自然资源部 国家林业和草原局关于支持服务业优质高效发展的通知
自然资源部 国家林业和草原局关于支持服务业优质高效发展的通知
自然资发〔2026〕135号
自然资源部
国家林业和草原局
2026年9月23日
权威解读《关于支持服务业优质高效发展的通知》
作为现代化产业体系的重要组成部分，服务业关系高质量发展和现代化建设全局。近日，自然资源部联合国家林业和草原局印发《关于支持服务业优质高效发展的通知》（以下简称《通知》)，加强国土空间规划和自然资源政策协同，促进服务业高质量发展。为了指导地方准确把握政策要求，自然资源部自然资源开发利用司就《通知》相关内容进行解读。
适配服务业新特点保障用地需求
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，实施服务业扩能提质行动，扩大服务业开放，深化监管改革，完善支持政策体系。
今年4月7日召开的全国服务业大会，传达了习近平总书记关于服务业发展的重要指示。4月14日，国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》，明确提出要统筹做优增量和盘活存量，深入实施服务业扩能提质行动，破除制约服务业发展的体制机制障碍，推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质多样化便利化发展，为加快建设现代化产业体系提供有力支撑。
从实践来看，各地积极加强规划和自然资源要素保障，有力支撑了服务业较快发展，但现行的一些政策难以完全适配服务业新业态产业融合、功能复合的特点。为此，自然资源部坚持问题导向，按照“盘活存量、做优增量、提升质量”部署要求，在充分调研和总结各地自然资源主管部门支持服务业发展实践探索成果的基础上研究制定《通知》，创新丰富规划和自然资源政策工具箱，明确差别化支持政策，保障不同类型服务业项目用地的实际需求。
12条政策支持服务业扩能提质
《通知》总体思路是，顺应人口结构变化、消费结构升级和产业结构转型的趋势，注重发挥规划的引领作用，推动规划政策和自然资源政策有机融合，支持服务业扩能提质。
《通知》重点从加强国土空间规划管控、优化用地政策、推进服务业降本增效、强化服务与监管等四个方面提出 12条支持政策，主要考虑以下四个方面：
一是坚持规划引领，统筹增量和存量，做好分类保障。优先保障生产性服务业需求，引导集聚、融合发展，提高节约集约利用水平；生活性服务业重在存量盘活，补足民生短板，提升服务的便利性多样化。
二是坚持需求导向，梳理新产业新业态对要素保障的新需求，加大政策赋能，增强适配性和弹性。重点提高新增用地的兼容性，增加存量盘活的灵活性。
三是坚持问题导向，总结地方实践探索中遇到的难点堵点，从供给体系、供地价格、供给效率等方面加大支持力度，千方百计降本增效。
四是坚持优服务和强监管两手抓。一手抓规划豁免、简化审批、提高效率，进一步优化不动产登记服务；一手抓全生命周期监测预警，强化底线红线约束，确保真正促进做强产业、惠及民生。
“规划统筹+用地创新”释放发展空间
《通知》在强化规划对服务业发展的统筹引领方面提出了3条支持政策。
在规划编制和动态维护方面，按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，《通知》指导各地在国土空间规划编制和动态维护过程中，主动靠前服务，充分征求各行业主管部门意见，统筹考虑服务业用地需求，分类保障生产性服务业和生活性服务业用地供给。
在用地混合复合兼容方面，在推动工业用地混合布局、复合利用的基础上，《通知》进一步提出“双15%”用地兼容比例。第一个15%是已有的支持工业用地兼容行政办公和生活服务设施的比例，缓解职住平衡压力，给工业园区增加一点“烟火气”。第二个15％是新提出的支持工业用地可再兼容用于生产性服务业和产业邻里中心建设的比例，促进先进制造业与生产性服务业有机融合。
在优化管控规则方面，《通知》明确规划豁免、简化审批的具体情形。城市绿地中休憩、健身、停车等配套设施用地占比允许提高至8%。为了支持在商服用地补齐诸如托育、社区卫生站等城市基本公共服务短板，允许在符合要求的前提下，结合实际优化容积率计算规则，细化不计容认定标准，保障居民基本生活需求。
加大服务业用地政策支持力度
服务业项目多依托已建工商业项目改造发展，新业态服务业对用地模式又提出新要求。为此，自然资源部深入调查研究、广泛听取意见建议，融合创新规划和自然资源政策，着力破解难点、打通堵点，加大服务业用地政策支持力度。
在优化用地政策方面，对临时改变存量建设用地、建筑用途用于发展服务业的，《通知》明确了简易办理手续和使用五年过渡期政策的后续管理要求。对在空闲建设用地上建设便民设施的，支持在不影响远期规划实施的前提下，编制临时利用规则进行短期利用。在城镇开发边界外，对不改变地表现状、不硬化地面用于发展服务业的，其用地可按原地类管理。对使用农村集体经营性建设用地发展服务业的，可按照国家统一部署采取入市方式。
为了降低用地成本，《通知》鼓励服务业经营主体依法依规、自由选择长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应方式。对于普惠养老、教育等非营利生活性服务业，支持通过划拨方式取得土地。为支持服务业企业拿地即可开工投产，《通知》提出推动“标准地”供应由工业用地向生产性服务业用地扩围，在不影响公平竞争的前提下，允许“带方案”出让，并且支持各地根据实际情况，完善服务业用地分类和价格形成机制。
在提升要素供给效率方面，《通知》围绕产业链关键环节和核心项目，支持对涉及两宗以上产业用地实行整体供应或联合竞买。支持同一空间范围内的土地、林草、海域、海岛以及海岸线等多门类自然资源资产组合供应，提高资源要素综合配置能力。支持服务业经营主体可持续运营，提升土地、林草、海洋以及测绘地理信息数据等要素供给效率，推动服务业数智化转型发展。
下一步，自然资源部将以支持服务业高质量发展为目标牵引，主动靠前服务，从要素保障、空间供给、政策优化、审批服务、运营支撑多方面发力，为服务业高质量发展注入新动能。