深化城市管理改革的方向问题

广义城市管理包括城市的社会(公安、人口、团体)、经济(财税、市场、企业)、文化、科技、教育、卫生、城市建设等。本文主要指狭义的城市管理。即城市建设管理，包括城市规划、公用事业、房地产、环保、环境市容、园林绿化、建筑业及市场建设等。
多年来上海市在城市管理方面，在解决权力过于集中、转变政府职能、打破政府包揽一切的全能政府模式、实施权力下放、重心下移、分级管理、政企分开、政事分 开、事企分开、管养分开，培育市场，建立中介服务等诸多方面都取得了重大的成果。在走向现代化城市管理道路上迈出了坚实的一步，但这还只是改革征途上的第 一步。要深化改革：①首先要在理论上取得指导，②狠抓管理体制中的关键：决策机制，③把城市管理的领域延伸扩大。
1　以对象为导向建立城市管理体制
“条块”关系问题历来是城市管理体制中的重要问题，如建立“条块结合，条包块管，以块为主，分区负责”的城管机制，充分发挥区县、街道参与城市的管理积极性已经取得成效。
任何体制上的改革，其目标都应是有利于调动管理部门的积极性，发挥其主动负责、创新的精神。这首先就是要松绑，责负权及，也就是职责范围内想做的事，基本上应有权去办。这就要求在体制改革重组中，必须将注意力集中于任务、职责范围的科学界定。
城市管理是一个十分复杂的大系统，对系统要实现有效管理，必然要对大系统进行分解。这种分解就是要根据其内在的关系，科学地分解。现实中许多因素彼此间存 在着直接或间接的关系，这种关系必然有疏密之分，系统的分解就是根据这种疏密的差异给以分解。凡紧密关系的因子就应该组成在一个子系统之内，而间接关系和 影响的其他因素就可能成为该子系统的外部环境或前提条件。正是根据这原理，上海市建设管理将按其管理对象分为市政、公用、房地、环卫、园林等局，每个局的 职责范围都是十分明确地形成了“条”，各“条”下面又可分解为子“条”，即子系统如公用局，又可分为自来水、煤气、污水……。
但是这些“条”伸到了基层，就产生了问题。如同一个“水”的管理对象就产生了“九龙治水”的问题，水利、航运、给水、排水、防洪等部门等管水，谁来协调使 各“龙”能协同动作？否则难免有利争，有事推。又如一条马路，涉及市政、环卫、绿化、市容等，又有谁来协调？体制上的交叉、重叠、真空并存，以邻为壑，推 诿扯皮，这自然和体制改革的高效目标相悖。近年上海市在综合执法，一顶大盖帽统管方面也有了可喜的突破。
问题促办法，办法出经验，但经验还要上升为理论。条块问题的解决，不是简单的以条为主，还是以块为主，或条块结合能决策的，而应当研究管理对象特性，界定 管理对象的内容和职责范围，才能确立其体制和机构。原则是责负权及，少“婆婆管”，少“办外交”。上级系统只是宏观、原则的指导，并为相关的部门做好协 调，提出相应的要求，这些都是子系统的外部环境和前提条件，在满足这些环境前提条件下，必须有充分的独立自主、创新的自由度。
总之，条块问题是体制改革中的关键，应以管理对象为导向，确立相应的体制。根据建设管理领域的特点，越高层次的子系统，越要制定宏观的政策和发展规划，推 进科学技术的进步，因其专业性较强，所以应以“条”为主，而“条”间的协调是非日常性的，是周期性、阶段性的，这应由上级领导负责条间的协调。而低层次的 子系统(为表述方便，姑且称之“孙系统”)的管理对象则具有明显属地特征，协调则是日常性的，所以应以块为主。各条“千线穿一孔”，要“落地”就必须以块 为主，组织管理才能有效克服推诿、扯皮，而实现高效化。
2　现代科学的决策机制必须是建立谋断分离的模式
一个系统的有效运作，关键在指挥中枢，而指挥的关键又在决策。对于决策者历来要求多谋善断。在古代，在科学处于发展的初期阶段，由于其不发达，一位科学家 有可能既是天文学家，同时又是数学家、物理学家……。但在现代科学技术高度发达的时代，一位物理学家他可能只在核物理，或量子物理等某一领域有权威。知识 的膨胀，信息的爆炸，一个人要做到既多谋又善断则非常之困难，甚至是不可能的，唯一办法就是建立大脑系统，以集体智慧来应对复杂的大系统问题。
建立科学的决策机制，就是要建成高效的大脑系统。有效的系统，系统内部一定是有结构的，即谋与断分离的结构。
“谋者”利用各种手段和渠道，收集各方面有关信息，再去伪存真，由此及彼的综合分析基础上，提出可能的备选方案，并说明各备选方案的利弊长短，提供决策者的决策。这很像战时的参谋长领导一班参谋及侦察兵如是。
“断者”根据“谋者”提出的备选方案，从更高层次上，通观全局，判断利弊进行决策。决策者也是一班集体，当然是在“班长”的领导下，或首长负责制。班长要 注意听取一班人意见，防止个人色彩和感情色彩。当然这当中“班长”的经验、胆识、敢于决断的素质至关重要，不可否认其个人风格的影响。通常大致有两种类型 决策者，一是风险型，敢冒风险，成则大胜，败则后果严峻，二是保守型(稳妥型)，不求大盈，但求不亏。也就是在决策机制中，决策者的素质是不容否认的作 用。
谋与断之间是有区别的。谋者往往由于其视野多偏重于技术、经济层面的考虑；断者则从政治、社会等更高层面综合的范围去考虑问题，所做的决策有时并非谋者推荐“最优方案”，这是正常的，绝不能简单认为不尊重科学，更难说是不尊重知识分子。
善于听取意见，经过自己的综合判断，在众议成林中，敢做决断。在这意义上决策者应当多谋善断，这是在健全的谋断决策机制基础上，在一个决策过程中的最终的拍板罢了。
上海市建委设置了“科学技术委员会”，下设若干专业委员会，上海市规划委员会也 设立了三个专业委员会，都属于“谋”的性质。当然，目前这些委员会的运作，还不能有效地承担谋的职能，这方面的工作有待研究。“谋”首先要界入研究，不参 与研究，只靠开专家咨询会，质量是得不到保证的，也许较现实的办法是以设计院为基础，加强谋的职能。凡要求领导决策的事都应先作研究，再请专家咨询，最后 交领导决策。
领导决策应有制度上保证，如深圳市规划委员会章程明确规定29名委员，半数以上必须是非公务人员组成。重大问题以2/3多数通过，一般问题以1/2简单多数通过。
决策的失误是影响全局的，其后果往往是深远的，难以挽回的。健全决策机制是搞好城市管理的关键的关键，建立谋断分离的决策机制是现代的要求。
3　城市管理领域的延伸与扩大
“上海的城市建设和管理进入了新的发展阶段，即从还历史性欠帐逐步转向中心城区枢纽功能建设，从中心城区为主逐步转向郊区城乡一体化，从建设为主逐步转向建设和管理并重阶段。”
作为现代化的大都会，没有现代化的郊区，犹如红花无绿叶，艳而不媚。上海市郊区近600万人口，分布在200多个镇内，平均每个镇不到3.0万人，镇区常 住人口在万人以上仅23座，占10.8%，0.5～1万人的38座，占18.2%，其余151座均在0.5万人以下，占71.2%。即使是富镇也因其规模 小，城镇充其量只能做到几个一：一条商街，一处广场，一个公园、一所中学。拓道路、装路灯、搞绿地、设垃圾箱、修公厕……，虽有“城”之外貌，却无城的内 在魅力和气氛。人气不旺，行人稀落，日落而息的生活；何以培育第三产业，何以诱发消费？各镇小本经营，以至星星遍布却难觅明星，何以吸引早已非农化了的人 口进镇？
上海市把建设“生态城市”作为发展的战略目标。中心城区集中了700万人口，不疏解中心城区的人口，生态环境的改善是困难的。上海市国民生产总值即将突破 人均4000美元，根据“始显点理论”②，上海郊区化现象将出现。抓住机遇，促进上海大城市空间结构的调整，这就要求建设与中心城联系方便而居住环境上等 的郊区吸引点。要真正落实“小城镇、大战略”，就必须加强郊区村镇的规划和建设。
1998年，上海市建设委员会编辑的《上海市居住区建设图集》中收集了46个案例，其中郊区的案例仅12个，占1/4。上海市1992年前出台的有关规 划、土地、房产、住宅、环保、环卫管理方面的各种条例规章、规范性文件等共约36个，其中和郊区有关系的仅9个，占1/4，直接为村镇规划建设的规范性文 件不过2～3个。
从可持续发展的战略实施上，土地失控，住房失控，水体的污染等问题犹如计划生育一样，郊区农村更为严重，只是因其分散，不易引起人们的注意罢了，实际因其面广点多，对可持续发展的影响更为严重。
当前上海市郊区、村镇建设涉及到规划局、土地局、建委、农委等，这里同样存在着条块问题。加强郊区的城镇管理是具有重大的战略意义，它直接关系到上海市发展战略目标的实现。因此应适时地把城市管理领域延伸与扩大。
结论
把上海市建成现代化的、国际一流的城市任重而道远。改革十多年虽然已取得了不少成绩，但只是向正确方向迈开了第一步，许多改革主要从浅显的问题解决人手， 还远没有深入到更本质的内在机制上。这就需要从理论上去探索，在关键的决策机制上治本，并扩大城市管理的领域，才能将上海市建成高效率、高环境、城乡一体 化的现代化大都会。