广东省自然资源厅《关于加快解决国有建设用地上不动产登记若干历史遗留问题的指导意见》

各地级以上市人民政府，省有关单位：

　　根据《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》以及《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）等法律法规文件精神，为加快解决不动产登记历史遗留问题，经省人民政府同意，现提出如下意见：

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，落实属地管理主体责任，坚守房屋安全底线，按照“缺什么补什么、谁审批谁负责”要求，坚持群众无过错即办证，将建设单位责任与群众利益相分开，切实保障群众合法权益。

　　二、适用范围

　　2024年12月31日前国有建设用地上已建成销售的城镇住宅，未办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次或转移登记，造成当事人“登记难”，合法权益无法保障的历史遗留问题。

　　三、处置措施

　　（一）用地手续不完善的。

　　1.已办理房屋所有权登记，因各种原因导致用地手续无法办理的，房屋所占用的宗地经公告权属界线清晰无争议，符合国土空间规划的，自然资源主管部门报经不动产所在地地级以上市或者县（市、区）人民政府（下称所在地政府）同意，可按现状补办划拨或协议出让手续。

　　2.政府主导的国有土地上安置房、棚改房、经济适用房、公租房、保障性租赁住房、配售型保障性住房等项目用地手续不完善的，由建设单位或其他办理主体提出申请，可按相关规定补办划拨或协议出让手续；国家机关、企事业单位利用自有土地建设房改房、集资房的，由建设单位或其他办理主体凭项目立项依据或其他证明材料提出申请，可按划拨方式补办用地手续；以协议出让方式补办用地手续，需要补缴土地价款的，估价期日确定等地价评估相关事宜按照现行文件规定确定，由建设单位或其他办理主体按规定缴纳。

　　3.除前款之外其他建设项目用地手续不完善的，可按实际情况区分时段、类型，按项目建设时政策规定补办用地手续。其中，在国家《划拨用地目录》发布实施（即2001年10月22日）后建成，符合《划拨用地目录》规定的，可按划拨方式补办用地手续；在发布实施前建成的，可按项目建设时政策规定补办用地手续。

　　（二）建设工程规划核实不完善的。

　　4.建设项目已取得建设工程规划许可，因历史原因未办理规划核实手续或手续不完备，可按规定补办规划验收等手续的，依法依规处理并补办核实手续后可办理不动产登记。确因建成时间较早等原因不具备补办条件且符合国土空间规划的，自然资源主管部门报经所在地政府同意后，按现状出具认定或规划核实意见。相关意见可作为工程符合规划材料申请不动产登记。

　　5.建设项目部分符合规划的，自然资源主管部门可先行核实符合规划部分，并出具规划核实意见。相关意见可作为工程符合规划材料申请不动产登记。

　　6.在原用途为教育、医疗卫生、办公、工业等划拨土地上已建安置房、棚改房、保障性住房等项目的，已取得建设工程规划许可但未按规定及时办理改变土地用途手续，且符合国土空间规划的，自然资源主管部门拟定处置方案报经所在地政府同意后，可在补办用地手续后进行实地规划核实，按现状出具规划核实意见。相关意见可作为工程符合规划材料申请不动产登记。

　　7.未按建设工程规划许可建设的，对不符合规划部分应当采取改正措施消除影响，限期改正；无法消除影响的，限期拆除；确实无法拆除的，由自然资源主管部门对超占超建改建部分形成认定意见，由规划执法部门对超占超建改建部分依法处置后，自然资源主管部门对符合规划部分出具规划核实意见。相关意见可作为工程符合规划材料申请不动产登记。不动产登记时能区分超占超建改建位置的，应当在宗地图和房屋楼层平面图中标明位置和面积；未能区分超占超建改建位置的，应当注明面积。

　　（三）开发建设单位申请主体不清或缺失的。

　　8.开发企业或有关单位（以下简称开发单位）发生注销、被撤销或者变更等灭失情形的，有承继单位或上级主管部门的，由承继单位或上级主管部门作为申请主体办理；没有承继单位或上级主管部门的，可由所在地政府指定的机构、组织代为申请办理，可一并办理首次登记与转移登记，并在登记簿中对权利主体灭失情况予以记载；已办理首次登记的，购房人可单方申请办理转移登记。

　　国有土地上已建成交付、申请材料齐全、权属清晰无争议的商品房、单位自建成套住房、保障性住房、拆迁安置房等建设项目，原开发单位未灭失或未被吊销营业执照但不配合办理首次登记的，开发单位的行业主管部门应当督促其限期履行义务。经督促仍不配合的，由所在地政府另行指定的机构、组织代为申请办理。

　　（四）竣工验收手续不完善的。

　　9.因各种原因确无法取得竣工验收备案结果的建筑工程项目，按各地建筑工程联合验收、“竣工测验合一”等工作要求，由涉及专项验收的规划、消防、人防等相关单位对项目出具的联合审查备案意见，可作为房屋已竣工的材料办理登记。

　　10.无法补办工程竣工验收的，建设单位或其他办理主体可委托依法设立的房屋安全鉴定机构鉴定，出具的鉴定合格意见书报住房城乡建设主管部门备案后，可作为房屋已竣工的材料办理登记。

　　11.未取得消防验收备案手续的，由建设单位或其他办理主体补办手续；因规划许可文件不完善未取得消防验收备案手续的，由自然资源主管部门按现状出具认定或规划核实意见文件，可作为建设工程规划许可文件提交消防报建。确实无法补办的，由建设单位或其他办理主体委托依法设立的技术服务机构，按照不低于原建筑物建成时的消防安全标准对项目进行竣工验收消防查验和安全评估。查验和评估合格的，相关报告可作为房屋竣工材料，办理登记。

　　12.未取得人防工程验收手续的，由建设单位或其他办理主体按照建设时点的相关规定，组织人防工程验收检查，对符合标准的或整改后符合标准的出具书面意见。防空地下室无法整改合格或未按规定要求建设，且因条件限制无法补建的，建设单位或其他办理主体按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设收费标准缴纳易地建设费。国家对防空地下室易地建设费减免有规定的，从其规定。

　　（五）欠缴土地出让价款和相关税费的。

　　13.房屋已销售且已交付的住宅项目，开发单位未按出让合同约定足额缴纳土地出让价款，或将经济适用住房等政策性住房按商品房对外销售但未补缴土地出让价款，或欠缴税费的，自然资源主管部门将处置方案报经所在地政府同意后，按照“证缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，可办理登记。

　　14.房屋尚未交付的住宅项目，开发单位未按规定缴纳土地出让价款和税费的，以及划拨土地上自建房擅自对外出售，未补缴土地出让价款的，应当依法缴纳所欠土地出让价款和税费后，方可办理登记。

　　（六）原分散登记的房屋、土地信息不一致的。

　　15.在办理不动产统一登记时，原房屋、土地坐落信息不一致的，以地名管理部门出具的文件证明为依据，由不动产登记机构通过部门间信息共享或者内部核查获取。分散登记时，已经分别登记的房屋和土地用途不一致的不动产，继续分别按照原记载的房屋、土地用途进行登记，未经依法批准不得改变已登记的不动产用途。

　　16.因房屋所有权多次转移、土地使用权未同步转移导致房屋、土地权利主体不一致的，经核实，房屋权属关系变动清晰且无争议的，可按程序由房屋所有权人（已故的由继承房屋所有权的合法继承人代为申请）出具书面具结书并单方申请办理房地权利主体一致的不动产登记，并在登记簿中记载相关情况。原土地使用权证书无法收回的，登记完成后由不动产登记机构公告作废。涉及划拨用地转为出让的，房屋所有权人应先按当地规定补缴土地出让价款并完善税费，再申请办理登记。

　　对于土地使用权多次转移、已登记的房屋所有权未同步转移的，可参照前款规定办理。

　　（七）跨宗地建设的。

　　17.同一开发主体因依法分期或分宗取得土地使用权，跨宗地建设需要合并宗地的，提出合并宗地申请报当地自然资源主管部门进行审核，需合并的宗地权利类型、权利性质、用途及土地使用期限一致的，可出具同意合并宗地意见，作为不动产登记资料；涉及土地使用期限不一致的，经协商一致，可按在前的终止时间确定使用期限，或依法完善用地手续至土地使用期限一致并调整土地出让价款。多宗地的权利类型、权利性质、用途等不一致的，未经批准不得办理宗地合并手续。

　　前款有需要时可签订土地出让补充协议或土地出让合同变更协议。

　　18.多主体联建、产权清晰的城镇住宅（含划拨土地），经开发单位共同申请并提出分割、分摊方案，报当地自然资源、住房城乡建设等主管部门对规划、用地、消防、安全等情况在各自职责范围内进行联合审核，审核通过意见作为不动产登记资料。分割不动产应满足不动产单元设定的要求。

　　（八）其他问题。

　　19.购房人已办理房屋所有权登记，但土地使用权仍登记为开发单位并处于抵押、查封状态，或土地使用权在抵押、查封前已办理购房合同备案或预告登记，购房人申请办理不动产登记的，市、县级政府应积极协调开发单位、金融机构和法院，通过还款、协商、追缴、置换以及向查封法院提出异议申请等方式处理债务纠纷问题，推进抵押和查封问题的化解。

　　经开发单位与抵押权人、查封单位协商一致，抵押权人、查封单位出具书面同意意见的，不动产登记机构可办理登记，并在不动产登记簿和不动产权证书上注明相关状况。

　　四、工作要求

　　市、县级政府及有关职能部门要提高思想认识，落实属地责任，构建“政府主导、部门联动”的工作机制，协同推进不动产登记历史遗留问题化解工作。要明确负面清单，守牢政策底线，严禁通过登记将违法用地或违法建设合法化，严禁将按正常报建手续办理的项目通过历史遗留问题进行处理，对“小产权房”、违反永久基本农田和生态保护红线管控要求建设等情形，一律不得登记。

　　国有土地上已售（在用）的中小学校、养老服务设施、宗教活动场所、机关事业单位用房等四类不动产，国有建设用地上已售（在用）的商业、办公、工业、公共（用）设施等房屋涉及的历史遗留问题可参照执行，驻粤部队军用土地房屋涉及的历史遗留问题建议参照执行。

　　本意见自2025年8月4日起施行，有效期5年。

　　广东省自然资源厅

　　2025年7月4日

政策解读

为加快解决不动产登记历史遗留问题，我厅印发了《广东省自然资源厅关于加快解决国有建设用地上不动产登记若干历史遗留问题的指导意见》（粤自然资规字〔2025〕 号）（以下简称《意见》）。为便于社会各界更加全面、准确、深入理解政策内容，现解读如下：

　　一、制定背景

　　不动产登记事关千家万户，直接关系群众最普遍的重大财产权益，不动产登记历史遗留问题处置涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题。党的二十大报告指出，要坚持以人民为中心的发展思想，维护人民根本利益，增进民生福祉，着力解决好人民群众急难愁盼问题。党的二十届三中全会强调进一步全面深化改革以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，把“坚持以人民为中心”作为进一步全面深化改革必须贯彻的重大原则之一。2021年1月，自然资源部印发《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号），明确各地要高度重视历史遗留问题化解，积极推动构建“政府主导，部门联动”的工作机制，细化配套政策。

　　为妥善处理不动产登记历史遗留问题，早在2018 年11月，经省政府同意，我厅便印发了《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（粤自然资规字〔2018〕5号），自2018年11月30日起施行，有效期5年，已于2023年11月30日到期。

　　按照中央纪委国家监委集中整治群众身边不正之风和腐败问题工作部署，整治不动产“登记难”问题被列入2024年和2025年群众身边具体实事，省纪委监委集中整治领导小组办公室要求从省级层面出台指导意见，有效解决因历史遗留问题导致的不动产“登记难”。

　　鉴于上述情况，考虑到我厅此前印发的自然资规字〔2018〕5号文已于2023年11月失效，为尽可能解决更多国有建设用地上已建成销售的城镇住宅登记历史遗留问题，从省级层面对各地共性的不动产登记历史遗留问题予以明确，对于保障群众合法财产权益、有效化解社会矛盾有着重要意义。为此，我厅牵头起草了《意见》，报省政府同意后以省自然资源厅名义印发实施。

　　二、主要内容

　　《意见》共分为四个部分，具体包括总体要求、适用范围、处置措施和工作要求，主要内容如下：

　　（一）总体要求。要求各地要坚持以人民为中心的发展思想，落实属地管理主体责任，坚守房屋安全底线，按照“缺什么补什么、谁审批谁负责”要求，坚持群众无过错即办证，将建设单位责任与群众利益相分开，切实保障群众合法权益。

　　（二）适用范围。《意见》适用于2024年12月31日前国有建设用地上已建成销售的城镇住宅。集体所有土地上开发的商品房，国家和省明令禁止办理不动产登记，不纳入《意见》的适用范围。

　　（三）处置措施。从8种历史遗留问题类型提出相应的处置意见：

　　1.关于解决用地手续不完善的问题。第1-3点针对所列情形所属于的类型，相关用地单位可以通过划拨、协议出让等方式补办用地手续，解决因用地手续不完善手续无法办理后续登记的问题。

　　2.关于解决建设工程规划核实不完善的问题。第4-5点针对规划核实手续不完善方面的问题，可以补办的依法依规补办；不具备补办条件的，报经项目所在地政府同意按项目现状进行规划核实或部分先行核实。第6点是针对利用存量建设用地进行住房项目建设过程中已办理工程规划许可，但因未及时办理用途变更等相关手续导致无法完成规划核实提出指导意见；第7点是对未按照建设工程规划许可建设，存在超占超建改建的问题提出指导意见。

　　3.关于解决开发建设单位申请主体不清或缺失的问题。第8点是针对开发主体灭失导致无法办理登记的问题提出指导意见，针对开发单位未灭失但不配合的，所属行业主管部门应督促其限期履行义务，经督促仍不配合的，由所在地政府另行确定申请主体。

　　4.关于解决竣工验收手续不完善的问题。第9点是对无法取得竣工验收备案结果的，采用联合审查备案意见形式解决竣工验收手续不完善的问题。第10点是对无法补办工程竣工验收的，采用出具房屋安全鉴定合格意见书形式解决竣工验收手续不完善的问题。第11-12点是对未取得消防验收备案手续和未取得人防工程验收手续的问题提出指导意见。

　　5.关于解决欠缴土地出让价款和相关税费的问题。第13点是针对已销售且已交付的住宅项目，开发建设单位未补缴土地出让价款和相关税费的问题，由自然资源主管部门提出处置方案报经项目所在地政府同意，可以按照“证缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和相关税费的同时，不动产登记机构可为群众办理登记。第14点是针对未交付的住宅项目，必须在缴纳所欠土地出让价款和相关税费后方可办理登记。

　　6.关于解决原分散登记的房屋、土地信息不一致的问题。第15点是针对因分散登记导致房屋、土地坐落信息不一致的以地名管理部门地名证明为依据办理登记。对房屋、土地用途不一致的，继续按照原登记用途分别登记。第16点是针对房屋所有权多次转移、土地使用权未同步转移导致权利主体不一致的提出经核实确认权属关系变动清晰且无争议的，房屋所有权人出具书面具结书后可办理登记。对土地使用权多次转移、房屋所有权未同步转移的情形可参照办理。

　　7.关于解决跨宗地建设的问题。第17点是因跨宗地建设，开发主体提出宗地合并申请的，在权利类型、权利性质、用途一致的前提下提出处置意见，对于三种性质存在一种不一致的未经批准不得办理并宗手续。第18点是针对多主体联建、产权清晰的城镇住宅（含划拨土地），需要办理不动产分割、分摊的提出指导意见。

　　8.关于解决其他方面的问题。第19点是针对因抵押、查封等限制条件导致无法登记的，明确开发单位应及时处理债务纠纷解除相应抵押和查封。登记机构根据解除抵押资料或解除查封的法律文书，可为群众办理登记。

　　 （四）工作要求。要求各地要提高思想认识，落实属地责任，构建“政府主导、部门联动”的工作机制，协同推进不动产登记历史遗留问题化解工作。要明确负面清单，守牢政策底线。同时规定了可参照执行的有关情形，以及本意见的有效期限。