刘家海:制度异化与政府职能归位(转)

时间: 2019-09-12 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
                       

制度异化与政府职能归位

——以临时建设的规划审批为例展开

刘家海

一、外地一个屠宰场的遭遇

最近,跟外地朋友聊天,说到一件在他们看来是不可思议和令人气愤的事。这对我来说也是见怪不怪了,但还是值得一说的。这是一个经常被遇到而且沉重,但多年以来却近乎无解的话题。

这事说的是二十年前有个投资人在某市申办了一个屠宰场的项目,获得了城区政府和市政府的批复同意,但当时只有城市规划管理部门给这个企业发了一个临时的建设用地规划许可证,其他部门没有开展征地和土地的拨用或出让工作,规划建设部门也没有给项目的建设核发建设工程规划许可证和施工许可证。企业在选址的村集体土地上进行建设和生产经营,每年向村集体交土地租金。项目获得检疫、卫生、商务等部门验收合格并投产,若干年后企业又进行了技术改造,再后来又获得政府部门的定点屠宰授牌。目前,经该屠宰点集中屠宰并集中检疫合格投放市场的肉类据称约占该市全市供应量的30%-40%。该城市的市区人口大概是150万。这意味着这个屠宰场承担着50万人的肉类供应量和食品安全保障责任。现在遇到的情况是,该市某城建项目需要使用该屠宰场的土地,因拆迁问题无法达成协议,当地的土地、规划、城管部门轮番出面,以临时用地超过两年为由强令企业交出土地,否则强制拆除。

类似的招商引资项目最后变成违法建设的事情或问题当中,企业和政府双方的套路,我大概也能想象出个一、二来。若果他们双方都是明白人,并且没有太多的私心邪念,或者在交涉过程中不出现战略性误判,一般也能够在最后找到办法达成结果,不至于鱼死网破的。从我作为旁观者研究的角度看,此事值得拿出来说的关注点大致有这几点:

第一,在智力基本正常可以理解的情况下,办这样一个屠宰场完全不可能是一个临时使用两年土地的临时项目。因为临时用地两年的期限,估计等到厂房建好,项目验收合格的时候就差不多到期了。所有投入的建设岂不是建好就拆?这是做家家的游戏好玩吗?更不要说后面还有技术改造的投入了。如果城区政府和市政府对项目批复时本来就不是作为临时项目批复的,那么,发一个临时用地的规划许可证,最大的可能就是当时政府部门受条件限制而采取的一种变通和便利的做法。但如果把当时这种变通和便利做法变成现在的政府部门收拾企业的便利,即变成以临时用地超过使用期限后将其建(构)筑物作为违法建设,强令企业予以拆除或由政府执法部门予以强制拆除的办法,那就太令人唏嘘了。据说当地有关部门就是这样做的,并且也下了相关的执法文书。在我看来,这些政府部门走的这一步其实也是他们自己给自己挖了一个很大的坑。因为下这样的文书等于是坐实了当地相关政府部门十几二十年来一直没有依法给企业办理相关征用土地和规划建设等法律手续的长期不作为的事实,坐实了当地相关政府部门十几二十年来一直对没有“合法”用地和规划建设手续的企业项目长期“不监管”、“不指导”、“不执法”的长期不作为的事实。不知道当地的部门怎么会这么有勇气给企业下这种文书。

第二,城市的扩张建设与发展,需要对原有的一些单位或建(构)筑物进行拆迁或拆除,本身也是正常的,但需根据物权法和房屋拆迁(征收与补偿)条例以及国家关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的文件(国发办〔2010〕15号、中纪办〔2011〕8号)要求进行安置和补偿。从规律、法律和道理上讲,当一个新建的项目要赶走另外一个原有的项目时,新项目应当较之原项目具有更高的公益性价值;而当新项目要消灭原项目时,除了新项目应当比原项目具有更高的公益性价值之外,还要考虑原项目是否已经没有搬迁的可能或价值。对于这样一个在二十年前选址位于城市规划区内边缘或者城市附近农村土地上的屠宰场,如果发展到现今的城市建设确实需要赶走它,从规划实施和生态环保的角度来说,这个屠宰企业毫无疑问是应该让出这块地方来的。但从该屠宰场的历史情况和它占全市肉类供应量的30%-40%的情况看,其在民生保障上的地位和价值也是很高的,这就没有理由为某个城建项目让路就把这个屠宰场消灭了。因此,搬迁屠宰场项目的合法性和必要性也是应该没有什么疑问的。纯粹把城市规划当枪使,企图以此灭掉人家的做法是说不通和行不通的。

第三,选择搬迁还是合理补偿后走人,考验着企业和政府部门的意志和智慧,也决定着事情的最终结果。如果企业表现出倾向选择货币补偿走人,那么,企业将无法逃脱被碾压的命运。政府部门会认为,你在临时用地上做这个项目那么多年了,政府罩着你那么多年了,这已经很够意思了,你也已经赚够了,你现在不配合政府部门的征拆,无非就是想多要一点而已。这样的话,支配其矛盾发展的逻辑模块就会被定义为,你想向政府多诈一点,政府想能不补偿就不补偿,能少补偿就少补偿,总之你要给我滚蛋。相反,如果企业选择要求搬迁来配合政府的城市建设,则其正当性合理性会更加突出,法律支持会更加有力,也更加符合政府正确履职的导向。屠宰定点授牌行为属于行政许可中的特许。按照《行政许可法》,行政许可作出后,行政机关不能擅自改变、收回许可决定(第8条),直接关系公共利益的特定行业被许可人不得擅自歇业、停业(第67条)。据此,保证屠宰定点企业安全、稳定的生产经营就是企业和当地政府共同的法律义务,那么,妥善安排好搬迁就成为企业和政府共同的工作责任,企业和政府两方面就都应当按照先安置后拆迁的原则来共同落实相关的征地拆迁工作。即便是企业真的愿意拿钱走人,这个特许经营牌照的无形资产价值,不知要比地上那些破砖烂瓦的价值大多少倍,这也是要考虑做评估补偿的。否则就谈不上合理补偿。虽然这个特许的许可是否可以转让在法律研究上还不是很确定,目前的企业财务上也未必可以列入资产账,但在对屠宰定点数量有控制的条件下,其巨大的价值是明摆在那里的。

第四,有一种假道伐虢的可能,就是当地政府部门背后的某些力量,利用城市建设项目需要之机,将这个他们认为已经赚够了的屠宰场灭掉,然后自己来重新搞一个屠宰场项目。如果是这样,那就说明主事者很高明(阴险)。在征地拆迁、规划、国土、城管等部门轮番施压的过程中,一般企业管理层会陷于崩溃的边缘,觉得大难临头,能多少拿回一点破砖烂瓦的补偿都不错了,哪里还能想那么多别的事情和问题呢。但是,主事者应该想到,定点屠宰是将集中屠宰和集中检疫结合在一起的,屠宰定点授牌特许的牌照具有保证市场供应和公共食品安全的双重职能,那么,在有数量控制的条件下,如果要灭掉这个屠宰场,当地政府部门对由此产生的市场供应缺口和食品安全漏洞难道不担心吗?对这种铤而走险的做法难道就那么心安理得,就觉得自己一定会那么得心应手吗?我觉得未必。如果在短期内或者事先已经另外规划一个由别人来投建的新屠宰场,那么,现在这个屠宰场完全应当能够以利害关系人的名义提出异议。单说现在这个屠宰企业对新屠宰场设立涉及的每一个环节的政府行为都提出行政复议和行政诉讼,恐怕主事者就已应付不过来。如果引发纪检监察机关介入,那肯定是偷鸡不成蚀把米的。对于这种假道伐虢的把戏,你是信其有呢,还是信其无呢?

第五,据说现在要做的城建项目是该市的重点项目,这就意味着有某种“耽搁不得”的压力。如此一来,如果征拆补偿谈不拢,又没有外力的有效介入和有效提醒的话,当地有关部门下狠手灭掉屠宰场的可能性还是比较大的。提醒什么呢?该市所在的省区营商环境在全国排名倒数,据说还被中央领导点名批评。当前,该省区正在全力动员,以图通过一系列的整改和攻坚行动,在比较快的时间内达到营商环境一流的目标。这个目标在一般人看来是不太现实的,估计主要是决策层想通过自我加压奋起直追,哪怕法乎其上得乎其中,这也将是了不起的成绩。我想,这个市的主事者如果有足够的政治敏感性和责任感,应该要采取另外选址给屠宰场搬迁的办法来处理这个事情。这样,既可以落实自己的城建项目,又可以保障民生,还能够避免法律上的一系列陷阱和风险,最后极有可能做到合法合理,皆大欢喜。如此一来,弄不好还会成为营商环境建设的一个正面典型案例,实现政治效果、法律效果和社会效果的统一,基层干部有成就感,领导脸上也有光。否则,一味硬来,甚至乱来,最后非得弄出点什么事来,给省区领导打脸,砸牌子,那后果肯定不太妙。万一其中还真夹杂有个人私心邪念的事,到时候兜不住了,抖出来了,就不好收场了。

以上算是扯了话题,下面我要从这个话题出发,谈一下临时建设的立法与实施中的问题。这才是我的专业和专长。

二、临时建设审批的相关立法解析

临时建设与临时用地问题密切关联。对于临时建设及其临时用地问题,规划法的规定与土地管理法的规定是有所不同的,其含义和适用也有很大的差异。

   (一)国家相关立法。

1990年施行的《城市规划法》(第33条)规定:在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。2008年施行的《城乡规划法》(第44条)规定:在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的,不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。

现行《土地管理法》(第57条)则规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的,由县级以上人民政府土地主管部门批准,其中,在城市规划区内的,报批前应先经城市规划主管部门同意。同时还规定不得修建永久性建筑。

两相对比之后,我们可以梳理出其中的关系:

其一、规划法和土地法的规定都侧重不同地涉及临时用地和临时建设。规划法的规范对象是临时建设,没有对临时用地做具体的规定。对临时建设与临时用地的关系也未作任何的明确,仅留了一个尾巴:临时建设和临时用地规划管理的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。实际上,规划法上的临时建设可以使用临时用地,也可以使用非临时用地。土地法规范的对象是临时用地,其与临时建设的关系虽有所明确却不完整清晰,即仅规定不得修建永久性建筑。实际上,土地法上的临时用地可以做临时建设,也可以不做临时建设。土地法也没有授权其他机关制定临时用地或临时建设的规定。这意味着临时用地与临时建设并不存在一一对应的关系。

其二、规划法规定的适用范围仅限于城市、镇规划区域内,土地法规定的适用范围可及于城市、镇规划区内和规划区外。规划区外土地管理部门可自行决定批准,规划区内需经城市规划部门同意。这意味着,在规划区外,规划、土地两部门各不相干;在规划区内,临时用地要同时受规划和土地两部门的双重管辖。双重管辖的表述似乎给人以土地部门为主规划部门为辅的印象。但如若规划部门未同意或者不同意,则土地部门不能报批,即规划部门审核同意属于规划区内临时用地报批的先决条件。对规划部门而言,主要是征求其同意的意见。征求规划部门意见的目的,是让规划部门审核土地部门拟批的临时用地是否与城市规划实施有冲突或者影响。实务中,规划部门签署同意的意见或者核发(临时)建设用地规划许可证,均属于已经城市规划部门同意。

其三、规划法上的临时建设可以是独立建设的的主体项目,也可以是临时性服务于主体项目的附属性项目。规划法上的临时建设具有一定的多样性,如一些建设项目施工需要的项目部、工地办、工棚,一些房地产项目的售楼部等,就是附属性的临时建设项目。在城市低水平发展阶段曾风靡一时的临时市场、临时铺面、报刊亭、电话亭、牛奶亭,以及一些单位增建的门卫室、保安室、职工活动室等,就是独立的项目建设。这些或独立的或附属性的临时建设,都有批建在临时用地或非临时用地上的。土地法上的临时建设则受到严格的局限(限定性),即只能是因项目建设施工和地质勘查这两种情况的需要而使用临时用地所进行的临时建设。

其四、当临时建设需要使用土地时,规划法上的管理可以将临时建设批建在建设单位自有用地或非自有用地上。批建在非自有用地的,临时建设期满后退还土地。自有用地上的临时建设,则不存在退还的问题。土地法上的管理则仅限于在特定建设工程和地质勘查的本身项目用地之外临时、额外增加的非自有用地,使用期满后退还土地。

   (二)地方相关立法。

虽然规划法将临时建设和临时用地规划管理的具体办法,授权由省、自治区、直辖市人民政府制定,土地法没有授权地方立法做进一步的规定,但是,不少地方的立法还是对临时用地和临时建设做了一些的规定。具体的立法形式上,有的是在地方性法规做规定,有的是地方政府规章做规定,有的还由更低层级的政府和规划或国土主管部门以其他规范性文件的形式做更进一步的规定。严格地说,规划法规定由省级人民政府制定具体办法,这相当于是一种专属立法,那么,其他机关对此进行立法的做法是可以商榷的。其他规范性文件并不属于立法法规定的立法形式,其所谓立法及效力也是值得研究的。不过,在现行的行政体系和行政复议、行政诉讼的审查依据规范体系与审查标准体系下,这些法规、规章和规范性文件一般地也能够适应基本的工作需要了。

我们广西的地方性法规立法,在土地管理法的实施办法中,没有对临时用地的定义做规定,仅将临时用地的适用范围扩大为“因地质勘查、建设工程施工及其他临时设施需要”。在1993年的城市规划法实施办法中,也没有对临时用地的定义和适用范围做规定,而是强调了使用期满或者因国家需要,建设单位或个人必须无条件清场,退出临时用地。在2010年的城乡规划法实施办法中,套用了土地管理法实施办法的表述模式,并将临时用地和临时建设联结起来,表述为:“在城市、镇、乡规划区内因地质勘察、工程施工等原因需临时占用土地,搭建简易建筑物、构筑物和其他设施的,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请临时建设规划许可证。”“临时建设规划许可期满或者因城乡建设需要,建设单位或者个人必须自行拆除临时建筑物、构筑物和其他设施,退出临时用地。”这表明,我们广西的国土和规划的地方性法规虽然对临时用地适用范围的规定采取了同一套路,但是规划的法规并没有设定或规定临时建设用地规划许可,而是仅仅规定了临时建设规划许可。同时,规划法规所规定的临时建设规划许可也仅仅是搭建简易的建(构)筑物和其他设施。

从字面上看,临时建设规划许可既不是临时建设用地规划许可,也不是临时建设工程规划许可,但从这条规定的文义上理解,临时建设规划许可应当是包含了临时建设用地规划许可和临时建设工程规划许可的。这就直接揭示出一个重要的事实或问题,即在规划本部门的本位管理上,临时用地是用来临时建设的,没有临时建设需要而单独向规划部门申请使用临时土地的情形是不存在的。可是,为什么建设单位申请临时用地的时候不管实际上是否需要进行临时建设均向规划部门申报办理临时建设用地许可证呢?这其实是属于与土地管理工作衔接的关联管理的范畴。如前所述,在城市规划区内建设项目施工和地质勘查临时用地报批前之所以要先经城市规划主管部门同意,主要是让规划部门审核是否与城市规划实施有冲突或者影响。而规划部门在处理此类业务的时候,是直接习惯性地套用了规划法上的建设用地规划许可来办理了。实际上,规划法和土地管理法也都没有明确将临时用地和临时建设作为行政许可事项来规定。因此,按照《行政许可法》的规定,地方立法是无权将临时用地和临时建设作为独立的许可事项来规定的。《行政许可法》实施后行政许可事项清理中为什么还能保留临时建设用地和临时建设工程这两项规划许可,记忆中我没有具体参与,所以当时的具体准确的理由我也没有什么印象了。按我的分析,主要理由可能有两方面,一是将其解释为包含在建设用地规划许可和建设工程规划许可事项之中;另一方面,就临时用地许可而言,规划法设置建设用地规划许可就是用来制约国土部门供地的,因而将临时用地规划许可纳入建设用地规划许可来管理,以此制约国土部门对临时用地的供地,逻辑上也顺理成章。这有利于整体上发挥规划统一管理和统筹配置城市土地和空间资源的作用。如果我们按照广西2010年的城乡规划法实施办法执行,这个临时建设用地规划许可就已经是不能独立存在的了。在与国土部门工作衔接关联管理时签署是否同意的意见就可以了。这一轮机构改革已将国土、规划部门合并,待机构改革整合到位,自然资源管理部门统一行使国土、规划的职能,并且完成相关法规修订整合后,临时用地的规划许可(审批)就可以名正言顺地取消了。至于临时建设工程规划许可,既然可以理解为包含在建设工程规划许可之中,则事实上也没有必要作为独立的一项规划许可审批。实务上纳入建设工程规划许可审批,只需要在审批的证件和图件上标注临时的内容即可。

从我们查阅的一些政府规章和规范性文件看,对临时用地定义或描述的内容及表达有繁有简。《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》所称临时用地是指因建设项目施工、地质勘查以及急需的公共服务配套设施需要,按照临时使用土地合同约定使用的国有土地。《山西省城市临时建设和临时用地规划管理办法》和《云南省城镇临时建设和临时用地规划管理暂行办法》等各地规定所称临时用地是指在城市、镇规划区内用于建设工程施工、地质勘查、堆放物品、商业经营及其他活动临时使用的土地。这些管理办法主要是根据规划法的授权规范来制定的,并且主要由规划部门实施的。其明显的特点是,除了规定土地法上适用的工程施工、地质勘查等情形外,大多还明确而干脆地规定了适用于市政公共服务设施和商业经营等情形。除了深圳的版本以外,其他地方的规定一般也不强调“急需”性。

广东、湖北、山东、广西等省区国土部门关于加强临时用地管理的文件将临时用地界定为四类,即1.建设项目施工临时用地;2. 地质勘查临时用地;3. 抢险救灾临时用地; 4.法律、法规规定的其他临时用地。这些规定主要是从国土管理业务需要的角度来做规定的,除了形式上增加列举抢险救灾临时用地之外,实际上并没有增加或扩展临时用地的适用范围。因为是规定了抢险救灾急需临时使用土地的,可以先行使用土地,灾后恢复原状并交还原土地使用者使用,不再办理临时用地审批手续,这等于抢险救灾的临时用地并没有真正纳入土地管理日常的实际工作之中。抢险救灾结束后,需建设永久性建筑的,应办理正式用地报批手续,这就不是临时用地的管理了。

   (三)立法逻辑小结。

有关临时建设及其临时用地的立法,由于立法体系、立法部门和立法技术等的原因,看起来有点眼花缭乱,但实际上其立法的基本逻辑还是比较清楚的,总结起来主要有以下几点:

其一、在土地法所规定的国土管理上,只有建设项目施工、地质勘查、抢险救灾以及法律、法规规定的其他情形可以临时性地使用土地。临时用地可以做功能性的场地如堆场等使用,也可以做临时建设使用。同时,对于“建设”的项目而言,也只有临时建设才能使用临时用地,非临时的建设项目,立法上并没有给予其申请使用临时用地的安排,须按国家建设程序申请项目建设用地。

其二、在规划法所规定的规划管理上,对于不做临时建设的临时用地问题,是没有纳入立法考虑的,只有需要做临时建设的临时用地,才纳入规划管理的范畴(本位管理)。因为规划法规范所指向的对象和目标是临时建设,所以只有作为临时建设的基础和条件而存在时,临时用地才有其在规划管理上存在的意义。建设项目施工、地质勘查需要临时使用本项目以外的土地且不需要临时建设的情况下,为了避免在城市规划区内的临时用地与城市规划实施之间的冲突或影响,土地法才有要求土地报批前应先经城市规划主管部门审核同意(关联管理)的衔接性规定。

其三、城市规划区外,建设项目施工、地质勘查等临时用地上的临时建设,不需要城市规划管理的审批。城市规划区内的临时建设,既包括建设项目施工和地质勘查等临时用地上需要进行的临时建设,也包括使用建设单位或个人自有权属或非自有权属土地所进行的各种临时建设。这些建设单位或个人的临时建设,更多地包含的是市政公共服务设施和商业性经营等多种用途的临时建设。这些临时建设的规划审批,以不影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施,以及不影响交通、市容、安全等为限。

三、制度变异及其矫正

所谓制度变异,其实是制度被变异,即在执行过程中虽然形式上采用或保留了一些制度的概念、形式的外衣,但实际上却将其扭曲、歪曲或贬损、弃用而变成了异样,并导致了异样的结果或效果。临时用地制度被变异,主要是将临时用地用于非临时建设项目来使用,这是土地形态的冲突。临时建设制度的变异,主要是将临时建设用于非临时使用,这是建设形态上的冲突。

临时用地用于非临时建设项目来建设使用时,会形成将临时建筑用于非临时使用的情形;非临时用地用于建设临时建筑时,也会形成将临时建筑用于非临时使用的情形。这些情形一般都混杂有规划或国土管理与项目业主两方面的主客观过错。国土或规划部门方面的过错可能是主观上的故意(追求或放任其结果),也可能是主观上的过失(监管不到位)。项目业主方面则主要是主观上的故意,是主动追求这种效果的,也有可能是被动接受的结果。这些临时用地或非临时用地,以临时建设的形式进行永久性建筑和设施的建设,往往到最后都比较难以处理。

难以处理的主要原因,一是权力因素的复杂关系。特别是在设区市的城区(开发区)与规划、国土局以及市级以上部门之间的各种微妙的作为与不作为的互动中,就形成了。这其中除了以招商引资项目的名义做成的以外,也可能还有一些其他的名义或方式做成的。二是法律因素上的复杂关系。既有违规违法用地的违法建设,也有违反城乡规划的违法建设,还有涉及其他部门的合法许可的处理,以及各种会议纪要及领导批示等法律关系的处理,诸如此类。三是有些项目做成并生产经营一段时间后,与当地的就业、民生等深度关联,也增加了处理的风险和难度。所以,一方面,以新官不理旧账的传统,后来的领导是不太可能调动很多因素和力量去补办及完善其土地、规划、建设等合法手续的,另一方面,如果没有新的更强大的力量介入,一般常规的执法活动对此也是处理不了的。但当新的更强大的力量介入后,其处理解决的手段和方式往往也会跳离依法行政,依法办事的轨道,结果有可能是使复杂问题变得简单化了,也有可能是使本就复杂的问题更加复杂化。

如前面所引述的屠宰场的例子。原本该屠宰场并非临时项目,据说是因用地指标及征拆受阻等原因无法供地,改由企业与村集体租地的形式获取用地,规划部门受意以临时用地规划许可的形式予以认可,想待条件成熟以后再设法办理相关的土地、规划、建设等手续。结果,一临时就临时了二十年。现在是遇到了该市重点项目需要的强力介入,才引发了不可调和的矛盾冲突,打破了屠宰场一直相安无事的既违法又合法的状态。我们本市其实也有这方面的例子。某城区较早的时候引进的某饲料厂项目,租用集体土地建厂经营,后来开发区新的重大项目需要使用该土地时补偿谈不拢,遂以违法建设的名义将该厂强行拆除掉了。虽当时连政法部门主要领导都称此次拆除行动是无法无天,但也阻止和改变不了该厂被粉碎性碾压的命运。

而今看来,此种制度变异造成后果的消极影响是深刻的。一是对体现当地落实全面依法治国和法治政府建设责任的自觉性、急迫感和责任感方面,只有消解作用,没有正面的帮助。二是直接给当地社会传播政府不想、不愿、不能依法行政的错误的负能量信息。三是对就业和民生的影响。四是对经济的损失。五是对法律机关的影响。通常此类案件都不太有办法严格依法审判结案。

出现此类制度变异问题的症结,主要还是在对政府职能的定位把握上。特别是有些地方、有些部门和领导,在其缺乏科学的政绩观,片面强调经济发展,法治观念和责任不是很强的时候,有些政府性项目或者政府背景支持的项目就比较容易出现类似的事情和问题。当然,其中也会夹杂一些部门甚至个人的私益。这样,以经济发展的正确性外衣,掩盖或对抗违法建设的错误,通过公与私的力量和利益的共同驱动,便成就出了这种“临时变永久”的怪事。

解铃还得系铃人。解决或者说矫正此种制度变异的方法,首先要靠政府的自我提升、自我约束与正确作为。一是政府整体要按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总体布局和创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,科学认识和定位政府的职能,在经济发展和城乡建设的过程中,贯彻法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求,继续抓紧落实、深化落实中共中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》规定的各项任务和措施,带头依法行政,依法办事。二是政府的国土、规划、城管等的管理和执法部门要正确履职、科学履职。包括做好国土空间与城市建设的规划、审批、监管等环节的工作。三是妥善做好历史遗留问题的清理和处理。本来,依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年),应该经过十年左右的不懈努力,即在2014年左右,基本实现建设法治政府的目标。之后,党中央国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中规划了新的目标和任务,将法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。如果我们的政府及其有关部门还继续像以前那样漫不经心的话,建成法治政府的目标恐怕是很难实现的。

其次,改善相关法律的协调性。根据《行政强制法》的规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,要等到当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除时,行政机关才可以依法强制拆除。在2011年制定该法时,《行政复议法》规定的复议申请期限为60日,《土地管理法》规定的起诉期限为15日,《城乡规划法》没有专门规定,适用《行政诉讼法》的规定为三个月。对于适用《土地管理法》处理的情形,15日和60日的时间不算长。对适用《城乡规划法》处理的情形,三个月的时间已略嫌过长。然而,2014年修订《行政诉讼法》时将起诉期限规定为6个月(法律另有规定除外),这对城市建设中大量需要适用《城乡规划法》处理的情形就很不合理、不可行了。“六个月太久,只争朝夕”。在征拆谈不拢而需要“以拆违促拆迁”的时候,这会反向地强化某些规划、城管部门抗拒执行的抵触性,人为地增加“违法拆违”情况的出现。

第三,要强化对政府及其有关部门依法履职的监督和保障。除人大、政协、法院、监察等的监督之外,特别是要按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,将县级以上地方党委和政府主要负责人推进法治的职责落实好,确实地将此方面的履职情况纳入政绩考核指标体系,作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据,并切实开展好定期检查、专项督查。如此一来,必将在促使地方政府及其有关部门形成科学的政绩观和正确履职,形成依法行政,依法办事的自觉性方面带来根本性的好转。

(本文经作者于2019.08.27进行了修改)

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