我国当前大城市问题

admin11年前城市规划论文212

(一)成因
现在,全国各地对大城市建设非常热衷,学术界也基本上认为“大城市短缺”是我国城镇化的主要问题。③为什么会出现这样的情景?
一是首位度误区。首位度是指一个国家、地区或一个省的首都或省会城市人口占总人口的比例。如韩国汉城占韩国总人口的25%,日本东京圈占全国人口的20%,非洲、拉美小国家首都人口占总人口的比例达到30%,最典型的是智利,其首都圣地亚哥的人口占全国总人口的80%,但该国家经济社会发展还很落后,虽然它的城市化率高达80%,但工业化发展滞后。
二是大城市决定论。认为只有大城市才有规模经济效应,才能推进区域经济发展,这种观点有一定的道理,但不全面。根据城镇体系功能,大城市要成为与国际接轨的跳板,中等城市成为区域发展的龙头,小城市主要是为周边的村庄和集镇服务,各自的功能是不能相互替代的。这一功能排序是市场分工逐渐演进的结果,决不是领导人主观能决定的。事实证明,中小城市也可以进入国际市场,参与全球产业间的分工与合作。
三是城市等级制的推动。我国城市的行政级别和经济社会管理权限是不同的,有县级市、地级市、副省级城市,还有直辖市。沿海发达省份的有些城市从县级市升格为地级市,就是由于城市等级制的推动,导致认为把城市做大就可集体升官,这个动力很强。现在,企业的等级制已经取消,但城市等级制还没有取消。
四是大城市本身的集聚能力。大城市本身的集聚能力非常强,如不予有效控制,其蔓延的可能性可以说是100%。所以,规划调控的难度和强度都集中在大城市。近代城市规划重要功能之一就是控制大城市,引导大城市健康发展。大城市的发展存在极化和扩散两个阶段,在极化阶段,它犹如像海绵一样把周边人才吸收到大城市来,当大城市的势能提高到一定程度后,就会出现扩散效应,那些不适应在大城市发展的产业将向外扩散。目前,除了香港外,我国所有大城市都尚处于极化阶段,如上海每年从浙江吸纳的资金500—600亿元,最近十几年浙江省向上海转移了十多万家企业。所以,大城市先是集聚周边的人财物,这种集聚能力使得城市自身有很强的向外扩张的动力。
五是现行的财政、税收体制的弊端。现行财政、税收体制是分灶吃饭,地盘越大,税收越多,城市政府可用的财政开支就越高。所以,谁都不愿意把自己的城市行政区域边界变小。我在杭州工作时,就通过行政区划调整,将萧山、余杭两个市辖县级市变为城区,城区财政就不再独立了,纳入了杭州市级财政。原来杭州市与萧山、余杭两市之间,政治上是父子的关系,财政上是兄弟关系,现在都变成了父子关系。在规划管理上,以前它们作为城市,是独立的执法主体,而现在变成了城区,由市级规划部门统一管理。土地管理更是一本帐。所以,现行的财政、税收体制决定了城市必然要扩张,必然要以大吃小。

(二)问题
城市盲目扩展所带来的问题是什么呢?
一是经济成本提高。变成超级大城市后,城市的运输活动包括基础设施的投入成本就高得出奇。如来北京出差的外地人,一天只能办一件事情,还要看交通阻塞的情况怎么样。在上海这样特大城市,职工上下班每天要花两个小时在公共车上待着,这每天两个小时的累计损失是很大的。在有效劳动时间缩短的情况下,众所周知,每天两个小时意味着什么?
二是资源的利用成本非常高。京津唐地区现在正处于大扩张期,城市水的问题变得更加突出。水资源短缺怎么办?南水北调。花5000亿元巨资,把南方水调出来,南方的生态随之也将受到影响,这将产生一种巨大的不平衡。在南水北调工程开工仪式上,温家宝总理引用了恩格斯一句话“人类每一次改造自然的结果都是受到自然的惩罚”。这句话就隐含着南水北调工程的环境影响,我们要引起重视。
三是生活舒适度的成本。特大型城市并不适于人类的居住。发达国家每一次评选最适宜人类居住的城市,大多是5万、10万人口以下的城市,没有一个特大城市列入适宜人类居住城市。
四是环境成本。城市实际上是把人类活动从空间上凝聚在一点上,所以点的污染是非常大的。一个大城市人口的排污量相当于10个农村人口的排污量。农村人口的排污问题,可以通过大自然的有机循环来解决,而城市人口的排污只有通过人工工程来完成,这个成本是非常高的。重庆市区400万人口在三峡地区,其污染量是库区其余2000万人口污染量总和的几倍,污染治理成本非常高。
五是管理成本。外国人说过一句我们不中听的话:对中国共产党最大的挑战是管理城市,特别是管理特大城市。因为共产党是农民的党,是农村包围城市取得胜利的党,而西方城市化有300多年的历史,城市公共设施的提供有5000年的历史,你们的发展进程中没有这些东西。现在面临的主要挑战是管理城市,而不是管理农村,所以城市管理水平能否跟上高速发展的城市化,这是你们不能承受的挑战。


(三)启示
一是伦敦和北京的绿带控制失效。伦敦在上个世纪大规模扩张时,就有人提出用三条绿带对伦敦城市进行隔离,引导城市指状发展,这一思路很好,但最后60%的绿带消失了。北京市在三环和四环之间,原来有200平方公里的绿带,通过绿带把北京分隔成10个组团,但现在只剩下40%不到的绿带,10个组团也变成了一个“大饼”。市委书记刘淇今年初在首都绿化委员会的一次会议上说,北京要在五环以外设绿化隔离带,问题是绿带建设时间不能过长。不然绿带没建设好,地皮却被占完了。要求花两年时间先把200平方公里的绿带建设好,把树种上,力求再次以绿地建设来调控城市的空间形态。所以,以绿带控制来遏制大城市、引导大城市的发展往往是失败的。
二是德国的城镇化模式。这是很值得我们借鉴的。德国只有一个城市是超大城市——柏林,其它都是50万左右人口的城市,全国65%的城镇人口居住在50万人口以下的城市。它是以中小城市为主的城市化模式,但是没有一个人说德国不是经济强国,它是世界上第二大强国,而且其经济和社会发展的持续度和协调度非常好。德国的城市化模式对我国是有启示的:(1)同样是人多地少;(2)同样是历史悠久;(3)同样是大陆性的法律体系。所以德国的城市化模式给出了中小城市仍然可以实现经济发展的佐证。
三是雅典宪章和马丘比丘宪章。1933年,来自世界各地的规划师集中在希腊雅典,对大工业化以后出现的城市环境恶化、污染加剧、疾病蔓延的现象,提出了《雅典宪章》。《雅典宪章》的主要内容,就是按交通、居住、就业和休憩四种功能,对城市实行严格的功能分区。所以,自1933年以后的城市规划学就强调功能分区。但是后来人们发现功能分区肢解了城市的有机组成,导致城市缺乏活力。到了1977年,规划师们在秘鲁的马丘比丘又召开了另一次大会,制定了《马丘比丘宪章》,认为城市各个组成部分是有机联系的,城市应该创造一种综合的、多功能的空间环境,增加人的各类活动交往。所以,《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》的部分内容进行了修改,提出城市规划的动态特征和公众参与规划设计的全过程等等意见。
四是美国的“精明增长”。近10年,美国规划学者提出了“精明增长(Smart growth)”的理论。该理论是针对美国城市化高速发展所带来的都市蔓延,导致经济成本、社会成本、环境成本非常高昂,城市景观非常单调而提出的,认为城市规划建设应该相对地集中,就是密集型的组团,组团与组团之间应该有较开阔的绿地相隔离,一个组团里生活和就业单元应该适当地混合,混合的过程中应该注意到生态平衡和生活的舒适度。“精明增长”现在已成为美国现代城市规划的法则。美国的“精明增长”也是总结了德国、荷兰的经验后提出来的。在某些问题上,过去美国人与我国某些大城市优先发展论学者的观点似乎一样,如城市发展先以摊大饼式扩展,然后再治理,走的是先发展后治理的路子。但摊大饼式扩展所带来的损失和浪费(所有基础设施重新布局)是巨大的,特别是对生态的破坏,有些需要几百年才能恢复,这样的代价太大了。现在美国规划师终于从德国、荷兰的城镇化模式看到,人类应如何与自然和谐相存,借鉴人家的经验,总结了自己错误,就来个“精明增长”,力求结束和避免“愚蠢增长”。
五是城市最佳规模与城市产业特征和城市间的相互作用有关。什么是城市最佳的规模?这是一个难题。城市规模与城市的产业特征关系极大。如德国、英国、意大利一些城市的产业,是高度化的第三产业。像瑞士的日内瓦是个国际城市,人口只有二三十万,洛桑更是个很小的城市,但不能说它没有辐射能力,实际上在某些方面,它们的辐射能力比我们的上海还强。因为它做到了服务的专门化、高度化,所发展的越是高度化、专门化、紧密化的产业,城市之间的互补关系就越紧密。城市的服务功能是互补的。如果该城市与其他城市之间没有互补关系,那它只好自我称“霸”。城市最佳规模受许多因素的影响。在德国、意大利,最佳的城镇规模是20—50万人口,美国是另外一个数字,而在我国则有人提出是100万—200万人口。所以针对不同产业而论,最佳规模是不同的。

根据联合国相关机构提供的数据,全世界从1970—1990年间,小城市人口增长最快(平均达4.2%),特大城市最慢(平均为2.3%),全球65%的城市居民生活在中小城市。④这进一步说明了大中小城市就像森林中的乔木、灌林和草本植物,都占有自己适应的生态位。虽然,大城市和特大城市能为某些企业提供合适的人才、信息、资本等生存发展环境,但仍有许多行业和企业更适宜于在中小城市成长发育。所有规模等级的城市都能得到不同类型企业的青睐和不同类型经济组织的支撑。而且,从市民的实际满足感方面来看,小城市中低工资、低生活费用的工人与大城市地区工资和生活费用比他们高出1—2倍的同行们同等富足。

相关文章

行政型城市规划委员会模式初探

行政型城市规划委员会模式初探 ——兼论深港城市规划委员会制度 作者 周丽亚 【摘要】本文通过对城市规划委员会模式的规范性研究以及对深圳和香港城市规划委员会的典型分析,认为现阶段行政型城市...

城市理想与理想城市

摘要: 我希望中国的城市规划和建筑工作者,能本着“为人民服务”的思想,去创造中国人民的理想环境。北美的精英与百姓之间在创造与追求理想环境时的区别也反映了资本主义社会的阶级差别。社会主义的中国应该减少这...

刘家海:规划管理中的法律思维训练(转)

【按】法律思维所秉持的依法行政、依法办事精神,其功能相当于给我们撑起一把保护伞:下雨了挡一下,不让自己淋湿;太阳太大了,遮一下,不让自己晒晕。这既是常态下有效对付异常情况的可行办法,也是异常情况下有效...

关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议(转)

关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议 作者:翁羿 随着我市房地产业迅速发展,广大居民的居住条件和环境得到了极大的改善。居民在关注房屋质量的同时也越来越注重配套设施的配建,其权...

建立以近期规划为核心的新体系

建立以近期规划为核心的新体系 作者 王富海    该文通过对“远焦距”总体规划进行的反思,提出面对中国城市未来相当长的时期内急剧变动而实事求是地采取“近焦距”规划的假设。该文强调,以...

刘家海:临时建设规划审批的相关立法解析(转)

制度异化与政府职能归位(之二) ——以临时建设的规划审批为例展开 (2019年3月) 刘家海    一、...(略) 二、临时建设审批的相关立法解析 临时建设与临时用地问题密切关联...