深化城市管理改革的方向问题(转)

admin10年前城市规划论文816

深化城市管理改革的方向问题

广义城市管理包括城市的社会(公安、人口、团体)、经济(财税、市场、企业)、文化、科技、教育、卫生、城市建设等。本文主要指狭义的城市管理。即城市建设管理,包括城市规划、公用事业、房地产、环保、环境市容、园林绿化、建筑业及市场建设等。
多年来上海市在城市管理方面,在解决权力过于集中、转变政府职能、打破政府包揽一切的全能政府模式、实施权力下放、重心下移、分级管理、政企分开、政事分 开、事企分开、管养分开,培育市场,建立中介服务等诸多方面都取得了重大的成果。在走向现代化城市管理道路上迈出了坚实的一步,但这还只是改革征途上的第 一步。要深化改革:①首先要在理论上取得指导,②狠抓管理体制中的关键:决策机制,③把城市管理的领域延伸扩大。
1 以对象为导向建立城市管理体制
“条块”关系问题历来是城市管理体制中的重要问题,如建立“条块结合,条包块管,以块为主,分区负责”的城管机制,充分发挥区县、街道参与城市的管理积极性已经取得成效。
任何体制上的改革,其目标都应是有利于调动管理部门的积极性,发挥其主动负责、创新的精神。这首先就是要松绑,责负权及,也就是职责范围内想做的事,基本上应有权去办。这就要求在体制改革重组中,必须将注意力集中于任务、职责范围的科学界定。
城市管理是一个十分复杂的大系统,对系统要实现有效管理,必然要对大系统进行分解。这种分解就是要根据其内在的关系,科学地分解。现实中许多因素彼此间存 在着直接或间接的关系,这种关系必然有疏密之分,系统的分解就是根据这种疏密的差异给以分解。凡紧密关系的因子就应该组成在一个子系统之内,而间接关系和 影响的其他因素就可能成为该子系统的外部环境或前提条件。正是根据这原理,上海市建设管理将按其管理对象分为市政、公用、房地、环卫、园林等局,每个局的 职责范围都是十分明确地形成了“条”,各“条”下面又可分解为子“条”,即子系统如公用局,又可分为自来水、煤气、污水……。
但是这些“条”伸到了基层,就产生了问题。如同一个“水”的管理对象就产生了“九龙治水”的问题,水利、航运、给水、排水、防洪等部门等管水,谁来协调使 各“龙”能协同动作?否则难免有利争,有事推。又如一条马路,涉及市政、环卫、绿化、市容等,又有谁来协调?体制上的交叉、重叠、真空并存,以邻为壑,推 诿扯皮,这自然和体制改革的高效目标相悖。近年上海市在综合执法,一顶大盖帽统管方面也有了可喜的突破。
问题促办法,办法出经验,但经验还要上升为理论。条块问题的解决,不是简单的以条为主,还是以块为主,或条块结合能决策的,而应当研究管理对象特性,界定 管理对象的内容和职责范围,才能确立其体制和机构。原则是责负权及,少“婆婆管”,少“办外交”。上级系统只是宏观、原则的指导,并为相关的部门做好协 调,提出相应的要求,这些都是子系统的外部环境和前提条件,在满足这些环境前提条件下,必须有充分的独立自主、创新的自由度。
总之,条块问题是体制改革中的关键,应以管理对象为导向,确立相应的体制。根据建设管理领域的特点,越高层次的子系统,越要制定宏观的政策和发展规划,推 进科学技术的进步,因其专业性较强,所以应以“条”为主,而“条”间的协调是非日常性的,是周期性、阶段性的,这应由上级领导负责条间的协调。而低层次的 子系统(为表述方便,姑且称之“孙系统”)的管理对象则具有明显属地特征,协调则是日常性的,所以应以块为主。各条“千线穿一孔”,要“落地”就必须以块 为主,组织管理才能有效克服推诿、扯皮,而实现高效化。
2 现代科学的决策机制必须是建立谋断分离的模式
一个系统的有效运作,关键在指挥中枢,而指挥的关键又在决策。对于决策者历来要求多谋善断。在古代,在科学处于发展的初期阶段,由于其不发达,一位科学家 有可能既是天文学家,同时又是数学家、物理学家……。但在现代科学技术高度发达的时代,一位物理学家他可能只在核物理,或量子物理等某一领域有权威。知识 的膨胀,信息的爆炸,一个人要做到既多谋又善断则非常之困难,甚至是不可能的,唯一办法就是建立大脑系统,以集体智慧来应对复杂的大系统问题。
建立科学的决策机制,就是要建成高效的大脑系统。有效的系统,系统内部一定是有结构的,即谋与断分离的结构。
“谋者”利用各种手段和渠道,收集各方面有关信息,再去伪存真,由此及彼的综合分析基础上,提出可能的备选方案,并说明各备选方案的利弊长短,提供决策者的决策。这很像战时的参谋长领导一班参谋及侦察兵如是。
“断者”根据“谋者”提出的备选方案,从更高层次上,通观全局,判断利弊进行决策。决策者也是一班集体,当然是在“班长”的领导下,或首长负责制。班长要 注意听取一班人意见,防止个人色彩和感情色彩。当然这当中“班长”的经验、胆识、敢于决断的素质至关重要,不可否认其个人风格的影响。通常大致有两种类型 决策者,一是风险型,敢冒风险,成则大胜,败则后果严峻,二是保守型(稳妥型),不求大盈,但求不亏。也就是在决策机制中,决策者的素质是不容否认的作 用。
谋与断之间是有区别的。谋者往往由于其视野多偏重于技术、经济层面的考虑;断者则从政治、社会等更高层面综合的范围去考虑问题,所做的决策有时并非谋者推荐“最优方案”,这是正常的,绝不能简单认为不尊重科学,更难说是不尊重知识分子。
善于听取意见,经过自己的综合判断,在众议成林中,敢做决断。在这意义上决策者应当多谋善断,这是在健全的谋断决策机制基础上,在一个决策过程中的最终的拍板罢了。
上海市建委设置了“科学技术委员会”,下设若干专业委员会,上海市规划委员会也 设立了三个专业委员会,都属于“谋”的性质。当然,目前这些委员会的运作,还不能有效地承担谋的职能,这方面的工作有待研究。“谋”首先要界入研究,不参 与研究,只靠开专家咨询会,质量是得不到保证的,也许较现实的办法是以设计院为基础,加强谋的职能。凡要求领导决策的事都应先作研究,再请专家咨询,最后 交领导决策。
领导决策应有制度上保证,如深圳市规划委员会章程明确规定29名委员,半数以上必须是非公务人员组成。重大问题以2/3多数通过,一般问题以1/2简单多数通过。
决策的失误是影响全局的,其后果往往是深远的,难以挽回的。健全决策机制是搞好城市管理的关键的关键,建立谋断分离的决策机制是现代的要求。
3 城市管理领域的延伸与扩大
“上海的城市建设和管理进入了新的发展阶段,即从还历史性欠帐逐步转向中心城区枢纽功能建设,从中心城区为主逐步转向郊区城乡一体化,从建设为主逐步转向建设和管理并重阶段。”
作为现代化的大都会,没有现代化的郊区,犹如红花无绿叶,艳而不媚。上海市郊区近600万人口,分布在200多个镇内,平均每个镇不到3.0万人,镇区常 住人口在万人以上仅23座,占10.8%,0.5~1万人的38座,占18.2%,其余151座均在0.5万人以下,占71.2%。即使是富镇也因其规模 小,城镇充其量只能做到几个一:一条商街,一处广场,一个公园、一所中学。拓道路、装路灯、搞绿地、设垃圾箱、修公厕……,虽有“城”之外貌,却无城的内 在魅力和气氛。人气不旺,行人稀落,日落而息的生活;何以培育第三产业,何以诱发消费?各镇小本经营,以至星星遍布却难觅明星,何以吸引早已非农化了的人 口进镇?
上海市把建设“生态城市”作为发展的战略目标。中心城区集中了700万人口,不疏解中心城区的人口,生态环境的改善是困难的。上海市国民生产总值即将突破 人均4000美元,根据“始显点理论”②,上海郊区化现象将出现。抓住机遇,促进上海大城市空间结构的调整,这就要求建设与中心城联系方便而居住环境上等 的郊区吸引点。要真正落实“小城镇、大战略”,就必须加强郊区村镇的规划和建设。
1998年,上海市建设委员会编辑的《上海市居住区建设图集》中收集了46个案例,其中郊区的案例仅12个,占1/4。上海市1992年前出台的有关规 划、土地、房产、住宅、环保、环卫管理方面的各种条例规章、规范性文件等共约36个,其中和郊区有关系的仅9个,占1/4,直接为村镇规划建设的规范性文 件不过2~3个。
可持续发展的战略实施上,土地失控,住房失控,水体的污染等问题犹如计划生育一样,郊区农村更为严重,只是因其分散,不易引起人们的注意罢了,实际因其面广点多,对可持续发展的影响更为严重。
当前上海市郊区、村镇建设涉及到规划局、土地局、建委、农委等,这里同样存在着条块问题。加强郊区的城镇管理是具有重大的战略意义,它直接关系到上海市发展战略目标的实现。因此应适时地把城市管理领域延伸与扩大。
结论
把上海市建成现代化的、国际一流的城市任重而道远。改革十多年虽然已取得了不少成绩,但只是向正确方向迈开了第一步,许多改革主要从浅显的问题解决人手, 还远没有深入到更本质的内在机制上。这就需要从理论上去探索,在关键的决策机制上治本,并扩大城市管理的领域,才能将上海市建成高效率、高环境、城乡一体 化的现代化大都会。

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