城市规划的利益冲突与制衡

时间: 2010-03-21 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。从城市规划的性质来讲,其本身对城市土地、空间资源发生的作用效果与计划的“干预”行为一致,因此城市规划也是在一定时空上对资源分配的一种公共性计划行为。其核心特征有三点内容,即资源配置、政府干预、公共政策。

  城市规划的方方面面工作都与利益权衡相关,利益权衡的核心是利益均衡,底线是使个人在社会中至少能过上一个合理的、最低限度的人类生活。城市规划是对矛盾、冲突中的个体利益尽可能均衡以达到总体利益最大化目标的综合性公共政策,其调控与协调手段是通过对土地与空间的产权分配来实现。城市规划应从整个城市的全局与长远考虑,协调上述公共利益之间的关系,协调所有各方个体利益之间的关系,以达到城市可持续的科学发展目标。

  一、城市规划中涉及的利益

  利益是一个抽象的概念,按照不同的分类标准可以将利益进行不同的分类,在这里我们着重研究一下城市规划中的公共利益与个体利益。

  (一)城市规划的公共利益

  在世界各国的学术研究中,学者对公共利益的界定不尽相同。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释,公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同,但基本上都认为公共利益是被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准,都将公共利益(generalpublic interest)与社会福祉(good of community)纳入考虑的范围。

  城市规划维护国家与城市的长远利益,把最广大公民的根本利益作为城市规划工作的出发点和落脚点,保障最大多数人的利益是城市规划最紧要和最具有决定性的任务。公共利益的内容很广,与个体利益冲突的城市规划公共利益有以下主要内容:(1)社会公平。维持社会公平是城市规划的一个重要目的,城市规划的社会公平是指城市发展中公正与平等原则及其实施贯彻过程和效果的一种社会表现。(2)经济发展。城市的发展离不开经济支撑,良好的、健康的城市经济结构才能保证城市系统稳定发展。城市经济的发展不能只看城市财富积累的效益,应结合其他公共利益如节约土地资源、加强环境保护等因素综合考虑。(3)公共安全。公共安全的内容很广,包括医疗卫生安全、人身安全、国防安全等等,城市规划公共安全主要包括城市防灾、环境健康、建筑安全等内容。(4)生态安全。传统城市规划往往为了短期的局部利益破坏城市生态环境,而今越来越多的规划师和政府领导者意识到城市生态安全是城市最为重要的公共利益之一。(5)土地安全。土地资源是城市规划产权再分配的最重要载体,因此人们在土地利用中产生了大量的利益冲突。由于我国特殊的国情,粮食安全与耕地安全成为土地资源安全问题的首要问题,在土地管理法与城市规划法中对建设用地的使用与规划进行了严格的限制。(6)公共服务。城市规划的重要功能包括生产与保护城市公共产品,城市公共产品是维系城市居民生产和生活的必要条件,包括基础设施、公共设施等公用设施,如水资源系统、能源系统、道路与公路系统、城市广场、学校、医院等等。(7)文化建设。文化是城市的灵魂,城市规划的一项重要工作就是传承历史文化遗产和创新人类文明。文化不仅是某一城市公众的共有财产,也是全人类的崇高利益。(8)法律权威。该项内容是从上述内容派生出来的公共利益,法律的权威性是民主社会公共约束保障的必然要求,城市规划法失去权威性,上述公共利益就无法得到保障,必然影响社会稳定和发展。

  根据上述公共利益因素,可以看出可持续发展原则是公共利益的根本体现。人类社会健康、协调发展是全人类最大的公共利益,不仅是代内所有人的权利要求、更是包括代际所有人的权利要求。

  (二)城市规划的个体利益

  城市规划的个体利益是指城市规划活动相关的个人、团体或组织直接或间接地被城市规划影响或对城市规划有影响的利益或权利。城市规划的个体利益是一个相对概念,尤其在竞争的市场经济条件下,个体利益与公共利益在特定条件下可以相互转换。城市规划个体利益主要有下述几类:

  (1)政府及其部门。现代西方经济学认为,政府在很大程度上也是一个经济人,政府本身存在自利性,也会追求自身利益的最大化,并非只有阶级性和社会性。(2)城市规划师。城市规划师是从事城市规划技术工作的专业人员。我们从不否认规划师的社会责任感,由规划师个人组成的规划师利益集团首先要解决的问题仍旧是自身的生存,他们的生存必须将他们的利益附着在其他利益集团的利益之上,而他们生存的手段——进行规划编制往往又是城市资源配置的一种手段,所以规划师集团是自利性与公利性并存的矛盾主体。(3)市场活动的利益集团。城市开发需要利用市场机制,实现城市规划蓝图的资金相当大一部分来自于市场运作方式,市场经济活动的利益集团包括房地产开发企业、建设企业、资本企业等。利益集团作为市场经济下的利益主体和行为主体,有其自利性的一面。(4)社会公众。社会民众是与城市规划相关的最为广泛的个体利益主体。城市规划公共利益的实施受到三类社会民众的影响,一是没有直接受到某一城市规划决策影响的大多数社会民众,如果公共利益是合理的,这样的决策能得到大多数社会民众的理解和支持;二是部分有良知的利益受损的社会民众,在得到合理的受损利益补偿后,也能支持公共利益的实施,第三类群体是少数伦理缺失的非理性经济人,为了得到超出自身受损利益的多余部分,违反社会道德与规则,或对项目实施者提出无理要求,或屡屡越权上访政府,阻挠政府正常行使公权。由于当前政府在公共利益与个体利益的界定制度上尚有欠缺,这一类民众在实践中容易与第二类群体混淆,造成城市规划执法的困难。

  二、城市规划公共利益与个体利益的冲突

  冲突是一种普遍存在的社会现象,利益冲突往往体现于权利冲突,并以权利的形式显现出来。城市规划的利益冲突并非纯粹的经济利益多少之争,而是利益的占有、使用、收益、处分等所隐含的效用目标(包括财产法上的效率目标)、价值的冲突,以及效用与价值之间的冲突。城市规划的利益冲突从权利角度上看:一是产权的界定所体现的各方私益之间、私益与公益之间以及效率与公平等价值之间的冲突,包括何种产权应否受到城市规划保障、相关主体利益多少、利益归属等方面的判别与确认;二是产权的行使、救济而引起的私益之间、私益与公益之间以及效率与公平之间的冲突,包括产权的取得与丧失、保障与限制、侵害与救济等。

  从利益冲突的原因看,城市规划的利益冲突源于市场经济。市场经济体制下,独立的私益得到法律的确认,并被赋予追求利益最大化的权利。于是,利益诉求有了依据;利益主体呈现出多元化状态;以权利为核心的利益观念得到培育;利益的外延进一步拓展,压抑或隐藏于内心的利益追求的欲望得以宣泄,并通过市场行为直接表达出来,社会冲突主导形式也由权力冲突主导型转变为利益冲突主导型。以城市规划为事实和依据的利益冲突,其前提条件就是城市规划中的房地产具有商品属性,城市开发有相当多的市场行为,土地资源的市场运作是房地产开发各主体利益冲突显现的过程。

  公共利益是包括私权在内任何制度与政策的追求目标,城市规划作为一种由公权力对资源优化配置的干预行为,必然以公共利益为归属。城市规划的任务就是通过调整私人主体之间的矛盾实现公共利益的最大化。城市规划公共利益对个体利益的制约,主要体现在三个方面。一是满足公共利益的直接需要,如城市道路等基础设施建设,公用服务设施建设,文化、体育、教育、医疗及其他公共福利设施建设等,需要利用城市土地,而实施国家对土地使用权的收回,并征收地上建筑物。二是满足公共利益的间接需要,如为了城市土地的更有效利用,对现有土地使用性质做出调整,不但直接影响了建筑物的价值量,而且对建筑物的财产权利实施了某种管制。三是满足特定要求,对建筑物的使用或维护做出直接的管制,如在特定地段限制改变建筑物外貌,限制在一定的范围内、一定的条件下使用建筑物等等。这些制约实质是公权对私权的制约。

  政府究竟如何去平衡城市规划的冲突利益?在国内规划学界,很多利益平衡的规划实践仍然在不断探索中。随着私人经济主体的地位不断提高,国家控制或干预私人生活的正当性日渐减弱,公众逐渐意识到城市规划的公共利益和私人利益之间存在着一种无处不在的紧张关系。根据公共政策学与行政法学的平衡论,政府权力在城市规划的实施中应有一定的制约,使之与私人权利达致某种平衡。平衡本身被当作一种至善的状态,成为城市规划所要追求的基本目标。

  三、城市规划利益冲突的根源

  上述城市规划的利益冲突产生的根源在于城市规划的制度缺失,而导致这些制度安排的深层次根源不仅有我国城市发展阶段动态变化的因素,又有法制不健全的因素,更有我国历史人文观念的因素。

  1.历史本位思想传承

  中国传统本位观念的主导建立在集体利益至上的基础之上,集体利益高于一切这种“至上而下”的传统观念,一方面导致中国传统社会中权力的配置处于一种不平衡的状态;另一方面,造成权力持有者与纯粹私权主体之间的地位也是不平等的。在这些思想的支配下,公权力在城市规划中占据了绝对优势,加上传统封建主义的家长制、特权制、官僚制以及非程序性的权力运作方式在社会中泛滥,即城市规划的公权力不正当行使,进一步加深了私权易受侵害的社会现象。这种观念一直影响到我们今天城市规划的法治化过程。

  2.价值观取向

  城市发展的风格与形态与城市管理者的思想认识水平有相当大的关联性。我国在改革开放以来,一直强调以经济建设为中心,衡量一个城市管理者的主要指标包括GDP等经济指标,而忽略了社会公平、环境保护、资源节约等城市核心利益。政绩考核的目标直接导致城市执权者的城市发展目标为经济效益为上,这种追求物质财富最大化的价值观取向导致权力运行的相关制度与科学发展观相违背。物质财富最大化的价值观取向在城市发展中的表现形式为城市经营,城市经营充斥着政见和利益冲突,极大地影响着城市发展的合理性。各部门之间的利益冲突,在当前主要通过财政预算来决策,因此各部门为获取更多资源而相互竞争;而在资源分配过程中,行政主体的地方主义、宗派主义大大影响城市规划的设计与执法管理过程。城市经营没有起到协调各利益集团的作用,利益主体诉诸暗箱操作的现象比比皆是,导致个人寻租、集团寻租屡见不鲜。然而个人、集团利益的最大化,并不代表公众利益的最大化。
3.公平与效率

  如上分析,现行城市规划相关制度的设立有其历史原因。过去二十多年的改革开发,是我国城市化发展的初期到中期,这个发展阶段强调“以效率优先,兼顾公平”。在这个方针的指引下我国城市发生了翻天覆地的变化,用了数十多年的时间,完成了西方国家上百年的城市发展目标,效率是相当高的,试想一下,本来在上百年的城市发展过程中可能出现的社会矛盾和利益冲突,集中在短短十几年的时间里出现,这样的矛盾当然会特别明显和突出。现阶段我国大多数城市已经完成了原始积累阶段,城市面临的最大问题不只是经济问题,更应是社会利益冲突。在物质财富最大化的发展观下,追求高速度的工业化与城市化一直都是各个城市的优先目标,城市发展的效率往往被简单地与速度划等号。然而城市发展的效率必须建立在科学性、合理性、符合大多数群众利益的基础上,过度追求城市发展速度容易造成社会矛盾激化。

  4.信息不对称

  按照制度经济学原理,城市规划的所有信息处理过程都会引起城市规划利益各方的成本与效益变化,影响到利益人的权益得失。城市规划的信息如土地性质的调整、公共设施的布局等包括有巨大的经济利益,城市规划的利益冲突与信息不对称有相当的关系。上述制度安排的未考虑到信息不对称的应对措施和程序。城市规划的信息具有公共产品特性,信息主体的道德因素或非理性因素影响到信息的充分性、对称性,同时在利益冲突中,信息优势往往带来利益的增长,市场经济信息的特性决定了城市规划各利益主体之间的利益是不充分和不对称的。政府与市民在信息拥有方面不对称,城市规划相关制度与规定未充分考虑如何消除城市规划信息不对称,因而成为诱发矛盾冲突的原因之一。如何避免规划信息失灵和信息不对称;减少城市规划利益各方的矛盾对立也是当前城市规划制度所应解决的问题。

  四、城市规划的利益协调机制

  城市规划的利益协调机制包括三方面的内容,一是公平、公开、公正的公众参与,这是城市规划民主化的核心,是私权利诉求的制度保障;二是高效的城市规划管理体制,这是城市规划效率与公平的重要体现,是公权利的有效约束;三是城市规划法治化建设,这是城市规划利益的综合协调机制,是依法治国、依法行政的要求。

  (一)民主化与公众参与

  城市规划中,公共利益的实现有时需要通过强制规划、征收、征用等特殊行政措施实现,这些措施会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。现代公共管理理论认为公共政策的制定过程中,公民价值偏好与利益的认定与选择是最重要的,而了解公民价值偏好与利益选择的重要途径就是公众参与。城市规划只有通过公众参与的正当程序,才能够最大限度协调各种公共利益之间、公共利益与公民个人利益之间的矛盾,才能够保证规划的科学性,维护公民的合法权益。

  首先,完善的公众参与程序应当具有公开性,落实到城市规划实践中就是推行政务公开、行政公开,实现以权利制约权力。具体包括信息公开、标准公开。信息公开是指在城乡规划编制中,城市规划事前公示、审批后公告与城乡规划调整公示相结合;在建设项目审批过程中,实行建设项目事前公示、事后公告制度;在违法建设案件查处中,城市规划部门应当通过网站、公开栏等方式向社会公布违法项目名称、违法建设当事人、违法事实、查处依据、处罚决定等。标准公开是指规划部门必须制定和公开他们对相关建设项目审批和评价的标准。公开透明的公众参与是公民基于知情权以及维护自己合法权利的需要,是公民对城市规划权力的监督与制约,使城市规划行政主管部门的权力在公众的视野中运行,同时也是城市规划层面上对于人权的尊重与保护的重要举措之一。

  其次,完善的公众参与程序应当具有可执行性。我们这里讨论的可执行性问题其实就是讨论公众参与的方式问题。综观国内外相关经验,公众参与方式一般有以下几种:民意代表、非政府组织和精英代表。其中精英代表方式归根到底还是将民众的话语权交到极个别人手中,在民主程度还不很高的中国,这极易导致权力的异化。非政府组织是具有不同价值取向的社会集团捍卫自身权利的一种工具,在我国有限的权利开放的背景下,不同社会群体利用权利的能力是不一样的,因而权利的开放在某种意义上讲也是不平等的,因此非政府组织形式也很难真正代表民众意愿。民意代表的方式在现阶段的中国还是具有一定的可行性的,具体到实践操作中则使进一步完善现行的听证制度、公众参与投票表决等。

  (二)城市规划管理体制

  城市规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划管理体制是否合理,是城市规划功能能否充分发挥的首要条件,是实现城市规划目标的重要保障之一。当前规划管理体制在协调公权与私权的关系上有诸多不顺。城市规划管理体制改革的核心和关键在于其行政组织体制、财政分配体制和权力运作体制、法律保障体制能否与市场经济发展相适应。

  城市规划管理体制改革的措施有:理顺规划管理行政体制关系,为城乡规划实施管理提供行政保障。为适应城市一体化的发展要求,城乡规划的管辖范围不仅是城市,而且包括乡村,这是和谐社会的必然要求。

  全国应形成统一的城市规划管理行政隶属建制,管理体制垂直从中央垂直到地方,与国土管理的职权一致,只有中央垂直管理,才能避免城市规划管理部门完全成为地方政府的附庸和管理工具;规范规划管理执法职能,确保城市规划实施依法行政。在健全规划立法体系的过程中,必须将规划管理权集中,绝不能下放、分散,为城市规划实施管理提供法律保障。同时加大对越权审批、违法审批、违法占地、违法建设的处罚力度,保证规划管理有一个良好的并能独立执法的社会环境;强调规划区内建制镇宜设置规划派出机构,以利实施城乡协调发展;建立派驻规划督察员制度,加强规划实施的层级监督,建立快速反馈和处理机制,防止和减少由于违反规划带来的损失。

  (三)城市规划的法治化

  城市规划法治是指地方各级人民政府中的城市规划行政主管部门作为行政执法主体是否依法行政,依法治城。不仅要注重法律制度在实践中对所有当事人的同等约束力,而且更重视其是否能有效地实施,这是衡量一个城市规划管理秩序化程度的根本标志之一。追求公平与效率是城市规划管理的根本目标,城市规划法治的基本价值体现是以人为本,规范化是城市规划管理的重要目标和使命。

  城市规划法治包括三方面要求,一是提高行政法律意识,是指社会行为主体、行政执法主体和行政管理相对人对《城市规划法》及相关的行政法规的认同、观念、思想、情感等的认知状况;二是完善行政法律设施,建立完善的行政法律规范和高效、严密的行政法律组织,是“依法行政、依法治城”得以实现的根本前提和组织保障;三是严密行政法律操作,即社会行为主体在行政法律意识支配下执行、运用、遵守行政法律的活动。

  建立城市规划信息公开制度,提高决策透明度,高效的信息公开制度和行政的透明度是公众能够对规划部门的行政行为进行监督的必要条件;完善规划法规体系,建立《城市规划法》、《行政许可法》、《行政复议法》等相互协调的法规体系;严格制定城市规划的决策程序制度,通过程序,行政过程的公开性、透明度得以增加,在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通与合作、引导与接受的空间;明确规划管理权限,明确规划管理权力与其他诸多权力的分工制约关系,以及规划管理权力与社会权利的明确区分;加强社会组织建设,完善社会监督,公众在自愿基础上成立的各种非政府的经济组织、社会组织,并确保其社会协调功能,才能更好地代表公众行使对政府机关行政行为的监督权。

  五、结语

  城市规划的纠纷愈演愈烈,解决冲突成为城市发展中无法回避的问题。法律制度能调整、预防社会冲突,要解决利益冲突,城市规划理论与实践需要以利益平衡为指导思想,以社会利益为本位,兼顾经济利益,体现公平和效益的法律来规范,保证城市在法制轨道上健康发展。城市规划应该为城市提供公共产品、维护公共利益、协调人际关系、保护弱势群体、谋求正义以及人生价值和社会价值方面的体现上发挥更多的作用,以促进我国城市健康、有序的城市化进程。
作者:高 洁 来源:《城市经济、区域经济》

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