国有粮库储备仓是否属于民用建筑

法律依据探讨

 

我市一家国有粮食仓储企业通辽西国家粮食储备库拟新建一座粮食储备仓，在该建设项目的推进过程中负责办理前置手续的各方出现了不同意见，意见的焦点集中在该拟建储备仓是否属于民用建筑上。而新建民用建筑按自治区规定需建防空地下室，无法建防空地下室的，经批准则须缴纳防空地下室易地建设费。不同类型的建筑在行政审批程序中存在比较大的差异，意见各方各持己见、相持不下。在此情况下，本文力图通过分析现有法律法规，探讨国有粮库的粮食储备仓是否属于民用建筑这一问题。

一、建筑物的分类

建筑物分类是指将建筑按照不同的分类方法区分成不同的类型，以使相应的建筑标准、规范对同一类型的建筑加以技术上或经济上的规定。根据不同的标准，建筑物可被分成不同的种类。民用建筑或非民用建筑的分类依据就是建筑物的使用功能。按此分类标准，建筑物分为生产性建筑和非生产性建筑两大类。生产性建筑又可以根据其生产内容的区别划分为工业建筑和农业建筑。非生产性建筑即民用建筑。

二、区分建筑物类型的法律意义

区分建筑物类型不仅具有建筑技术及经济上的意义，在法律层面上，对于不同类型的建筑也有不同的法律规定。正确区分各种建筑物的类型，对于正确适用法律有极大的帮助。不同类别的建筑在行政审批程序中存在比较大的差异，其中比较明显的一点就体现在人民防空地下室的建设的问题上。法律原则上规定所有民用建筑项目均应同步建设防空地下室。《内蒙古自治区实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第二十九条规定：“应建防空地下室的新建民用建筑，因地质条件等原因不能建防空地下室的，建设单位必须按应建防空地下室面积的概算造价向人民防空主管部门缴纳易地建设费”。根据上述规定，所有民用建筑的建设单位均负有配套建设防空地下室或缴纳防空地下室易地建设收费的义务，民用建筑的建设单位如不履行，就无法完成以履行上述义务为前提条件的各类行政审批程序，如办理《建设工程许可证》等。

绝大多数建筑物的使用用途一目了然，在建筑物的分类上不存在争议，但仍有其他一些建筑，由于其使用用途的多元化，使其在分类上模棱两可。粮库即属此类建筑物。如文章开头所提的粮食成品库，如将其划入民用建筑范畴，其建设单位就必须按规定建设防空地下室或交纳防空地下室易地建设费，对企业来讲是沉重的负担。在无明确规定的情况下，建设单位常常与政府部门在此问题上僵持不下，产生很多不必要的争议。

三、确定国有粮库储备仓是否属于民用建筑的标准

对于国有粮库储备仓的建筑分类标准问题，全国范围内并无统一规定。福建省人民防空办公室在《关于中央储备粮福州直属库扩建工程人防审批事宜的批复》（闽人防办〔2012〕158号）中提到：“粮仓由于服务对象或用途的不同，造成所属的建筑的范畴不尽相同，如纯粮食中转和储备的粮仓属于农业建筑，粮食加工储备的粮仓也属于农业建筑，粮食批发流通储备的粮仓属于民用建筑”。该《批复》虽不具有普遍适用的法律效力，但其提出的处理思路值得借鉴，即在粮库的建筑物类别划分问题上，应综合考虑，不能一概而论。

从民用建筑的定义来讲，《内蒙古自治区防空地下室易地建设收费补充规定》第二条第二款规定：“……民用建筑，是指除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑”。住建部制定的《民用建筑节能管理规定》第二条规定：“……民用建筑，是指居住建筑和公共建筑”。 这里说的“民用建筑”是区别于“军事建筑”和生产性工业建筑而言。包括：住宅及其配套设施、宾（旅）馆、招待所；学校教学楼及其附属设施；医疗用房及其附属设施；办公楼、科研楼、综合楼的非生产用房部分；商店；文化馆、影剧场（院）、体育场（馆）、图书馆、展览馆、文体活动中心、车站候车室、码头候船室、机场候机楼、商业仓库、民用车库，及其它法律法规规定的建筑等。由此可见，民用建筑的突出属性就是它的非生产性。笔者认为，应通过分析各个新建粮库的修建目的、使用用途、服务对象等，划分其类别。

四、国有粮库储备仓是否属于民用建筑

粮食是重要的国家战略物资，国有粮食企业是国家调控粮食市场的重要载体。国有粮食企业修建的储备仓具有增加粮食储备、保障粮食安全的作用，与以营利为目的的粮食批发流通储备粮仓有明显区别。国有粮库也并非专门从事粮食储存的单位，还承担着粮食加工的生产性任务，因此国有粮库储备仓同样不属于民用建筑范畴内的商业仓库。同时，财政部、国家发展计划委员会、审计署、中国农业发展银行四部门联合制定的《关于清理消化国有粮食企业新增财务挂帐和其他不合理占用贷款的办法》中也提到，“生产性固定资产占用贷款，是指粮食企业购建简易粮仓、烘干塔、输送机、运输车辆等生产性设施，剔除财产损失和累计提取折旧后净占用的农业发展银行贷款”。可见，国有粮食企业购建简易粮仓的行为属于生产性投资，简易粮仓属于生产性设施，与民用建筑的非生产属性相悖。通过上述分析足以认定国有粮库储备仓不应属于民用建筑。

另外，对于其他单位或个人修建粮库的建筑分类问题也可以按此原则进行具体分析。比如某粮食加工企业为储藏原料修建的设施，直接服务于生产环节，应视为生产环节的附属设施，将其划分为生产性建筑为宜。再如，某粮食交易市场或物流中心修建的粮仓，其目的是方便粮食的交易流通，且交易流通是以营利为目的的，则其应属商业仓库，将其划分为民用建筑为宜。

通过以上分析可知，对于包括粮库在内的所有建筑物都可以从它的修建目的、使用用途、服务对象等各个方面进行分析，由此确定该建筑物是否属于民用建筑。国有粮库储备仓由于其具有强烈的生产性质、公益性质，故应不属于民用建筑。