国外村镇建设与管理的经验及启示

时间: 2012-06-17 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
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国外村镇建设与管理的经验及启示

一、国际上村镇建设的具体经验

村镇如同大城市一样,也是人类活动空间集中的结果,是一个相对独立的经济实体或经济区域;也是一个社会实体,是人口聚居点;是政治文化活动的中心区域。它具备政治、经济、社会服务三大功能。 但是,村镇与城市的功能有着很大区别,从聚居区来看,城市是从事非农生产活动人口的聚居区,而村镇是从事农业生产活动和非农业生产活动的共居区,个人或家 庭从事多种职业的兼业劳动者或兼业户比重较大;从服务对象来看,城市的服务对象以城市居民为主,而村镇以农村居民为主;农民到城市的次数很少,而村镇是农 民常去的地方、生活的处所;农村与城市的联系方式是间接的,而村镇本身就包含了农村。

每个村镇的功能不是天然的、自发的,它是受各种因素影响而逐渐形成的,如村镇的地理位置、交通运输条件、基础设施状况、产业结构、人口结构等等。国外非常重视依据各地特点因地制宜地进行村镇建设,总的来看,更多的出于资源聚集的规模效应,把村镇定位为分担大城市人口的聚居地,大力加强了村镇的公共服务设施建设,使其承担了重要的社会服务功能而非经济生产功能。在这一过程中,韩国、日本、德国等国家城市化进程中的村镇建设实践,为我国提供了值得借鉴的经验。

(一)村庄供给水

为了加快农村改水步伐,促进农村改水事业的可持续发展,可以借鉴德国、法国等发达国家的先进经验。历史以来,德国一直十分重视水资源保护,控制污染物排放,1995年污水处理率达99%,水体质量良好。其成功的主要经验可以概括如下:

1立法确立水是共有资源,必须受到每个人的保护,建立了完善的水系监控系统,一旦污染,有关部门立即得到报告,迅速采取措施。2十分注重供水水质,水处理工艺完善、技术先进,除了混凝、沉淀、过滤等常规处理外,还要进行约50天的慢滤,对任何可能发生的水资源水质变化有足够充分的准备。3将制、售水分别独立经营管理,责任明确,因此各供水公司特别重视对管网系统的建设、管理,查漏、检修及时,全德国漏水率小于5%,为欧洲最低。4德国的供水事业发展来源于3部分资金:其一是地方政府、法人公司、私人投资;其二水费收入;其三是向用户分摊的建设费用。由于这些多元的投资形式及优惠的补偿政策,德国供水事业得以稳步发展。5德国的水价由两部分组成:一部分为计量水价,随供水成本的变化波动,按用水量收取;另一部分为基础价,固定不变,按户收取,主要补偿管网铺设以及进户设施等的投资费用。德国的水价由企业自己确定,但受到监事会的监督,要求供水企业在核算水价时除考虑经济因素外,也应考虑社会因素。除此之外,每年企业将财务报表公之于众,接受大众的监督。6德国供水企业有充分的经营自主权,同时各种协会和联合会为供水企业沟通信息,帮助解决问题。7德国的职业教育相当发达,为供水企业造就了大批技术精湛的工作人员。

1990法国对全国水资源污染调查结果表明,在约1500万农村人口中仅有58%的人饮用净化站的水,但到目前已有99%的人都用上了安全卫生的自来水,这与近年来法国水务管理的改进是密不可分的。在法国,水被视为国家资源,国家具有专营权,所以水厂永远是公有化,私人企业只有在各级政府特许的条件下,采取招标方式,获得投资、经营和使用权力。政府对水厂的设备、施工、服务以及水价都作了详细规定,这样既引进了私营企业先进的商业化管理理念,又可以有效地保证水质,为民众提供优质服务。法国政府还非常注重水资源的整合性管理,一是统筹考虑农业、工业、运输、娱乐、家庭等方面的用水;二是注重环境保护,在水源选取、管道的铺设以及污水的排放等方面都必须有环境评价报告;三是注重废水的重新利用;四是注重风险的防范(包括水灾、旱灾和污染)。法国水费使用有两条重要规定:一是水的利润必须再用于水务发展;二是所有的使用者和污染者必须付费。所以在所收取的水费中,43%为制水成本;38%作为污水处理费用;13%作为社区水务署管理(其中50%用于新水厂和污水处理厂建设费用,50%为日常开支);5%为附加增值税;1%为国家水资源发展基金(每年约有1亿欧元),用于边远农村地区水厂建设或补贴城乡差别。具体水价,是在国家宏观指导下采取民主的对话方式及听证会制度,通过各流域委员会、供水公司和用户(代表)协商,确定水费和污染税费的标准,并由水管局负责向用户收取。

(二)村庄排水和污水处理

生产生活污水处理系统是大部分农村社区型基础设施建设的薄弱环节,也是对农村居住环境形成威胁的因素之一。

1、生活污水处理

在德国,几乎所有村镇都建有排污系统,可以分为两种:一是混流式,即所有污水全部汇入同一管道网进行处理;二是分流式,即生活污水和工厂废水与雨水等分管道汇集,分别处理。绝大多数村镇采用生化处理工艺处理污水。

澳大利亚科学和工业研究组织(CSIRO)的专家于最近几年提出一种“非尔脱”高效、持续性污水灌溉新技术,其目的主要是利用污水进行作物灌溉,通过灌溉土地处理后,再用地下暗管将其汇集和排出。该系统一方面可以满足作物对水分和养分的要求,同时降低污水中的氮、磷等元素的含量,使之达到污水排放标准。其特点是过滤后的污水都汇集到地下暗管排水系统中,并设有水泵,可以控制排水暗管以上的地下水位以及处理后污水的排出量。“非而脱”系统对生活污水的处理效果好,运行费用低,特别适用于土地资源丰富、可以轮作休耕的地区,或是以种植牧草为主的地区。该系统实质上是以土地处理系统为基础,结合污水灌溉农作物

韩国农村的居民居住分散,兴建集中处理的污水系统造价太高,小型和简易的污水处理系统适合在农村应用。因此,研究了一种湿地污水处理系统,使污水中的污染物质经湿地过滤后或被土壤吸收,或被微生物转变成无害物。这种方法实质上也是一种土地植物系统,需要的能源少,维护的成本低。至今已广泛用于欧洲、北美、澳大利亚和新西兰等。湿地上多种植芦苇、香蒲和灯心草等,对病原体的去除效果好。但其缺点是需要大量土地,并要解决土壤和水中的充分供氧问题及受气温和植物生长季节的影响等。一般来说,利用湿地处理后的污水灌溉水稻,可取得更好的净化效果。

日本1977年实行农村污水处理计划以来,至1996年底已建成约2000座小型污水处理厂。日本农村污水处理协会设计、推广的污水处理装置体积小、成本低、操作运行简单,十分适用于农村。一般每1000人农村人口可建立一个污水处理厂,最大的厂可处理10000人左右的污水。日本农村污水处理协会采用的是生物接触氧化法,属于淹没式生物滤池类。 生物滤池是由池体、滤料、布水装置和排水系统四部分组成。滤料是生物膜的载体,对净化作用的影响较大。常用的滤料有沙子、碎石、卵石、炉渣、陶粒、红杉板 条以及用聚酯纤维制成的纤维球等。处理后的污水水质稳定,大多灌溉水稻或果园,或将其排入灌排渠道,稀释后再灌溉农作物。污水中分离出来的污泥经脱水、浓 缩和改良后,运至农田作肥料。生物膜法所需要的设备简单,能源消耗低,成本和维护费用低,而处理污水的效率高,是今后发展的一个方向

2、农村厕所建设

据联合国提供的一份资料,印度7亿人家里没有厕所,其中大部分在农村。印度政府已经意识到露天大小便对人体健康和经济发展的危害,早在1999年就开始实施农村厕所工程,改变人们露天大小便的习惯。印度政府于2003-2004财年就投资16.5亿卢比帮助农民修厕所,2004-2005财年又投资36亿卢比。最近,为了加大推动农村厕所工程的力度,印度财政部计划在今年将投资增加到63亿卢比(约折合1.3亿美元),以实现在2010年每个农村家庭都有厕所的目标。为使农村居民能够参与修建厕所、鼓励村民使用厕所,印度中央政府提供了修建厕所60%的费用,地方政府提供20%,剩余的由村民家庭自己出钱和出工。此外,印度政府还推出了“洁净村庄奖”,对厕所修得好、处理洁净水最好的村民委员会奖励20万到40万卢比,对以上工作做得好的街区则奖励100万到200万卢比,对最好的行政区奖励300万到500万卢比。除了物质奖励,印度还加强对农民的教育,帮他们破除家中有厕所不吉利的迷信思想。

3、农业生产污水

除了工业和生活污染,近年来,人们也开始思考农业生产活动本身造成的水源污染问题,即硝酸盐污染,这是由于氮肥过量使用和集约化饲养场粪水管理不善造成的。预防水资源免受硝酸盐污染是农业环保工作中需要优先考虑的问题,因为即使现在采取措施也要45年后才能收到治理效果10荷兰对农村污染非常重视,现在主要采取了限制畜禽饲养数量和密度的办法进行治理,效果正在逐步显现出来。由此产生的农村人口就业问题通过新的措施来解决,如政府大力推动农村旅游业的发展,一方面为城市人口提供了美好优雅的休闲场所,同时也增加了就业机会,提高了农民收入。

法国1990年全国水资源污染调查结果显示,在农村有30%的抽样结果不符合卫生标准;在受硝酸盐水源危害的人中,有60%居住在农村。为此,1991年法国农业部长在全国水利会议上强调,解决水源污染需要政府、公共部门、社会团体、农民以及工业等各方面共同努力才能从根本上解决。法国政府和各地区都相继成立了水资源领导办公室,专门负责有关各项政策的协调工作,还制定了一些必要的法规条例,以限制硝酸盐污染。种植业方面在保障农业高产的前提下,相应减少氮肥用量,严格控制土壤的含氮量。为了解决农药残留污染环境问题,法国明令禁止使用剧毒农药,向农户倡议严格按照规定剂量和使用期限使用农药,积极开发生物防治病虫害技术等。针对畜牧业对水源的污染,法国围绕加强家畜粪便的管理提出了许多具体措施。对于集约化饲养场,提高贮粪池的贮存能力是解决粪水外流污染水源的关键,给贮粪池加盖,挖排水沟可以起到防止外部水流入粪池的作用。法国政府针对污染较严重的集约化饲养场修订了畜舍修建条例,条例中对贮粪池容量、贮存时间及饮水设备等都有具体规定。达不到要求的需要改建,政府补贴一部份改建费用。1990年法国用于预防农村环境污染的费用达8000万法郎,继之数年的财政预算对农村环保也给予优先考虑。

(三)村落和住宅建设

20世纪80年代以来,联邦德国的土地整理职能逐步扩大,在改善农业生产经营条件、合理开发和利用土地资源、保护乡村自然环境和景观、促进乡村基础设施建设等方面发挥了重要的作用,越来越多的乡镇通过土地整理来实施村庄发展计划或保证其发展目标的实现。德国的村落更新规划,在政府的资助、村民的积极参与下,从经济、生态、美学、历史文化诸方面着眼,为改善农村的生产条件和生活质量,美化农村环境,加强村民对家园感的认同,保障村落健康持续地发展提供了良好的工作框架,对我国村落的更新发展具有借鉴意义。

其他欧洲国家对农村住宅的要求也不断提高既要保证建筑的经济性、实用与舒适性,另一方面还要能反映民族特征和传统的农村风情荷兰对农村面貌的改变非常重视,早在50年代就开始了大规模的土地整治运动,自然小村基本消失,取而代之的是一个个规划整齐,建筑雅致的小城镇。奥地利为了完成农村住宅规划,组织了关于农村住宅问题的专门研讨会,并吸收包括高等院校建筑系学生在内的专门人才,进行独立式农村住宅的标准设计,并确定住宅设计的基本要求。这些要求考虑到国家农业生产整体化,同时使住宅能得到最大限度的舒适环境,并体现出住宅的新型风貌。

近年来奥地利、德国、瑞土等国的建筑公司专门制造供建造农村标准住宅用的成套预制构件,主要是为了适应新生宅区用地的限制和加快住宅建造进度。采用成套预制构件建造的装配式农村住宅,可以在较短时间内建成。农村住宅主要的结构形式,是双斜屋面中布置着阁楼的单层住房。底层的房间总面积为75112平方米,阁楼层为38-81平方米。一幢标准住宅的造价,包括成套建筑预制构件及其他材料和入工费用,在德国是20万至30多万马克。德国有数十家建筑公司从事农村住宅成套预制构件的生产,并在全国各地区负责住宅的安装和建造。他们提供多种形式的住宅目录供用户选择。在波兰, 有一种独特的独立式农村住宅。这种住宅不是整个封闭在一起,而是建成两个单独的部分,其间用插入的、敞开式楼梯过道加以联接。在住宅中设有两个厨房和两个 出入口,可供不同年龄的两代家庭居住,也可供不同的两个家庭居住。除此以外,还设有专供老年人或病人居住可单独进出的房间。

(四)垃圾收集与清运

随着各国工业化、城市化的发展,和人类物质生活水平的提高,不仅垃圾的数量剧增,而且垃圾的内容也发生了重大变化,处理的难度也越来越大。垃圾不仅有碍观瞻,更重要的是占用大量土地,污染生活环境,危害人类健康。

国外一些农村的固体废物得到有效收集、处理,村庄环境卫生状况良好,显得十分干净,很少有四处飘散的白色垃圾前苏联的莫斯科有三座规模巨大的垃圾处理场,其中一家用垃圾生产农用肥料。而英国的垃圾发电也很有特色,该国在农村设立了数百座垃圾处置场,所产生的甲烷用于发电,并入全国电网,其电力约占全国电力的519德国萨克森州的林格镇居民的环保意识非常高。每家门口都放着五颜六色的垃圾分类桶,有纸张、玻璃、金属、有机物等七八种之多。每周,承包全镇垃圾回收的环保公司会把垃圾分类运走,在垃圾处理厂进行再处理,无法再利用的则用于焚烧发电。很多家庭还会自己处理垃圾,如把生物垃圾制成肥料种花,在自家小院建立生物循环系统,用太阳能发电,用沼气作燃料,用布袋竹篮代替塑料袋等。在德国教科书中,孩子们可学的农村环保知识也非常丰富。

(五)其它公共服务设施

位于印度西南角的喀拉拉邦,“贫穷”程度居世界前列,人均收人低于印度平均水平。但是,它却有非常宝贵的文化公共服务设施的建设经验。喀邦人口3千多万,农村人口占80%,人口密度在全国排第二,每平方公里有750人。全邦有9千多间图书馆,12千多间阅览室。这就是说,每个乡大约有人口25千人,图书馆8间,阅览室10间。乡村图书馆在喀邦已有60多年的历史1989年,喀邦议会通过议案,正式承认它为喀邦的公共图书馆,联邦和地方政府每年拨款添置图书,管理人员大多是义务的。 图书馆经常与各类合作社和学术、农科机构合办工作坊、培训班,内容涉及农业、畜牧、能源、母婴健康等;图书馆的活动多姿多彩,有征文比赛、话剧创作表演、 体育竞技活动、草药医治班等;图书馆同时设立信息中心,邀请医生、工程师、地区发展官员等参与,协助小组成员挖井、养蘑菇、种菜、改善食水供应、搞小型水 利设施等。印度的乡村图书馆成为了知识文化传播和再生产的支点,为村民寻求发展、移风易俗,弱势社群得以凝聚发展的空间。

2000 年,澳大利亚14万多家家庭农场,拥有电脑的农场已49%,英特网用户比例也从1998年的11 %上升到20%。澳洲农民通过英特网了解市场供求信息,以决定自己的农牧比例及结构,减少了生产的盲目性,1999年澳洲农业的增长率为7. 5%,增幅比其他行业快。为使农民尽快掌握英特网使用技能,澳洲政府专门编印了“澳大利亚农民英特网指南”。“指南”为农民接通英特网提供了所需的全部信息。这本“指南”是根据1996 年以来政府在1000个边远家庭农场进行的英特网应用实验编写的。它帮助农民使用英特网的多种功能,包括电子邮件、全球网址,新闻栏目、交友窗口,以及怎样建立自己的网址等,并包含了 500个经常更新的浏览网址,突出了农业方面的内容,如气象、商品价格、产品信息、银行交易、商业服务、家政服务和家庭购物等。为了加快信息产业在农业领域里的开发,澳洲政府已委托一家通讯公司对边远地区的农民提供“双向卫星系统”服务。这种新技术不需要电话线和调制解调器即可将用户的需求传送到英特网上。

历史上的韩国与中国有着相似的国情,城乡发展不均衡,出现较为严重的社会问题。为改善农村的生产和生活条件,促进农业发展,增加农民收入,缩小城乡差距,韩国总统朴正熙于1970年倡导以“勤勉、自助、协同”为基本精神的建设新农村运动。它保障了韩国农村在公共物品提供上的有效需求,有许多地方值得我们加以借鉴。韩国新村运动的主要内容可以概括为()实现农村社会发展。改善环境与农村排污系统、修建卫生供水系统、公共澡堂、公用水井及洗衣房;进行房屋屋顶改造、房屋维修和村庄重建工作;增加公共设施建设投资,如大力发展农村电网、设置公用电话等。()实现农村经济发展。增加农业生产基础设施的建设,主要包括道路兴修与扩展、修筑小规模灌溉工程和水坝、水塘和排灌渠;增加农民收入的主要措施有推广经济作物、发展专业化生产区以及建立各种新村工厂等。

二、国际村镇建设和管理的主要经验和启示

(一)建设目标要与农村发展的核心目标相联系

世界上众多国家和地区的经验证明,以经济发展为前提,促进村镇基础设施建设,配合文化素质与民主建设的乡村统一发展才是可行之策。 在村镇建设过程中,必须坚持“人与自然和谐发展”这一理念,围绕改善“人”的生存和发展状况这一问题,注意到不同地区具有其独特的特点,转变政府角色,从 当地需求出发,通过制定科学规划引导乡村发展,实行分类分区指导,加大乡村基础设施和公共服务设施投资建设力度;应当加大工业反哺农业,城市反哺农村的力 度;力求充分发挥乡村社区主导性,利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团,反映农民自身的利益诉求;注重民众的精神启蒙,实现民众的自我管理和组织。

(二)有整体的长远的规划和预算安排,在计划、实施、评估全过程充分吸收民众的参与

50年代德国政府实施的《土地整治法》中,也明确要求要进行相关村镇规划,改善农民生活和生态环境。德国的建设规划分层次进行,联邦制定区域规划,各州制定国土区域规划,另外还有各种专业规划,规划从上到下呈金字塔形,形成完整的体系。

并且,在制定规划和预算安排时,民众的参与是非常重要的。根本来说,农村发展视角下村镇建设的重点是“赋权”,这意味着在村镇建设活动全过程中参与权力和决策权力的再分配。因此,关键是要推行一套能让农民自己有能力、有条件、有可能发展自己、保护自己的机制和措施,让农民/市民参与进来,组织起来,对当地公用事业建设产生认同感和拥有感,才能保证村镇的可持续发展。

(三)应加大政府对村镇基础设施的投资力度,并积极吸收商业部门的参与

埃及政府承担对了小城镇和农村基础设施的投资,饮用水、卫生、电力、运输和通信系统等,而对具体生产项目则鼓励私营部门进行投资。又如德国在二战后,通过公共财政和采取发行债券、实施信息贷款等形式加大对农村道路、水利、农民住房、自来水等基础设施的投入力度。日本在进入城市化中后期,则由中央政府和地方政府财政拨款、贷款等形式,加强农村地区的交通、通信、卫生、教育、文化设施的建设,大力提高农村的福利水平,对山区农民实行直接补助。2001年的补助总额达到740亿日元。这些措施既缓解了城乡矛盾,又促进了城乡间的均衡发展。而拉美国家正是由于土地改革的后续工作(如在基础设施方面对农民的支持)没有跟上,农户生产力仍然低下,而且垦殖区附近没有合适的学校供农家子女上学,至于医疗更谈不上了。许多农民无法忍受分得土地后的贫困,干脆卖掉土地,重新成为无地者,流入城市沦为贫民。这是拉美国家“城市过度化”、城市贫民窟大量涌现,两级分化严重的重要原因之一。

(四)注重当地民众的能力建设,强化居民的自我管理和组织

韩国政府大力倡导、支持新村运动,但具体上什么项目,完全由农民自己选择。每个村选出新村建设指导者,进入新村培训学院接受培训后,负责组织大家的行动,里长(即村长)只管服务。指导者不拿报酬,但政府给予精神和物质奖励。这些新村运动的领袖根植于本村落,对新村运动的开展具有很大的影响力,有着以点带面的作用。而拉美国家在上世纪50年代开始大规模的垦殖计划,如墨西哥,这一计划的主要内容是建造水坝,扩大灌溉面积。其他国家则是砍伐森林造田。拉美国家的垦殖计划对农村生产力的提高无疑有推动作用,但是由于农民缺乏代表自身利益的组织,大多数没有得到政府发给的土地证,开垦出来的土地最终落入大公司之手,所以对缓解农村贫困来说作用不大。

◆作者:左停鲁静芳(中国农业大学人文与发展学院) 2007年3期 城乡建设


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