关于节约型城市规划的理性思考

admin13年前城市规划论文604

在过去的几十年里,我国一直走的是高投入、低产出的粗放型经济发展道路,造成严重的资源浪费、生态退化和环境污染等问题,这不仅是不可持续发展的,而且还完全背离了我国人均资源相对贫乏、生态系统比较脆弱的基本国情①。转变经济发展模式、建设节约型社会,是落实科学发展观的内在要求,是实现我国社会经济可持续发展的必然选择。 可以预见,节约型城市的规划建设及作为其重要途径的循环经济必将很快成为新的发展热点,而事先对节约型城市、循环经济的发展进行理性的思考,将有助于“建设节约型城市”的理念健康发展。这就要求我们既要积极研究与节约型城市、循环经济息息相关的理论与方法,探寻节约型城市建设与城市规划的结合点,又要使城市规划的理念与实践尽快适应资源配置市场化的宏观背景,因为资源配置市场化是建设节约型城市的根本性的制度保障。 (1)防止循环经济的虚热 所谓循环经济就是在可持续发展的思想指导下,按照清洁生产的方式,对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动形式。与传统经济由“资源—产品—污染排放”所构成的物质单向流动方式不同,循环经济是按照自然生态系统的模式,以“减量化(Reduce)—再使用 (Reuse)—再循环(Recycle)”,即所谓的“3R原则”,将经济活动组织成一个“资源—产品 —再生资源”的物质反复循环流动的过程。循环经济的特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放,循环经济可以有效地避免传统经济模式下对资源的粗放式和一次性利用,以及由此造成的自然资源短缺、枯竭及灾难性的环境污染后果,从根本上消解长期以来环境与发展之间的冲突。可以说,发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径② 。 1.1 循环经济对城市规划的积极意义 由于循环经济在本质上是一种生态经济,是经济活动的生态化转向,因此,在循环经济理念指引下,生态城市、循环经济示范区、生态工业园等的规划建设必将成为今后的热点。可以设想,传统的、以建设与发展为核心的规划理念,将可能被“生态优先、保护优先”等新理念取代;在规划指导思想上,从生产与消费领域推进发展模式的转变,从循环经济产业、城市基础设施、生态保障系统等多方面构建新型生态体系;在规划内容与手法上,将更加注重对自然生态、文化历史、弱势群体等的保护,进一步强化产业集聚、基础设施共享、污染物集中排放与处理,以及节能小区等课题的研究与落实。同时也不难想象,大量的生态学理论与分析方法将被引进和运用,越来越多的城市会建立自己的生态数据库,“生态位势”“环境承载力”“生态足迹”“生态健康”“生态补偿”“生态功能分区”等理念将被广泛普及,并将对规划编制单位和规划管理部门的指导思想造成越来越大的影响,生态型规划的程序和内容也将逐渐规范化、系统化、定量化,规划的科学性与可操作性也将能得到实质性提高。 1.2 循环经济可能存在的虚热及所带来的负面影响 发展循环经济的目的是转变经济增长模式,但我国经济增长模式的转变一直举步维艰。近年来,尽管政府一直在强调转变经济增长模式的重要性,甚至在计划经济时代,就有关于“外延式”和“内涵式”增长的讨论,但经济增长模式仍然是依赖高投入而非高效率的外延式扩张,导致中国的每一次经济加速都会很快面临资源瓶颈而不得不被迫调整战略。新增长模式的难产及传统模式的根深蒂固,有其深厚的制度基础。传统经济增长模式的制度基础核心是政府主导资源的配置,政府及其代理人自身的激励机制决定了该模式追求的是规模和速度,而非利润和效益;在要素价格受到政府管制的背景下,土地和资金的虚假低成本也会使投资者形成过度投资和忽视效益的倾向。 具体而言,如果没有资源配置的市场化,在资源相对不足的中国,受到政府人为管制或干预的资源价格将总是低于正常的市场价格,而企业也将缺乏节约资源的压力和动力;并且由于经济要素价格被扭曲,市场机制中传递信息的价格不能恰当地反映资源与要素的稀缺程度,企业无法进行真实、正确的经济核算与决策。因此,政府在资源配置市场化之前过于积极地人为推动循环经济发展,不仅不利于循环经济产业的健康发展,反而会造成更大的资源浪费,从而使整个国民经济和社会财富受损。比如打着“发展循环经济”的旗号,搞一些并非高效节约的项目,或者规划建设大量有名无实的“循环经济示范区”“生态工业园区”等。也就是说,就建设节约型社会与城市的共同目标而言,资源配置市场化毫无疑问地是发展循环经济的基础,它们是相辅相成的关系。没有资源配置的市场化,循环经济就可能会沦为一种动听的口号;没有资源配置的市场化,不仅旧有的经济模式会导致浪费,发展循环经济同样也可能造成浪费甚至产生新的浪费。只有在资源配置市场化条件下,循环经济才有可能成为企业的优化选择,节约资源才有可能成为生产者与消费者的共同愿望,建设节约型社会的目标才有可能实现。 1.3 城市规划如何防止循环经济的虚热 由上述的分析可知,在资源配置市场化之前人为地大力推动循环经济发展,或将循环经济主要被作为增加GDP、提升政绩而非建设节约型社会的手段,则必然使循环经济陷于有名无实或者“虚热”的状态,这将对循环经济及相关的规划建设产生诸多不良影响。但这并非仅凭规划之力就能避免的,从某种意义上讲,循环经济无论以什么方式在我国兴起都将是一种必然,城市规划所能做的就是如何更快、更好地适应这种局面,并尽量吸收利用循环经济中正确和先进的东西,改良与剔除循环经济或附加其上的不实成分,只有这样,才能避免规划本身产生同样的虚热。 具体来说,要使循环经济先进合理的核心内容落实、体现在城市规划上,就要在以循环经济理念为支撑的各种生态型城市规划中,准确而充分地研究掌握循环经济与城市规划的结合点,克服一般生态规划所面临的一些困境。就笔者现在理解的范畴而言,笔者认为至少可以从以下三个方面进行努力。 首先是加强生态学理论的应用。生态学与城市规划真正结合的时间较短,加上生态学理论本身不成熟,许多理论还处于形成的初期,一些重要概念尚在争论之中,也缺乏有操作意义的定量化参数,因此,它对城市规划的实际指导能力十分有限,而且多数仅停留在理念更新与指导思想转变等形而上学的层面。这需要更多的规划人员对大量的规划实践进行总结、提炼,弥补生态学理论在城市规划应用中的缺陷。 其次是促进规划人员结构的合理化。目前在生态型城市规划的从业人员构成中,学生态的人员与学城市规划的人员没有能够很好地合理配置,没能形成有机互补的局面,导致许多相关规划或多或少存在理论上或操作上的缺陷。这也是造成生态学理论在城市规划中应用程度不高的重要原因之一。当然,从另一个角度来说,更新、完善城市规划高等教育体制,从本科生的课程设置及研究生的招生范围等方面进行改革,也许是解决此类问题的“治本”之策。 最后是增强循环经济理念的规划实效性。不可否认,循环经济将对城市规划的理念与指导思想带来一些具有突破性的创新,但如果仅仅停留在抽象层面,而无法将循环经济在生态、资源循环利用等方面的理论与概念具体化、可度量化,尤其是不能有效地落实在用地、设施、交通等基础要素上,那就意味着没有找到循环经济与城市规划之间、产业与空间之间的有机结合点,循环经济对城市规划的实际效用将比其他生态学理论更加有限、更加空泛。 (2)适应资源配置市场化的趋势 2.1 资源行政配置是造成资源浪费的制度性根源 本节拟以与城市规划建设关系最为密切的土地为例,进一步论证资源行政配置是造成资源浪费的制度性根源。处在从计划经济向市场经济过渡阶段的中国,在大多数经济要素通过产权明晰化纳入市场化轨道的背景下,对于基础性生产、生活资料和最重要的资源型经济要素之一的土地,却依然保留着产权不明晰的公有制特点,并且国家保持着对土地市场的严格限制和某种形式的垄断。也就是说,土地基本上是由政府而不是由市场机制进行配置的。 一种颇为流行的观点认为土地公有制下的行政配置可以节约城市开发建设成本,并能加速我国的城市化。这种观点其实是似是而非的。首先,这种表面上的高效是建立在损害平等与公正的基础上的,并最终会反过来影响效率的进一步发挥。其次,在地方财政增收与政绩最大化的动力下,以及在必须退出一般经济领域的压力下,政府有更强烈的在城市建设领域实现自我作用的欲望,因此,它就会有意无意地利用行政特权进行低价圈地来获取土地收益,导致土地供给价格的扭曲,造成房地产市场的虚假繁荣,同时也带来泡沫经济后的巨大浪费与效益损失。再次,由于土地产权界定不明晰,政府拥有实际的资源控制权,一方面为达到某些政治目的,会以牺牲经济效益为代价;另一方面为追求个人或部门私利,会通过寻租、设租等手段导致租值消散。最后,土地市场化配置尽管可增加一定的开发建设成本,但一方面真实有效的价格机制会促进社会资源的优化配置,并通过更有效率的土地利用来增加城市开发建设的收益,从而提高社会的总体经济绩效;另一方面由于破除了政府的垄断经营,政府集中决策风险将会降低,资源浪费的现象将能得到遏止,这些都有助于实现提高效率的目的。 从某种意义上讲,土地资源行政配置与市场配置对城市发展的影响,就如同集权制与议会制对社会发展的影响。前者更容易做成事情,但也更容易做错事情,而且在缺乏有效产权保护与权力制约的条件下,由于盲目决策和重复建设等所造成的浪费和效率损失往往更大。虽然中央三令五申,但各地的 “形象工程”“政绩工程”仍是层出不穷,“豆腐渣工程”和“马路拉链”③等现象也比比皆是,各种名目的开发区、大学城、大广场、宽马路圈占了大量土地,资源的闲置与浪费令人触目惊心。据统计,截至2004 年底,全国城镇规划范围内共闲置、空闲、批而未供土地近4 000 万 hm2,相当于现有城镇建设用地 总量的7.8%。 2.2 城市规划在资源配置市场化背景下的转变 在资源配置市场化的宏观背景下,城市规划的理念、内容与方法,都需要做出相应的变革。 资源配置市场化尤其是资金与土地成本的市场化,将从制度上,即从成本机制这一经济基础角度硬性约束行政官员的政绩冲动与扩张冲动,促进形成企业节约型的生产模式,以及政府和普通民众节约型的消费模式等。因此,不难想象,“精明增长”的理念将很自然地成为规划师和政府官员的共识,使既不利于资源节约也不利于社会和谐的“形象工程”“政绩工程”等现象得到有效抑制。城市规划在城市发展方向与开发模式选择,以及功能安排与用地布局上,都必须更加谨慎、务实而不能“贪大求洋”,也不能追求形式上的理想化,不能仅仅为了所谓的“体系完整”甚至“构图完美”就随意圈地或者大拆大建,而必须考虑更多的经济因素与成本收益核算,也就是说,方案比较的重点将不仅仅是空间结构的优劣,还会涉及更多经济与成本方面的分析比较。简单套用建筑设计三原则的话讲,就是城市规划将把“经济实用”而不是“美观”置于优先考虑的地位。而且由于资源配置市场化将对政府官员的行政意志与规划人员的非理性附和形成强有力的制约,城市规划将不得不更加尊重市场与社会,而不会再是过去那种明显有失均衡的政府主导。 同时,规划也不能过分专注于规模扩张式的发展,而应注重人口、资源、环境的协调发展,正确处理好内涵与外延、建设与改造的关系,结合产业结构调整优化城市空间结构,以实现资源的优化配置。此外,城市规划要将城市生产与生活所必需的淡水、能源、矿产等资源的供应安全,作为城市安全保障体系的重点之一;在产业布局及其相应的用地安排上,在基础设施配置及交通组织等方面,要更加重视资源供应渠道及其价格的因素。从更深层次、更制度化的角度来说,资源的优化配置需要城市规划体制及规划工作的重心从目标转向底线,从控制转向保护,从结果设计转向起点与过程安排。 (3)结语 尽管转变经济增长模式是如此的困难,且历经数十年还没有实质性的进展,但笔者对这一次的努力却抱有积极的态度,因为当前已经到了转变经济增长模式最为关键的时期,一旦失去这次机遇,等待我们的也许就是旧有经济模式的彻底崩溃和难以弥补的生态灾难。中国庞大的人口规模使我们无法简单“克隆”西方国家当初资源消耗型的发展模式,在全球化加速、中国日益融入世界经济体系的今天,中国需求正成为许多国际资源定价的重要因素甚至是主要依据,但近两年来国际商品尤其是资源价格的暴涨,已经明确地给我们的经济增长方式敲响了警钟④ ,在旧有的经济增长模式下,发展速度越快,意味着危机来临得越快。这应该是中央审时度势,第一次将转变经济增长模式、发展循环经济、建设节约型社会提到国策高度的主要原因。而几乎所有的制度变迁总是在一定的压力之下完成的,因此,只要我们应对及时、得当,这种现实压力的增强反而能加大经济增长模式成功转变的可能性。发展循环经济、建设节约型城市就是实现经济增长模式转变的重要手段同时也是其必然结果,这为实现 “生态优先”“保护优先”“精明增长”“集约发展”等扫除了关键性的外部障碍。 在建设节约型社会及城市的过程中,资源配置市场化是远比循环经济更为基础性的保障措施和更加深刻的社会经济变革。因此,城市规划要想在其中做出贡献,一方面要积极配合循环经济的兴起,尽快寻求循环经济与城市规划的结合点,在将循环经济先进理念落实于规划的同时,力求避免循环经济可能存在的虚热对城市规划建设带来的负面影响;另一方面要适应资源配置市场化加快的必然趋势,强化规划方案在经济效益方面的比较,将“经济实用”置于优先地位,更加尊重市场与社会的需求。这也意味着城市规划体制及工作重心要面临一些根本性的变革。 当然,节约型城市规划建设的成功及我国经济增长模式的根本转变,除了要加快金融、财税、土地、人事等经济与社会体制的改革步伐,以促使资本、土地、人力等资源要素价格及其配置的市场化外,最终还是离不开国家政治体制改革的进一步深化完善,尤其是要切实转变政府职能,使其从经济促进型转为管理服务型,使工作重心从经济发展转为制度建设,以保障与促进社会公正,同时相应改变或改良政绩考核制度与官员选拔任用制度等。只有这样,才能为资源配置的市场化扫清道路。 [注 释] ①比如我国的人均国土面积相当于世界的1/3左右,石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源的人均储量仅分别相当于世界人均水平的10%、4.1%、25.5%和9.7%左右;但我国单位 GDP 的能耗是日本的7倍、美国的6倍、印度的2.8倍,单位 GDP的污染排放量则是发达国家平均水平的十几倍。 ②正因如此,中央将循环经济的地位提升到了一个前所未有的高度。胡锦涛总书记早在2003年中央人口资源环境工作座谈会上就指出:“要加快转变经济增长方式,将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中,使资源得到最有效的利用。最大限度地减少废弃物排放,逐步使生态步入良性循环。”2005年的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作通知》、《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》及2006年“两会”,均把循环经济视为最重要的工作或议题之一。 ③指马路及其地下基础设施反复翻修折腾的现象,这对某些人而言是增加GDP和个人财富的一举两得之举,同时也是浪费型腐败屡禁不止的原因所在。 ④比较突出的例子就是从2005年开始的国际铁矿石的价格谈判,中国市场在为国际铁矿石巨头创造暴利增长的同时,不得不承受成本急速提升的压力。 [参考文献] [1]国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作通知[EB/OL].新华网,2005-07-06. [2]中共中央关于制定“十一五”规划的建议[EB/OL].新华网,2005-10-18. [3]“十一五”一个重要目标:单位GDP能耗降低20%[EB/OL].新华网,2005-11-14. [4]赵宝江.节约型城市建设从规划抓起[J].建设科技,2005, (3):16-17. [5]许小年.增长模式转换何以知易行难[EB/OL].财经网, 2005-05-12. [6]吴敬琏.把握三个关键环节实现可持续发展[J].财经, 2006,(1):96-97. [7]陈 鹏.中外城市蔓延的形成与控制比较研究[C].2005年规划年会论文集.2005. [8]周宏春.中国循环经济的发展现状与政策建议[EB/OL].中国网,2005-06-21. [9]国土资源部调查显示近10年全国耕地减少1亿亩[EB/OL].中国网,2005-06-20. 来源:资源网 作者:陈鹏

相关文章

英国城市规划史上的三个重要报告

针对地区性衰退问题和地区发展的不平衡,英国政府的最初设想是给予这些存在严重问题的特殊地区直接提供政府援助。1936年,英格兰特别地区专员斯图尔特爵士给议会的报告中提出了一个根本性的建议。他认为伦敦工业...

世纪之交的中国城市等级规模体系(转)

世纪之交的中国城市等级规模体系 根据全国设市城市及其人口统计资料,1998年,全国设市城市已达 668个,建制镇达18800个,与1978年的193个设市城市和2173个建制镇相比,...

关于城市规划行政许可若干问题的思考

关于城市规划行政许可若干问题的思考 作者:姚爱国 陈发辉 摘 要:根据《行政许可法》的规定,现行有效的规划许可事项主要包括建设项目选址规划许可、建设用地规划许可和建设工程规划许可。县级以上...

城中村改造城市规划(转)

【原文首发于《城道的博客》,感谢作者的原创分享,曾分享《城中村:一个城市的下半身》。本文为一个城市规划师对城中村与城市规划关系的思考,原文较长,有删节。】 作为一名城市规划师,我与深圳城中村的接...

行政许可与行政审批的区别(转)

行政许可与行政审批的区别  2006年7月11日中国医药报      一、行政许可的概念及特征    行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准...

整体论:城市规划与开发的依据

目前,在发达国家建筑业和城市开发过程中正逐步盛行的“绿色”开发理念,在理论上能够减少城市建造和开发过程中对周边生活环境以及土地资源利用等方面的负面影响。这不单是针对单个建筑物而言,对社区或整个社会的和...