城市规划的多方博弈和规划师角色的多元需求

时间: 2011-07-13 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
支持作者


北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任吕斌

 

  城市是多方利益主体博弈的结果

   建筑观察:我们这期的主题是“我的城市谁做主”,想请您谈三个问题,一是关于城市决策机制的问题;二是城市规划师在城市规划中的角色问题;三是城市规划中的公民参与性。

   吕斌:城市属性和决策机制的问题,其实涉及到的就是“什么是城市规划”这个最基本的问题。从城市规划本来的属性来说,在19世纪中期以后,城市规划就从文艺复兴以及中世纪以前的理想城市规划逐渐变成现代自由的城市形态了。什么是“理想城市规划”呢?像元大都、西安、南京这样的古都都是按照理想城市规划化设计的,只是由于他们的时代、文化、背景以及对皇权认识的不同,导致城市在形式上的不同,但总体上都是体现了皇权贵族在城市规划中的特权,是基于少数人的意向对城市进行的规划,这些城市不是公众的,而是皇帝的城市,是掌权人的城市。工业革命以后,随着个人私权的出现,打破了皇家贵族对于城市规划的统治权威,最终导致城市属性发生了根本的变化。现在说起“私”来,大家可能感觉很不好,但是当年的私权的出现,是区别于皇权和国家权力出现的个人权利的体现,是一种进步。当多元主体形成以后,规划师才会考虑到城市的规划为谁而做的问题。

   我的城市谁做主,首先,我的城市中的“我”是谁?关于这个问题应该强调的是城市空间的公共性。城市空间的公共属性不等于说它就是完全由政府决定的,也是要靠我们大家的共同参与。因为我们国家政府的权力很大,可以做城市甚至国家的总体规划,这种规划仅仅是做一个大体的构想,而微观层面的规划都是根据项目来的。局部的规划和整体的规划,其实就是个人的私权和整体(也就是国家或者政府)的权利的博弈。

   建筑观察:那是不是可以说城市决策其实就是多方博弈的结果?

   吕斌:对,其实就是政府、个人和企业进行博弈的结果。城市规划的决策者都是站在强势者(包括政府)的一个优势地位上的,我们的政府就是代表了广大人民群众的利益,当然政府本身可能也会有一些利益的驱动,有可能是GDP,有可能是政绩之类的。作为强势主体和政府之间的沟通是比较容易的,政府比较容易反映他们的意愿,难免弱势的主体利益就会受到侵犯。所以,这就要求政府充分认识到城市规划的公共政策的属性,而不能是政府意愿的直接反映。城市规划作为一个公共政策,第一要考虑到多元主体的综合利益,第二,城市规划方案的实现还需要市场,现在已经不是一元化时代政府做预算,政府出钱的状况,而是要为各个利益主体提供优惠和好处。即使这个项目全部都是由政府出资的,但是也不能完全忽视人们的私权,反过来,人们也不能太固执,总是把持住自己的那一点权力不退让,所以大家需要一个规则,这个规则的决策机制很重要。一方面,政府要充分认识规划的公共政策属性,另一方面,政府是一个强势的立场,在规划过程中,设计是政府找人来做的,专家也是政府请的,所以公共的参与性就变得很重要。现在的趋势也是公共参与的力度在越来越大,广泛地听取公众的诉求。在体制上还有一套办法,按照一种规则,通过技术手段把大家不同的意见归纳、整合成一个共识,但是无论在决策层面还是在技术层面,这都是非常难以解决的问题。

  建筑观察:那城市规划是不是也有不可控性的因素呢?

   吕斌:城市规划其实是具有不可预见性和多变性的。一方面,城市规划是与历史的对话,因为我们的城市都不是一天建成的,每次的规划也都不是从零开始的,特别是在有一定文化积淀的城市里面,我们要尊重当地的历史文化和文脉,所以我们要传承它、继承它。另一方面才是对未来的规划,要调整它以满足我们现在的需要。对未来的规划,要看城市所处的发展阶段,对于现在处于后工业化的国家和城市来说,规划就会简单一些,因为它们的发展很缓慢,无论是在人口方面还是产业方面都相对稳定,除非有非常规事件发生,不然它们的变化不会很大。但是像我们这样的发展中国家,正处于大规模地快速发展阶段,规模之大,速度之快,对于世界其他国家来说也是不常见的,因此带来的环境问题、生态问题也都是从前没有遇到过的,所以对于未来的规划是有很强的动态性和不确定性的。除此之外,我国越来越来开放的市场环境和全球经济一体化的影响,也增加了我们的不确定性。现在遇到了世界经济危机,国内看似没有什么变化,但是实际上已经影响到了我们,这些方面需要我们在规划的决策的机制上、方法上、技术上要能适应这样一个动态的发展。

   建筑观察:那是不是城市规划的决策过程其实就是大家公共诉求的整合过程?

   吕斌:是的,比如说北京有1000多万人,不可能把1000多万的意见整合起来,让大家把意见都写在纸上,然后一件一件都落实到让公众满意,也不可能把北京1000多万的人集合起来分十次开个会,必须都到场,也是不现实的,并且许多人也没有兴趣要参加,而当方案完成后进入实施阶段,他就会提出反对意见的。其实这里面还是有许多原则和技术问题的,怎么能够把诉求收集来,然后把众多的利益诉求归纳整合成共识。在国外,对于一个方案或者一个做法,如果有70%以上的人赞同的话,就会通过立法达成共识,那剩下的30%的人就要服从,当然大家的利益会得到一些补偿。并且国外的公众参与特别要征求那些不热心这件事情的人的意见,因为往往反对意见都是这些人提出来的。公共参与也不能说只是简单的把方案公布出来就完了。虽然公布方案是必要的,但是如此僵硬的操作未免太简单了。

   建筑观察:而且方案形成阶段不听取公众的意见,仅仅将完成后的方案公布评选的方式也比较滞后。

   吕斌:是的,这样的确具有一定的滞后性。应该是在制定方案的时候,把各方的意见征求整合,纳入方案要解决的问题中去,而不是方案完成后再拿来让大家选择。在缺乏专业知识的前提下,人们也没有必要对整个过程的了解和认知,可能大部分人都看不懂,也就不能起到公示的作用。

   建筑观察:也就是说现在的情况是把菜做完了,强迫大家去选择能够接受的口味,而不是说在做菜之前,征求大家的意见,问问大家都喜欢吃什么口味的菜再去做。

   吕斌:这就能看出来,让公众参与的工作是不是真心,是不是很细致,制度是不是很合理,所以,公众参与应该很真诚地去做。

   建筑观察:您做过这么多年的项目了,有没有遇到过特别真诚的甲方呢?

   吕斌:有的时候涉及到的一些项目,利益主体比较简单,就比较容易做;但是涉及到多元利益主体的时候,就比较麻烦了,当然我们国家也是最近这几年才强调的公众参与,只能说现在是在逐步深入。现在制度上要求必须去公示,因为已经立法了,所以至于真心不真心现在没有人去追究什么。对于政府出资的项目,这些资金其实都是纳税人的钱,所以用在什么地方了必须要让公众知道。而政府却总是不能意识到这一点,他们认为这些钱都是政府努力向国家申请下来的,而我们的纳税人呢,也没有纳税的意识,都是在发工资的时候直接被政府扣掉税款,不是自己主动去缴税,也意识不到平时我们生活中已经在无形的纳税了,所以在意识方面,双方都很薄弱的。

   规划师的多元角色日益凸显

   建筑观察:在城市规划中规划师扮演的是什么角色呢?

   吕斌:国外公共参与就是三大方面:政府、个体和企业。但是在我们国家,规划师作为为第四主体显得格外重要。全世界的规划师都是有共性的东西,就是在方案决策的过程中的重要角色。在国外,这三大利益主体之间有一套比较成熟的机制和体制,所以,规划师只是在里面起到一个意见的整理和技术的表达的作用,在我国,规划师的作用就显得特别特殊了。很多情况下,我们是代表政府在做事,虽然我们不是利益的主体,我们怎么能够把规划做为公共政策来理解,变得很重要。

   建筑观察:也就是规划师用自己的技术来把多方利益进行平衡。

   吕斌:在西方,一个规划需要三四年时间完成,可以深入考虑到方方面面的综合利益,并且有充裕的时间,比如今天有一点没说,明天再说也是来得及的。可是咱们的规划做得很快,几天就要完成,接着马上公示,然后就开始启动,很短的时间内要把规划的意识,多元方的诉求都综合到里面,然后按照技术的规范进行表达,形成一个规划方案,然后就开始做了。如果在这个过程中,规划师的素质、公共政策的意识包括技术水平不够的话,就非常麻烦了,以后就会产生很多的问题。如果多方诉求没有解决好,导致做出错误的规划,那样造成的浪费是非常严重的。另外规划师也是常常被卷入利益中间,所以如何提高规划师的公共性问题便凸显出来。比如容积率的问题,如果在方案中动了零点几,那在资金上可能就是几百万几千万的问题,一旦一疏忽,就受到法律的制裁。

   建筑观察:但是目前很多的城市规划师,根本无法触及城市规划方面的东西,大部分在做住宅规划,并且经常被开发商逼着改容积率。

   吕斌:这和规划师职业道德和职业技术水准有关系,该坚持原则的时候还是要坚持原则的。当然为甲方办事,甲方让你做什么你肯定要做什么,毕竟有经济效益的关联,但是方案的审批程序需要严格控制,如果相关部门制定控制性的标准的时候没有坚持原则,那就非常糟糕了,如果你动了手脚,见本来不合法的东西变成了合法的,那就是损害了国家的利益、整体的利益、公众的利益。

   建筑观察:规划师是不是还要起到一个引导的作用呢?

   吕斌:我们规划师是有这个责任的。因为现在我们国家发展得太快了,很多技术方面的东西和可续发展方面的东西有欠考虑,而规划师需要将正确的理念传达给其他的利益主体,包括政府部门,现在领导的素质和学历都很高,但是这未必代表他们在所有方面都样样精通。我们有向大家解释、宣传、引导的义务和责任。

   建筑观察:您现在遇到过的甲方中,有没有接受您引导的呢?

   吕斌:我们还可以吧,因为毕竟是北大的,人们都把我们当成专家,还是会听取我们的意见的,当然,至于实施层面,就很难说了。现在的政府和企业的主管人才都是精英,都很优秀,他们在这些方面也都有一些很好的想法,对知识也尊重,但是我是觉得,也有少数的领导和企业家也会把个人的个人价值取向和偏好作为公共政策来强制性推动。我觉得城市规划没有所谓的“先进理念”,在全世界来讲绝对没有最先进的方案,都是遗憾的方案。不是人们故意要做遗憾的方案,而是多元利益的平衡、博弈的结果。如果现在做的方案要保证100年以后不落后,那我这一代人的利益必然要受到影响。现在2000年以后,我们再评价秦始皇,我们觉得他很伟大。但是当时呢?人们都要恨死他了,他统一了中国,杀了无数的人,许多小国的利益都被损害了,许多民族的文化都被抹掉了,但是现在看来,统一了文字,统一了国土,多么了不起啊。上午还有人跟我说呢,你看人家法国巴黎的基础设施在200年后还够用呢,他们的确有远见,但那个时候肯定是泡沫经济,200年后还能用呢,那么当时造成的经济危机要几代人来承担啊。就像我们现在说的康熙、乾隆盛世,我们几代人都在为那个时候的泡沫经济作牺牲啊,之后的鸦片战争,甲午海战,都是我们背负的沉重债务,因为钱都在盛世的时候被花光了。不过话又说回来,人类的文明都是在泡沫经济下产生的,没有泡沫经济就没有这么多的人类奇迹,绝对的供需平衡什么都不能产生。我觉得规划有必要有超前的意识和投入,但是需要有一个度,你把几代人的东西在这一代里消化掉,当时的人肯定是非常痛苦的。如果我做一个城市规划10年后还不落后,我就很满足了,要是放到30-50年还不落后,就肯定是泡沫经济么。所以,要“可持续发展”这句话太深刻了,不能突兀的发展高科技,也不能短时间内大伤元气的高速发展,要一代一代持续的发展才行。

   尊重实际情况就有发言权

   建筑观察:现在还有一种现象,就是有的城市做完规划以后,邀请一些全国著名的专家、学者去做规划的评审工作,可是这些专家学者可能以前并不了解这座城市,您认为这种方式合理吗?

   吕斌:不能说不合理,这个东西需要多角度的来看。我也经常被邀请去参加一些评审,如果我不知道的事情我很少发表意见,但是我可以从一般性来说,一些原理和原则方面的东西我都可以给他们做一个提醒。就像现在咱们也不总是请外国的专家来中国嘛,他们其实对中国也不了解,但是他们讲的话也不是没有意义,他有他的经验,听的人要有心,你要知道他说这段话的背景,他所要传递给你的信息和经验,放到你这里的情况是不是合适,只要用心,也会从中受到启示。其实这也是一种市场需求,如果专家这次讲得不精彩,他们认为讲得不好,下次就不会请你去了,就会请别的专家,这也要求这些评审专家们不断提高自身的素质和能力。

   建筑观察:现在许多城市的规划都喜欢从外国或者比较发达的城市选专家来做,您觉得这样好吗?他们会比那些本地的专家更了解城市吗?能做的更好吗?

   吕斌:城市整体的规划,对社会经济发展,对多元整体利益协调分量很重的规划还是了解本地实际状况的专家做更合适一些。但是目前我们规划本身就存在问题,时间给得特别短,我觉得不是说国外的就一定不行,国内的就一定行,做规划主要还是要有深入的调查研究,要了解当地的情况和文化,同时在设计的时候要尊重当地的文化。

   建筑观察:您对城市规划未来的展望是怎样的呢?

   吕斌:我们国家的城市规划还要不断地发展,不断地成熟,其公共政策的属性会越来越强,随着中国与世界经济的接轨,会有更多的事件会对中国的城市规划模式产生影响,所以未来的规划中动态性和不确定性会更强。如今的经济危机对我们的发展模式提出了许多新的课题,需要我们进行思考,总体来说复杂性会越来越强。而随着三方利益主体中公众参与性的增强,规划师就会增加新的职业内容,除了现在的设计蓝图,更多的是要提供一种咨询、协调、整合意见的工作。这也对我们的城市规划师提出了更高的要求。


觉得好,请分享一下,我会继续努力

Comments are closed.