新型城镇化“新”在哪里-——北京市走新型城镇化道路的思考（转）

作者 郭光磊  北京市农村经济研究中心党组书记、主任

深刻把握新型城镇化道路的深刻内涵，探索解决当前城镇化进程中面临的若干难点、焦点问题，明确未来北京走新型城镇化道路的战略和政策，对于转变经济发展方式，加快北京郊区农村社会结构转型，率先实现城乡一体化新格局，促进全市经济社会快速健康可持续发展具有重大现实意义。

　新型城镇化的基本特征

城镇化是人类生产和生活活动在区域空间上的聚集，是传统农村型社会向现代城市型社会转型的主要内容和重要表现形式，是劳动力、资金、资源等生产要素从生 产率较低的农业部门向生产率较高的非农部门转移，从而获得较高生产率和较高收益，同时居民生活环境得到改善、生活条件和生活质量不断提高的过程。随着北京 郊区城镇化进程的快速推进，需要探索一条新型城镇化道路，为加快郊区农村经济发展方式转变进行顶层设计，在空间布局、产业布局、组织体制机制建设等多个领 域，正确选择和科学决断郊区发展的战略和政策。问题的关键在于针对传统城镇化道路形成的弊端，深刻把握“新”的内涵。

“新”在理念创 新。破解当前城镇化进程中面临的一系列深层次的重大问题，关键是要站在新的历史起点上，吸取人类历史上城镇化进程中的经验教训，创新城镇化的理念。推进新 型城镇化，就是要树立新的城镇化理念。不能是19世纪欧美城镇化在空间上摊大饼式的无序发展，要进行科学的规划指引；也不是20世纪拉美城镇化的人口过度 聚集，城镇化关键是要按照“以人为本”的发展原则，解决人的问题。

“新”在适应技术创新要求。随着信息化革命及第三次工业革命的深入 推进，过去那种为获取信息交流沟通的便利和能源的集约节约利用而呈现的工业集聚现象，将发生根本性的变革，由此影响到城镇化空间形态发展在未来的基本走 向。城镇发展的整体模式不再仅局限于交通线路而呈星状的廊道特征，而更趋向一种匀称状态，新型郊区地块更大，密度更低。随着区域的专业分工和内部的相互依 赖性进一步加强，城镇体系最优分布格局将发生根本性变革，由原来的单中心过渡到多中心，逐步演化为网络化布局结构。实际上，在党的重要会议上已经多次提出 要坚持大中小城市和小城镇协调发展的城镇空间多元化发展的路径。中央关于“十二五”规划建议中进一步提出“强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展”。这种网络化空间布局的新型城镇化道路是与当前正在进行的第三次工业革命的发展要求相契合的。

“新”在制度创新。城镇化的本质是通过优化资源配置，推动经济结构调整和经济增长的过程。需要处理好政府与市场二者在资源配置上的关系，按照市场的逻辑，推进制度创新，转变政府职能，减少政府直接配置资源的领域和范围，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

转变政府职能需要强化制度建设。市场机制的核心是价格机制，通过价格信号传递资源配置调整的信息。但是在政府主导经济发展的方式下，限制了价格机制作用 的发挥，资源配置机制势必发生扭曲。在过去传统的城镇化进程中，政府通过土地财政和土地金融等手段，主导了土地、资金等关键性稀缺资源的配置，加快发展的 同时，也造成了大量的资源错配现象，“建了拆，拆了建”，浪费了大量宝贵的资源，造成了价格扭曲，进而对信用安全形成了挑战。在政府预算软约束条件下，一 些地方为了一些政绩工程而人为抬高城镇化的成本，造成了进一步的价格扭曲。依靠制度建设，转变经济发展方式迫在眉睫。要推进法治化进程，让政府的有形之手 在法律的框架约束下发挥作用，做政府应该做的事，解决市场解决不了的事，而不是越俎代庖，对经济发展产生长期的不利影响。特别在健全社会保障体系、打破垄 断、农村和城市居民平等享受公共服务、完善法律体系等方面，要着力加强制度建设。

市场经济本身也需要加强制度建设。城镇化，最重要的 不是物理、外观的改变，而是制度和人的变革。当前，我们的市场经济还不是尽善尽美、成熟定型的，市场发挥资源配置基础性作用还不够充分，领域和范围还不够 宽广，加强市场制度建设显得尤为重要。如产权关系界定，产权交易制度建设，经济合同规范化，土地增值收益分配制度建设以及大力发育社区性金融市场等。

“新”在中国特色社会主义国情。城乡二元结构体制和农村集体所有制是中国特色城镇化道路带有的两大制度特征，也是城镇化进程所面临的最主要的两个制度性 约束：一方面，城乡二元结构体制的制度障碍及其背后隐含的福利因素筑就了城镇化的高成本门槛，造成了农民进城的阻力。另一方面，进城农民与村集体的产权关 系无法理清，无法有效处置在农村的集体资产，形成难以割断农村的财产脐带。加上人地关系高度紧张的资源禀赋结构的约束，形成大量的结构性问题。

城乡二元结构体制是中国特色社会主义国情的典型标志，与传统的计划经济体制和赶超型发展战略密切相关。在新的历史时期，对城镇化产生着严重的阻碍作用。 主要包括以下几个方面：一是城乡之间的户籍壁垒。由于二元户籍制度限制，城乡劳动力市场不统一，农村人口和劳动力转移后难以顺利融入城市，面临着人口的推 力。填平二元结构体制下制度鸿沟，实现农民市民化需求是新型城镇化的重要任务。二是土地要素市场配置的双轨制。农村集体建设用地只能在农村社区内部使用， 要进入一般商业开发建设领域需要通过国家征地，由集体土地变更为国有土地。在政府垄断土地一级市场的条件下，集体建设用地无法与城镇建设用地同地、同权、 同价。三是两种不同的公共资源配置制度。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的，而农村中的教育和设施，国家 投入则相当有限。

改革开放以来，城镇化进程不断加快，集体土地产权关系变动日益频繁。在传统的封闭的农村集体所有制条件下，农民在城 镇化转移过程中不能合理分享集体资产的收益或对这些资产进行有效处置，形成难以割断农村的财产“脐带”，农民市民化面临着出口的拉力。实践表明，推进城乡 统筹、加快农民市民化，走中国特色城镇化道路，需要把探索农村集体经济有效实现形式、深化农村产权制度改革，实现农民和集体之间产权关系的清晰化，有效保 障农民在城镇化进程中的权益作为推进中国特色城镇化进程中的一项基本任务。

紧张的人地资源禀赋结构特征。根据2011年统计数据测 算，我国人均耕地大约只有1.36亩，不到世界平均水平的40%。随着工业化、城镇化进程的不断加快，乱占耕地现象严重，人地关系矛盾更加尖锐。从而形成 了分散的兼业经营的小农户单位个体参与城镇化的局面，农民组织化程度普遍偏低，建立农民城镇化的组织依托应成为新型城镇化的重要内容。

　　新型城镇化的基本要求

推进新型城镇化，不是城市功能在郊区的线性延伸，简单走“新城+小城镇+新农村建设”，也不是强农惠农政策简单递加，而是适应中国国情和北京市情的要 求，结合发展的阶段性要求和时代特征，城乡生产要素在市场条件下的统筹配置，是社会生产关系在破除城乡二元结构这一根本制度性鸿沟基础上的重新调整，既是 郊区农村发展的机遇，也是城市发展的必要条件。要改变以城市建设为核心的城镇化发展路子，树立“以人为本”，以乡村发展和功能、管理、产业完善为主要内容 的新型城镇化理念。

落实“以人为本”的发展理念，实现公平共享。走新型城镇化道路，必须坚持科学发展观，以人为本，统筹经济、社会全 面、协调和可持续发展，就是要明确农民的主体地位，实现发展成果的公平共享。一是让农民成为社会主体。推进农民市民化进程，拥有公平的国家公民身份。随着 郊区城镇化进程快速推进，破除把人等级化的户籍制度，加快农民融入城市实现市民化的要求日益强烈。由于转居农民文化素质限制，就业能力偏低，加之土地被征 占后，村集体经济受到严重削弱，解决就业能力下降，农民往往处于就业无岗的境地。让转居后的农民拥有产业发展支撑，不仅有收入，更要有岗位，是农民顺利实 现市民化转型的关键。二是让农民成为收益主体，主动分享土地增值收益。随着中心城区产业和功能向郊区疏解和辐射，郊区工业化、城镇化进程的快速推进，郊区 土地级差地价快速上升。通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济，既满足了市场刚性的土地需求，又盘活了闲置的集体建设用地资源， 获得土地增值的级差地价收益，有利于农民主动分享土地增值收益，更好地保障农民的土地权益，增加农民收入。三是尽量让农民更多地成为经营主体。通过教育培 训、财政倾斜、专项扶持等政策和方式，鼓励农民积极创业，获得比委托经营更好的收益。

推进人口、资源与环境的协调可持续发展。人口是 区域经济社会发展的基础，统筹解决人口问题，既是落实科学发展观的重要举措，也是促进区域经济社会健康可持续发展的前提条件。近年来，北京城市人口规模呈 现快速膨胀趋势。截至2011年年底，北京市实际常住人口总数为2018.6万人，突破2000万大关，也已经大幅超过了国务院批复的《北京城市总体规划 （2004年-2020年）》所确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。其中，外来人口占了约1/3，是人口增量的主要来源。走 新型城镇化道路，需要本着实事求是的态度和精神，加强人口调控管理，有效控制外来人口无序过快增长的势头。实施“以业控人，以房控人”，使人口增长从无序 向有序转变，冲出人口重压的重围。要站在北京整体发展的大视角下，统筹考虑城乡发展，把郊区新型城镇化放到全市发展的战略高度上来，优化城镇体系空间布 局，从而优化人口、资源与环境，促进城乡与区域之间的均衡协调发展。

发挥市场配置资源的基础性作用，加强制度建设。城镇化是以城镇为 主导，在市场条件下进行生产要素空间再配置以实现集约高效的过程。在成熟市场经济条件下，要素在市场需求的引导下可以得到优化配置，随着城镇化进程推进而 逐步完成城乡一体化。而在传统城镇化条件下，政府成为主要的资源配置方式，城镇化成为一个高度行政主导、审批主导、权力主导的一个过程，产生了大量的“资 源错配”现象，导致资源的大量浪费，潜存信用危机。特别是土地资源浪费严重，用摊大饼方式建设城市，经营城市，城市运营效率很低，使传统城镇化发展不可持 续。根本原因是在政府主导的经济发展模式下，具有天然的行政区划特征，要素市场发育滞后，资源要素的配置和调解不是依据市场价格，往往是依赖行政力量。建 设社会主义市场经济体制就是发挥市场配置资源的基础性作用，转变政府职能，走可持续发展的、集约式的城镇化道路。

推进综合体制改革， 破除城乡二元结构体制。现代市场经济制度是一个巨型的大系统，如果让各个部门和地区按照自己的意思设计自己的系统，然后拼起来变成一个体系，这个的体系是 无法运转的。只有从顶层开始，一层一层地向下进行设计，这样建立起来的大系统中的各个子系统之间才能互联互通，才能协调互动。其中，最大的问题就是城乡二 元结构体制。

不从根本上改变城乡二元结构体制，推进整体改革，局部改革难以推进；不系统地调整国家与社会，政府与市场的关系，城镇化 可能陷于停滞。合理处理政府与市场的关系，以保证产权保护，合同签约自由及契约的有效实施。习近平总书记在广东考察时指出：“我国改革已经进入攻坚期和深 水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。”新型城镇化，每前进一步，都面临着多层次的利益格局调整，只有在规划、国土、财政、 发改、税务等多个领域统筹推进综合体制改革，从根本上破除城乡二元结构体制改革，才能真正走到市场经济的正确轨道上来。

转变农村集体 经济发展的方式。走新型城镇化道路，加快中心城产业和功能向郊区疏解和辐射，需要统筹考虑外来人口增长调控、资源与环境负担以及政府职责定位等多方面因 素。其中，一个重要的方面是促进村庄发展模式转变，不再延续过去各自为战、自我膨胀的发展路子。转变村庄经济发展方式，关键是处理好三个关系，一是农民和 集体的短期利益与长期利益的关系。一些村庄着眼眼前利益，过多地发展租赁经济，外来人口多了，地都占了，结果生态环境破坏了，最终农民的长远利益也无法得 到根本保障。二是部分发展与全局发展的关系。村自为战发展模式是一种只顾自己、忽视全局的不可持续的发展模式，导致规划难以落实，村和镇的关系，新农村建 设与城镇化建设的关系难以有效协调。三是城镇化与新农村的关系。北京推进新型城镇化，不是消灭农民、消灭村庄、消灭农业，而是在北京行政区域内进行城镇空 间布局和城镇体系建设，既推进城市文明的覆盖，又发扬乡村特有文明的内涵，是实现城乡同发展、共繁荣的根本途径。