新建小区配套幼儿园产权之争背后的博弈(转)

时间: 2015-06-03 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
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随着我国城市化进程的加快,小区学龄前儿童的迅速增加,公办园的大部分关闭或转制,以及优质民办园“入园难”、“入园贵”等种种因素,使具备公益 性、普惠性特征的新建小区配套幼儿园(以下简称“小区配套园”)成为家长们的“新宠”,然而小区配套园大好发展的背后却隐藏着产权归属不清、国有资产流失 的现实问题。

  1.小区配套园:更应体现公益性普惠性

从性质上看,大部分小区配套园是一种成本分担的混合制幼儿园,其办学自负盈亏,但又依赖政府提供的低价或无偿的园舍,因而区别于改制公办园与普 通民办园。其资产来源中,办学场地和设施由政府提供,开发商需将小区配套园园舍的产权无偿移交政府,再由政府作为公共教育资源统筹安排,或举办公办园或委 托办成普惠性民办幼儿园;如果幼儿园的办学经费由办学者自行承担,其法律地位属于民办幼儿园。

政府通过承担幼儿园的部分办学成本,间接地落实了自身的教育职责,这就为幼儿园的举办增添了一份“公益性”的色彩;对于幼儿园来说,由于办学成 本被政府分担,故而有足够的财力提供收费较低而又质量较高的学前教育,这种成本分担模式使得其可推广性强、惠及群体广,可谓是一种“普惠性”幼儿园。

以笔者所调研的北京市朝阳区某小区配套园为例:开发商在幼儿园竣工后将场地和园舍无偿移交给政府,再由政府通过招标委托给该举办者开办,举办者 每月向教委缴纳2.5万元的国有资产占有费(相比那些购置商品房作为办学场地的民办园来说,这无疑是一笔较低的费用)。其收费大致在每月1600元左右, 属于普通工薪阶层家庭的承受范围内,这与国家提倡的“公益性和普惠性学前教育”相互吻合,具有较强的推广价值。

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  《中华人民共和国民法通则》第七十一条:财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。 

  针对小区配套幼儿园的混合性质,其产权内容是不同的:产权可以细分为占有、使用、收益和处分四大权利。因园舍和设施属于国有财产,故其占有、收益和处分权归国家所有;举办者,即使用者,只对其享有使用权。 

  2.巨利诱惑:政府拿回产权力不从心 

虽然“国有+民办”的办学模式有天然的优势,但小区配套园的产权关系与其他类型幼儿园相比更为复杂,加之法律法规关于其产权归属的规定较为模糊,因而存在一些问题。

产权归属不明。政府对园舍的产权有时被开发商篡取,产权的实际归属往往模糊不清。一些本应当无偿移交政府、由教育部门作为公共教育资源进行统一配置的园舍,却被开发商私自租给办园者从中谋取利润,或是挪作他用,政府对园舍的占有、使用、处分等财产权无法得到实现。

事实上,国内主要城市(如北京、天津、南京、武汉、济南等)早有规定,对于小区配套园的园舍,开发商需要将其产权无偿移交政府,依此规定,园舍 的产权归属政府。《齐鲁晚报》2011年8月17日报导的济南市路劲·御景城小区,开发商在幼儿园建成后的两年来一直将园舍作为售楼处使用,未将园舍无偿 移交政府。这在济南市并非个别现象,2011年该市开展的居住区教育设施配套建设遗留问题专项整治行动中,发现有41所教育设施应建未建或挪作他用(其中 幼儿园占到很大一部分)。这显然侵犯了教育部门的财产所有权。

上述问题的根源在于,我国当前法律法规对于开发商与政府之间产权移交的规定较为模糊,许多重要问题缺乏细致的规范,例如:开发商移交产权的期 限,产权应当部分移交还是全部移交,如何防止开发商将园舍变相挪作他用,不移交、拖延移交的法律后果是什么……这些问题在中央和地方的法律法规中尚未得到 统一而细致的回答,相关法律中也只是笼统地提出规范。

国有资产流失。一些小区配套园举办者通过不当手段将国有资产出租、变卖或据为己有。相比于第一类问题,国有资产流失更多地表现为具体的“技术性问题”,往往涉及办学设施上的产权纠纷,其产生的原因也更为复杂。

实践中一些举办者将幼儿园的空闲房舍出租以谋取私利;另有一些通过伪造财务证明或是钻当前财务制度的空子,将本属于国有资产的大型设备(如滑 梯、装饰材料)等转到自己名下或者变卖;还有一些开发商在园舍产权移交政府后,又通过非法手段占用园舍设施以谋取私利,如利用幼儿园土地建设小区后勤设 施,将本应用于后勤设施的土地用于商务。

如果说产权归属不明的根源在于法律法规的缺失,那么国有资产流失的原因很大程度上是由相关部门的管理疏漏造成的:首先,部分教育行政部门在财务 审核方面存在疏漏,未能区分小区配套园中的国有资产与举办方私有资产,这一制度漏洞为举办者变卖巧取园舍设施敞开了方便之门;其次,部分教育部门对小区配 套园的固定资产和办学活动缺乏定期监管,在出现国有资产流失的问题之后才进行补救,为时已晚;再其次,缺乏对开发商的行政处罚职权也是教育部门监管不力的 重要原因,由于开发商不属于教育部门行政管理的直接对象,因此对于其违规行为(如私占配套园园舍)教育部门很难凭借一己之力加以约束。

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  《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》:新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排。 

  3.溯本清源:法律、监管不能瘸腿 

小区配套园产权问题的根源在于法律法规和政府监管疏漏,那么解决问题就要关注以下两方面内容:

完善相关法律法规。国家应当细化关于开发商与政府间产权移交的规定,对一些基础性的事项,如开发商违规行为的判断标准与处罚措施、相关行政机关 的职责和权限,需要进行明确界定。在中央层面,需要对《教育法》、《民办教育促进法》、《城市居住区规划设计规范》、《幼儿园管理条例》等相关法规进行补 充修订,各地也要相应地对建筑设计和幼儿教育的法规、规章进行完善。

需要指出的是,法律法规的调整依赖于教育和建设规划机关的协同配合,仅靠教育领域的法律法规不足以从根本上解决问题。小区配套园作为居住区的公 共服务设施,其产权的移交与变更涉及到开发商、建筑规划部门、教育行政部门等多个利益主体,对于开发商拒不移交、拖延移交或者挪作他用等违规行为,教育法 显得力不从心。因此,地方政府应会同教育、建筑规划部门制定具有最高效力位阶的法规,以统整教育和建筑规划部门的规章;同时,教育与建筑规划部门间需要进 行广泛协商,以使双方关于小区配套园产权的规定实现无缝对接。

加强财务制度监管。解决小区配套园中国有资产流失的问题,根本在于强化各相关部门的监督和管理,需要建立科学有效的财务审核制度,明确区分幼儿园中的国有资产与举办方私有资产,同时,建立对幼儿园固定资产和办学活动的定期监管机制,防患于未然。

构建跨部门协调机制。在监管形式方面,需要构建跨部门的权责协调机制。国家政府在相关文件中指出:“各级政府要加强对学前教育的统筹协调,健全 教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制,形成推动学前教育发展的合力。”具体而言,一方面需明确教育部门与建设规划部门的监管职责与权限,杜绝相互推 诿的现象;另一方面,构建二者间的信息沟通机制尤为重要,当教育部门发现开发商违规时需要迅速知会建设部门,而不能因为超出了自身的管理权限就坐视不理。

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  《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》:各级政府要加强对学前教育的统筹协调,健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制,形成推动学前教育发展的合力。(作者:北京师范大学教育学部、教育政策与法律研究所 余晖) 

《中国教育报》2012年10月14日第2版


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