刘家海:南宁市的规划管理立法实践(转)

时间: 2019-09-12 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
                       

南宁市的规划管理立法实践

(2016年7月7日)

刘家海

下面接着给同志们报告一下我所参与的和我知道的南宁市规划管理立法的一些情况。重点想先汇报一下在《城市规划法》背景下的立法。然后再汇报一下在《城乡规划法》背景下的立法,也就是2014年出台的《南宁市城乡规划管理若干规定》。与《南宁市城乡规划管理若干规定》同时期出台的《南宁市违法建设查处条例》,因为已经是按照综合执法的体制由城管部门主导的立法,不是规划部门主导的,时间关系,我就不在这里做具体介绍了。

一、南宁市规划管理立法概况

在《城市规划法》背景下的南宁市规划管理的立法,应该说是一个比较辉煌,比较有成就感的时期。这个时期我们基本上就是做了一个《决定》、两个《条例》、三个《办法》。

(一)一个《决定》。

这就是《南宁市人大常委会进一步加强南湖景区规划管理的决定》。这个“进一步加强”是官方语言经常用的词。实际上就是加强,为了避免说被理解为批评说你们以前工作没做好,就等于说你们以前已经很厉害了,现在要进一步加强,是给面子的说法。当时应该说,我们南宁市的人大常委会的领导还是比较有决心,比较有魄力的。把这块地方给它圈起来了。当然啦,这也是在当时我们市委、政府主要领导支持下搞起来的。上世纪90年代南宁市实行沿海开放城市政策以后呀,经济慢慢发展起来了,房地产也慢慢跟着起来了,我们邕江两岸、南湖周边,有些有眼光的人,有想法的人,有点钱的人,就开始打这地方的主意了。当时的市委书记特地请了美国哈佛大学设计学博士、北京大学建筑与景观设计学院的一位著名教授来做了一个讲座,专门把我们南宁市的领导干部和建设口这些部门的同志,集中到明园饭店的小礼堂里去上了一课,就讲怎么样摒弃小农意识,用生态的可持续的理念来指导我们南宁市的城市规划建设。上完课后,书记在讲话中特别地提出来,可能我们现在还没有那么大的能力,那么大的智慧去规划建设好我们这个城市的这些地方,但是我们起码可以先把它保护起来,先不要去破坏它。所以,我们就定了邕江两岸、南湖周边一百米范围,先预留控制出来,不能随便建。这个在现在看起来已经习以为常,很平常了,但是那个时候领导的压力是很大的。书记当时是从北海市调过南宁来的,他说在北海他就是老大,他说了算,但是到了南宁,他连这个小拇指都够不上,他是把乌纱帽挂在裤腰带上工作的。大家能理解吧?能理解吗?首府官多而且官大呀。当时规划局的一位老科长跟我们说,很多单位里面看门口的那个老头,都要比我们规划局长大。所以,确立这个保护的指导思想很坚决。市人大常委会在南湖就搞了这么个《决定》,以环南湖周边的道路往外延伸一百米范围作为严格控制保护的区域。现在大家觉得这没有什么呀,当时是很不容易的,大家还没怎么有这个保护的概念,也还没怎么有这个法律的概念。这个人大常委会的《决定》通过以后不久,有人据说是从新加坡商人那里招商引资弄回来一个项目,要在南湖水面上搞什么水上娱乐餐饮的东西。这边说人大已经有《决定》了,不能搞这些东西的。那边说我们好不容易从新加坡招商引资回来的,要考虑国际影响呀。来来回回扯了几年,最后是怎么了结的我也不太清楚了,反正在南湖水面上这个项目最后是弄掉了,这应该说是人大常委会的这个《决定》起作用了。

我们人大常委会的这个《决定》,除了刚才说的划定了一个保护范围之外,还非常明确地规定了南湖景区的规划要由市政府报给市人大常委会审批;还有对南湖景区内的景观项目的规划设计也做了很具体严格的规定,还要市政府来审批,你规划局不能自己批。这样实际上也给我们的领导一个解脱,也就是说你那些所谓的“友仔”来找你关照这个那个的时候,你就可以说,找我没有用,我说了不算,要市长说了才算;市长也可以说,我说了不算,要人大说了算。那时候,人大的同志主要都是各个行业、部门年纪相对来说比较大来这里过的,功利性心理已经比较小,比较超脱,而且人大主要是以会议审查的形式来处理事情的。这样你就不太可能像在行政部门那样,找到这个人或者那个人,哎呀你这个通融一下,支持一下呀,就搞定了。你是不能用这种方式去处理事情的。所以,反过来说,这也是用人大决定的方式来解决以前我们用行政方式不好解决的南湖保护的大问题。

(二)两个《条例》。

这是指《南宁市城市规划管理条例》和《南宁市历史传统街区保护管理条例》。《南宁市城市规划管理条例》等会我会用比较多的时间来给大家做个详细的介绍。《南宁市历史传统街区保护管理条例》的立法应该说也是比较早,比较实用的一部地方性法规。

《南宁市历史传统街区保护管理条例》主要是保护现在南宁市兴宁路、民生路、新华街、当阳街那一大片。这是一个岭南地区骑楼风格的传统街区。这个《条例》最关键的就是传统街区保护的规划以及重点保护的区域改造的方案,政府说了还不算,还要到人大常委会来审查同意才算数。这就从程序和权限上对政府的行为做了限制,以此来保证在做这些地方的保护和改造的时候,更加有时间让关心、关注这些地方的人和各界领导去表达自己的意见。这个还是起到很重要作用的。有些同志可能知道,以前我们的民族大道没有通到邕江边的,后来延长改造的时候要从边上经过这片传统历史街区,就经过了比较长时间的讨论研究,反复论证,然后方案才通得过。这其中我们对历史传统街区保护的一些规定和要求,基本上也达到了。还有这个街区景观的风格协调呀,视线呀,保护得也不错。我们从朝阳路看有个西南商都的项目,楼建得还是很高的,但你从兴宁路这边去看,是看不到这个高楼的,因此不影响这个街区的景观。这就是这个《条例》发挥了作用。在历史街区这边的步行街上,是不能看到你这种太现代化、太高、影响风貌,不协调的建筑的。

(三)三个《办法》

这是指《南宁市私有房屋建设规划管理办法》、《南宁市违反城市规划建设处罚办法》和《南宁市市政公用工程规划管理办法》。

这个《南宁市私有房屋建设规划管理办法》呢,我们基本上就是规定在南宁市里面的私房主要控制在四层以下;有的区域像江南区亭子街这一带是控制在三层以下;还有一些区域不允许新建、改建、扩建私宅的,只给原样维修,且如果原宅超过四层的,维修时也不能超过四层。这个控制的措施也有遭到一些批评。批评者认为你对私宅有歧视。当时的立法指导思想主要是立足于为了老城区的疏散和将来旧城改造的时候不要给他成本太高。这么多年实施下来以后,好像社会上也接受了。

这个《南宁市违反城市规划建设处罚办法》呢,很有意思的是解释权归市政府法制部门。我们原来的其他立法包括人大常委会的法规和政府的规章,都是规定具体适用中的问题是由规划主管部门来解释的,这个处罚《办法》比较特别。因为这个处罚《办法》的立法力度比较大,所以要特别严格一点,保证它的解释的法律权威性,担心规划部门自己解释的权威性会比较弱一些。

这个处罚《办法》是一部比较实用管用的有特色的政府规章立法。其第一个特色规定是,对违反规划建设的情况做了一个大类的区分。主要是将违法程度重一点的归为一类,基本上是采取拆除为主的制裁手段;将比较轻的归为另外一类,主要是采取罚款和纠正的方法来处理。纠正也包括一些局部的整改拆除呀,包括责令补办手续呀。通过补办手续,把这些建设纳入都政府的管理当中来。有不少的政府管理职能、管理措施是通过在办理规划手续和其他手续的过程中来实现的。所以,补办手续并不是政府的恩赐,而是促使当事人履行义务的一种措施。

第二个特色规定是,处罚的手段比较得力。包括对要拆除的违法建设可以停水停电,拆除的费用由当事人来承担。当时做这个规定也是很有勇气的。当然这个当事人不太可能去直接从自己的口袋里掏出这个钱来,我们部分地是采取以料抵工的办法,减轻财政的拆除费用负担。就是违法者你可以按照要求自行拆除,东西可以自己捡走,但是如果由政府来强拆,执法队伍进场以后,警戒线一拉,里面的东西除了生产生活用品我们帮你搬出来清点公证以外,其他违法建筑上的东西就不是你的啦。我们的民工后面收拾起来得多少算多少,抵补一点我们支付给民工的费用。这样就减少一点强拆的执法成本。这个规定确实也促使一些当事人自己拆除,减少了强拆的压力。

第三个特色规定是,拆除违法建设的工作经费由市和城区两级政府来分担。在这个《办法》之前是我们市里面财大气粗直接掏钱去拆违的,城区不用出钱的,你出人就行了。后来城市规模越来越大,违法建设越来越多,市里面负担不起了,只好就大家分担。开始的时候城区也不是很愿意的,但是市里面压下去了,大家出钱。而且说的不好听,有的领导说的,你的城区那么多违法建设,你城区也有责任。话说到这份上,城区也不吭声了。事实上,很早以前有个老城区,很多的违法建设查来查去好像多多少少都跟那个分管的副区长有点或虚或实的关系。所以,要大家一起担当,不能我们在上面抓违法建设,你在下面放水甚至搞浑水。当然啦,随着执法改革的深化,现在我们南宁的拆违都下放到城区了,经费自然主要也是由城区来负担了。

第四个特色规定是,如果你这个单位有违法建设,那么在违法建设处罚结案之前,可以全部停办这个单位其他的规划审批业务。停办就是不受理新的许可申请。这个蛮管用的,一停以后他马上跳起来,赶紧来配合处罚。我们也不做绝,一旦他真诚地来配合了,知道利害关系了,一般我们也可以给他接新的业务了,等到处罚一执行完以后就给他发许可。等于大家互相也买个人情,给个面子。有点类似现在说的捆绑执法。当然我们这个跟现在交警的那个有违章不给年检的性质上和道理上是不一样的。年检不是许可,是交警为了公共安全而对许可实施的检查,本来是你交警主动要去做的。如果你交警因为驾驶人的违章而不给他的汽车年检,你交警这种捆绑执法行为危害的危险性是对着了公共安全,针对驾驶人的年检也变成“二次许可”了。性质就不一样。当然,我们现在新的法律法规没有这么做规定了,也不这么做了,因为我们现在的法律在处罚制裁上的手段也基本上可以够用了。但交警的捆绑执法却还在做,而且在“加大违法成本”的片面认识错误指导下越走越远,与法治建设背道而驰。更不可理解和接受的是,法院普遍对他们也很帮忙,极少判他们违法。

《南宁市市政公用工程规划管理办法》呢,它就规定得非常细,实际上是一些技术性比较强的规划审批的要求,在当时大家能够想得到的,都给它明确下来了。这差不多等于工作手册了,大多数情况照着办就是了。这就有效地减少了裁量的空间,也提高额审批的效率。

另外,除了这三个《办法》之外,我们南宁市规划局还制定了《南宁市城市规划管理技术规定》。这相当于地方的技术规范,相当于法律、法规、规章之外的其他行政规范性文件。它的定位是法律、法规和总规、控规等法定规划之外的补充,属于非强制性的技术指引。我一般都不把它作为立法性的文件。

二、《南宁市城市规划管理条例》的立法成就和特色

下面我重点汇报一下《南宁市城市规划管理条例》的立法。如果说将来你们需要具体立法的时候,我觉得这个文本是值得好好地看,好好地揣摩研究的。可以说,在我所看到的规划管理的地方立法的文本里面,我始终觉得这个文本是最好的。当然,谦虚一点可以在最好的后面加上“之一”,不加“之一”我觉得也未尝不可。这是我个人对《条例》的总体评价

我个人觉得这个《条例》的立法理论比较扎实,体系结构、逻辑结构比较完整,而且立法表达的脉络比较清晰,内容也比较明确可行,给我们管理的手段也很得力,很给力。从我们这么多年工作的实践感觉下来看,这个法规基本上能够满足我们政府(不单止规划局)规划行政管理、行政审批(当然行政审批也是管理,但是管理有更广泛的内容)、行政执法(主要是指行政处罚和执行)、包括到后面的行政复议、行政诉讼整个系列过程的法律适用的基本需要。我的结论是基本满足基本需要。这就很不容易。说明规划部门、市政府、人大以及其他监督部门对此有比较好的共识。所以,这是一部很好的指南性的实用法规,是管用的。原来我们规划局的新来的同志,先把这个法规看三遍,基本上你就知道你来规划局该怎么干了。基本上有这个效果。工作中遇到什么问题,你再翻一番看一看这部法规,基本上就可以了。这个法规的文本我也放在给大家准备的在资料里面了,网上也可以搜索得到。因为这部法规废止前经过两次的修改,所以网上的文本可能要注意一下它的条文数量和序号变化。

这部《条例》的文本结构,共分七章,包括总则、城市规划的编制和审批、建设用地规划管理、建设工程规划管理、城市规划实施的监督检查、法律责任、附则。主要章节与规划主管部门的主要工作机构、工作流程有一定的对应性,因此具有较强的可操作性和分工配合、分工制约性,经受住了历史考验。从立法后的工作实践发展来说,我们发现它确实有它的优越性。我们这种按照从规划编制、规划审批、到用地,到工程,到监督检查执法的顺序编排,体现的是一个从上游到下游分段的一个分工模式。按照这样子做大家觉得挺好的。当然有一些时期也有过一些不同的意见。因为在这种分工和流程中,科室之间互相牵扯制约比较多,有些企业呀开发商呀觉得比较繁琐,效率也不够高,在前面阶段(科室)好不容易把办下来了,后面阶段(科室)怎么又有问题?他要不断地跟我们来对接,不断地来跟我们扯,觉得很花时间,很费精力,说你们能不能用一种更便捷的办法?然后我们也到外地城市去考察学习。有些城市确是有便捷的办法,就是采取类似“一手清”的管理办法,一个项目进来,就指定一个或两个科室,你就从头到尾去给他办完。这样建设单位就觉得省事,比较快,效率高。有什么问题我只要跟相同的科室甚至相同的一两个人去沟通就可以了。我们学习回来的时候也在想是不是要采取这种模式。因为在感觉需要建设发展比较快的时候,有些开发商和有些领导也会觉得你们土地、规划这些部门呀就是绊脚石,在那里东搞西搞,半天搞不出点东西来,所以就有要加快的压力在里面。但是想来想去我们还是觉得这种“一手清”的方式廉政风险不好防控,危险性太大。你可以设想一下,如果一个开发项目你从头到尾只跟那么一两个人在沟通,我们不说这个人好还是坏,首先他肯定扛不住,铁定扛不住。能来做项目的,特别是一些好的项目的,肯定不是一般人嘛。所以,我们觉得危险性太大,我们没有采取那种方式。我们还是按照我们地方法规给我们设定的那种分工配合、分工制约的管理模式,坚持下来了。后来没几年,听说那个搞“一手清”模式的城市的主要领导就出事了。所以,一种管理的模式,跟我们的立法,跟我们管理的指导思想,配合得比较好的话,那实效就是比较好的。如果配合得不好的话,那就比较容易出问题。不是领导出问题就是我们自己出问题。确实是这样的。

关于《条例》的立法内容,我个人梳理和总结了一下,大概有七个比较有成就和特色的方面。

第一是《条例》对规划区的界定表达是比较规范的。城市规划区就是城市的市区、近郊区,还有城市外面因为城市建设发展需要控制的区域,比如我们原来吴圩机场那边,还有一些独立工矿区等。新的《城乡规划法》不做规划区的规范表达了,实际工作中有点混乱。现在这一版国务院批复的总体规划,采用了所谓“大南宁”的概念,把南宁市六城区连同城区所辖的原来邕宁县撤销后并入的各乡镇所有行政区域都作为南宁市城市总体规划的范围,概念上就带来了一定的混乱,从而导致管理上的一些混乱。比如说城管,它的传统概念只是管城市的,也就是说感觉主要是管市区的,延伸一点就延伸到市区边缘一点的城郊结合部。现在全部行政区域都划进来作为城市规划区,那么,那些农村、山村的没有经过规划审批而乱建的违法建设也算是城管的了。在城管综合执法改革的时候大家就扯这个东西。他们说,很明显嘛,那个就是农村,怎么就叫我城管去管呢?我们说,不是这样啊,国务院批复的南宁市城市总体规划范围都是城市的规划区范围了,当然是你们城管的了。实际上它城管也管不到农村那块。推给乡镇嘛,我们的乡镇也不想管,也更加没有能力管。这种混乱的问题好像比较早的时候是北京先搞出来的。北京那里也是早早的把城乡全部划到城市规划区来。那时候,在乡村的执法主体按照《村庄和集镇规划建设管理条例》是另外一个部门,跟《城市规划法》规定在城市的规划执法主体是不同的,你是按农村还是按城市?如果按城市,那乡镇建设管理部门他就不管了。如果按乡村,那你城市规划部门或者城管部门就不能适用《城市规划法》去做了。搞到打官司以后,北京市高级法院专门为此问题做了个业务解答,说城市规划区内还是应该按城市来管,才算把这个问题压住了。当然啦,综合执法改革到现在,包括我们南宁在内的很多地方,规划部门已经不负责违法建设的处罚和组织拆除了。不懂他们城管部门现在是怎么样去处理这个事情的。

第二是《条例》把城市设计纳入修建性详细规划赋予其法律地位。城市设计本来是属于一个技术性的工作,它主要是考虑怎么样把城市的风貌和景观做得好看一点,漂亮一点。我们立法时是在修建性详细规划后面加个“(含城市设计)”,等于给予它和详细规划一样的法律地位。这就满足了我们政府管理的某些特殊的需要。比如我们的城市私宅刚才说本来是按四层以下控制的,那我们南湖东头公务员小区旁边那片农民安置回建房,原来是政府下好基础建好一层给他们自己往上建,结果很多人自己当时就搞到四层半、五层,规划部门做了一些处罚。后来城市发展了,觉得那片地方太难看了,按照城市风貌的要求,要搞到六层,再加一个坡屋顶。那问题来了,农民建房的时候超过四层你说他是违法,有些还进行了拆除,现在你政府又要人家加高建到六层上去,你在法律上怎么说得过去呢?那我们就用这个城市设计,通过做城市设计,取得相当于法定规划的效力。从行政的效力上说,私房管理规定是市政府发的文,城市重要地段的修建性详细规划也是市政府批的,两者的效力等级是同一个层次的,以在后面的行政行为效力为优先,按这么去解释,也大概算是能解释得过去了。

第三是《条例》规定了合理的行政许可审批期限。就是20天。相当于三个礼拜。现在我们觉得20天好像没有什么特别,甚至说你这个20天都有点太长了。但是20天在那个时候应该说在部门里面做这种规定是比较早的,而且当时运行下来我们觉得也是比较合理的。后来我们国家2004年实施的《行政许可法》也是规定一般的许可期限20天嘛,情况比较复杂一点的经过批准可以延长10天。大概就是这么个概念。现在有一种做法,上级和领导在片面地强调通过压缩审批时间来改革,来提高行政效率,压到10天,8天,7天,5天等等。其他部门的实际效果如何我不知道,但从规划部门来说,我觉得不是很科学。而且我们规划部门一开始叫压缩时限的时候比较积极,一压就压了很多,没想到后面人家不断地叫你再压,再压。我们没办法再压了,感觉人家就嫌你不积极了,不够支持了。在我们规定的20天里,如果报建单位有些什么问题,互相之间还是可以有时间对接协商处理的,有时间回旋沟通,我们就不用退件。现在这个时间被压缩得太短以后,反而是不好处理。行政审批大厅收件录入案件系统,就开始计时,以读秒的方式来倒计时考核你的行政效率了。收件进来以后有些不大不小的问题,在这个很短的时间内没办法处理,就只好采取变通的办法,把这个案件外挂起来,算是原则同意,协调处理完了以后再发件。如果万一最后协调处理不下来,只好动员人家自己提出撤回申请。虽然看起来这样很聪明,但是反映了我们过分追求表面的效率后,提出的这些时限要求有点脱离实际。我们猜想领导们在提出这种高效率要求的时候,可能他们是在一种理想状态思维下提出来的。在他们的脑子里,好像企业报进来的项目材料就是符合要求了的,然后你运转一下,给签个字盖个章就发出去了。他们想的是这个样子的。他们可能不太顾及到我们具体工作部门一些具体需要处理的问题。他们认为这不是领导要考虑的问题,是你们执行的人自己应该去考虑解决的问题。他们的想法就像压榨花生油一样,榨你总能榨出点东西来的。你们虽然整天喊这个不行,那个不行,再榨一榨你,你还是行的。他们是这么想的。另外,可能在他们领导的概念中,我们的程序流转是在一种流量适当的情况下运行的,案件不多,进来以后很快就可以分下去办,要看现场你赶紧去看,回来有什么问题你赶紧开会,赶紧定,然后就办出去了。他们可能就没有考虑到案件流量大的异常状态。就像我们在路上堵车一样。车流量太大了,或者出现意外情况了,每个路口等红灯,甚至等四、五个红灯都过不了,平时十几分钟、几十分钟的路程,这个时候可能花你一两个小时都走不回去。领导决策的时候不考虑这种问题,就靠我们具体做的时候去想办法了。如果实在没有办法,遇到小人告恶状,你就想开点,自认倒霉算了。所以,我觉得我们当时规定这个20天还是比较科学合理的。当然,我们现在这个窗口集中受理的制度下,也采取了一些措施,比如说企业报建前先通过中介组织进行技术审查。建设单位做好总平面图方案或者建筑方案以后,先到一些技术中介单位即技术审查机构去进行审核把关,进行规划指标的校核。他们有规划指标的校核软件,你把相关的数据输入以后,软件按照一定的程序去检验一下,然后,咚,电脑对话窗口跳出一个提示,合格或者不合格。合格的你就去行政审批服务大厅受理窗口报建,再收进来办理。通过这种方式和技术手段也能解决一些问题。

第四是《条例》细化、补充、完善了建设用地规划管理的制度。主要为:明确规划区内实行统一管理和按规划选址的原则;补充规定土地出让的规划参与;规定特殊用地的规划保护;细化办理选址意见书和用地规划许可证的情形;规范了办理流程和时限等。特别要提一下的是其中第二点,就是刚才说《城市规划法》没有考虑规划许可与土地出让制度衔接的问题,这里进行了补充立法衔接,即出让前规定好规划条件,出让后持土地出让合同办理建设用地规划许可证。还有第三点,对有特殊用途功能的专用土地的保护,我们也进行了细化和明确,也跟后面的执法措施对应连在一起考虑。我们城市里面有很多规划控制的地方,比如河湖水系呀,公共绿地呀,文物保护呀,市政公用设施的用地呀,还有教育用地呀等等,这些有专门用途的土地,都要保护起来,一般的单位你就不能进来建,属于这些设施功能本身需要建设的项目怎么建,也要按专门的规定要求来建,否则,进入到这些地方的违法建设,我们就要按拆除来处罚,不能罚款了事。这是补充了《城市规划法》里面没有涉及到的内容。

第五是《条例》细化、补充、完善了建设工程规划的管理制度。包括:明确了建筑规划布置基本的技术要求;细列了应当申请建设工程规划许可证的情形;细列了申办建设工程规划许可证的程序和应提交的材料清单并规定了发证时限;规定了开工前的放线验线手续;强制规划参加竣工验收;设计、施工单位要查验建设单位的规划许可证;严控私宅等。细列了应当申请建设工程规划许可证的情形,这个对一般人来说是很有好处的,他看了法规的规定就很清楚通常是什么样的情况下需要去规划局批准。相反,现在的《城乡规划法》是看不清楚的,我们新的《南宁市城乡规划管理若干规定》也是看不清楚的。另外,《条例》规定建设工程开工前我们要去验线。开工前的放线验线是一个很重要的监管手段。然后,强制你规划部门要去进行验收。规划部门验收认为合格了,符合规划要求了,发给一个合格的凭证,才能进行综合验收,才能办理房产等。这个应该说是我们当时在地方立法里面比较大胆的做法,也确实是需要做的一项工作,否则你后面的管理没有手段制约,你是管不住的。同时,这也是提供一种有效服务,规划验收不符合的先进行处罚,该补办的补办,该拆除的拆除,要不然房产部门也不知道怎么给你办房产登记。还有,在《条例》的规定里面,我们不但对违法建设的单位和个人要进行处罚,而且对设计单位、施工单位,我们也规定你在做设计的时候,在施工前,也要看看是不是规划部门批准这个项目了,你才给他去做,否则造成了违法建设的时候,同样要连带着给你处罚,没收设计费、施工违法所得,再加上一定的罚款。这个做法是非常管用的。

第六是《条例》专门规定了监督检查。主要就列了两条,一个是进行监督检查时要亮证执法;第二个就是细列出了八项监督检查的内容,明确什么情况下我们去检查什么东西,让人家一目了然。这些内容包括:未经规划许可的建设用地和建设工程;建设用地规划许可证的合法性及其执行情况;建设工程规划许可证的合法性及其执行情况;按照规划建成和保留地区的规划控制情况;建设工程放线(对放线的监督检查实际上就是验线);建设工程竣工规划验收;建(构)筑物的规划使用性质;按照本条例规定应当监督检查的其他内容。

第七是《条例》规定了对违法建设制裁的成体系的措施。前面我们讲了,《城市规划法》只是对违反建设工程规划许可的建设行为进行处罚,在地方立法中,对除此以外的需要制裁的违法行为我们都做了相应的规定,主要有:明确对违反规划取得(占用)土地的违法建设由土地部门处理;明确将限期拆除规定为行政处罚;明确违反建设工程规划许可的罚款标准;补充了对侵占规划专用土地及道路退距的处罚;规定了对设计、施工单位进行处罚(没收和罚款);规定了对违法建设的制止权(并停水停电);规定了行政强制拆除。

对违反规划取得土地的问题,我们特别讲清楚,在还没有取得土地使用权的土地上进行违法建设的,由土地部门按照土地法来处理。在实施中有时候还会将违法占地建设和违反规划建设混在一起,当然这个也不完全是土地部门的错,土地部门固然也有那种能不管就不管的想法,但是也跟我们《条例》规定了规划行政部门的拆除权以后可以有依赖了这点有关。

我们在地方立法当中规定规划部门对违法建设的强制拆除权,这在当时是全国独有的。这个也归功于我们南宁市人大常委会和自治区建设厅、自治区人大常委会的专家和领导们,他们的眼光,他们的魄力。这个行政拆除权很管用。当时土地部门的执法能力相对要比规划部门弱一点,城管当时也不及我们规划,靠着这个立法规定,规划部门的执法职能和能力更加得到了极大的提升,为我们南宁市的“创三城”(卫生城、文明城、双拥模范城)立下了不可替代的、不可磨灭的功劳。不过,与此同时,这也给规划部门造成很大的困扰。因为你《条例》有这个规划拆除权,一有违法建设,大家马上就想到规划,特别是当时南宁市的领导们对规划拆除的观念根深蒂固,一有什么就是规划局的,他们就都不想还有别的部门也有更加强大的拆除权。后来我们规划局的领导感觉这个状况不对,就叫我们去梳理还有什么法律规定别的部门可以去拆除违法建设的。我们梳理出来以后发现,法律规定可以拆除违法建设的部门其实还很多,规划还不是最厉害的,排队下来我们至少要往后排到第三、第四、第五那头的位置上去。然后我们就不断地给市领导写文章,写报告。后来,领导们好像也接受了,还是依法办吧,不一定都非要规划来当恶人嘛。这样,我们规划部门的压力才下来一点了。直到最后综合执法体制改革把强制拆除违法建设的职权移交给城管部门,规划部门才解脱了出来。

我们的《条例》规定规划部门对违法建设有制止权。单纯看文字你看规划部门“有权制止”这几个字可能看不出什么。实际上当时我们就是执法人员带着执法工具到现场,亮出执法证件以后,给你宣读法律法规的条文,责令施工人员停工。如果不停,对一些不大不小的违法建设,我们现场就动手进行制止了。相当一部分违法建设,我们的执法人员当场给他来动真格以后,他们的施工人员就不敢再动了。民间也有讲风水的,本来做这个违法建设也是想做点生意,要顺风顺水赚点钱,或者做点别的什么使用的,你现场制止以后他觉得“犯官非”了,不顺了,也就算了。所以,现场制止是能有效解决一些问题的。当然一些比较大的违法建设我们几个人是搞不定的,得回来以后再走一般的处罚程序,再组织力量,进行强制拆除。你像原来其他部门有些人,整天说啊,我们叫他们停工他们都不听呢,我们有什么办法呢?这种口头制止,实际上不叫制止。如果什么事情都可以口头解决,那就不需要行政强制力了,也不需要国家机器了。是吧?

三、《南宁市城乡规划管理若干规定》的立法得失

2008年国家《城乡规划法》实施后,我们是想等几年看看新法实施过程中有什么问题充分暴露出来以后,再针对存在的问题进行地方的立法。但当时我们南宁市的领导很积极,很着急,叫我们马上要搞南宁市新的城乡规划管理条例。结果立法成本很高。我们2008年、2009年组织了一轮调研和起草,搞了一个类似原来《南宁市城市规划管理条例》的成体系的《南宁市城乡规划管理条例》草案文本,并且在《广西日报》上全文刊登出来向社会征求意见,同时也是造声势。当时政府主要领导和分管领导关注的主要目的就是要通过这个立法来加大打击和拆除违法建设的力度。因为经过几轮反复的综合执法体制改革,不是很成功,违法建设不但没有遏制住,用市人大常委会一些领导同志的话来说简直是叫失控、泛滥。所以,领导们比较着急。

但是在我们南宁市搞这个条例的时候,自治区也在搞配套《城乡规划法》的实施办法,上下两级同时在搞,可能担心工作不好协调,我们就放下来了,等自治区的实施办法先搞。结果自治区的立法出台以后,我们原来有些很关注和参与了这个条例立法的领导们提拔的提拔,调动的调动,退休的退休了。所以,我们重新启动立法的时候,又要重新调研,重新起草。在整个立法过程中有很多问题在那里反复研究协调。协调时间长了以后,当时政府这边对我们立法有比较具体要求的领导又提拔,又调走了;而市人大常委会这边原来具体参与的一些负责同志又退休了。搞得多花了很多的时间和精力。这期间不同方面、不同层次的领导们对立法的体系,立法的内容和立法的要求也是有不同的要求,不同的看法。后期的立法程序中,实际上是市政府和法制办、规划局都不太管了。人大常委会这边最后到2014年制定出了现在的这个只有二十几条的《南宁市城乡规划管理若干规定》。

在这个立法上,我们人大的同志有的认为是比较成功的。主要是体现了现在一种新的立法理念,立法思想,就是你们不要动不动就搞整套的一大本成体系的东西,有几条就搞几条,有针对性地搞。这个《若干规定》确实也是有针对性地解决了我们规划管理工作当中一些突出的具体问题。从这个角度上来说,是成功的。但是我个人觉得,还是有一些经验教训,或者可能还谈不上教训,应当是一些值得商榷和改进的地方。

第一是充分沟通不够的问题。因为从2008年开始几年下来,这么长时间,人也不断地换,有很多的想法呢沟通就落实不到位了。特别是有些工作前面比较放松拖了时间,到后面时间紧了,要表决通过了,来不及仔细地弄了,有些内容仓促地改上去以后就显得在逻辑上就有缺陷了。比如说《若干规定》的第十一条。原来这一条是我想出来的,就是已经有《土地证》的,就不需要再去办《建设用地规划许可证》了。主要是解决邕宁撤县时候很多私宅历史遗留问题而提出来的。撤县后市政府出台政策已经认可原来的土地出让,同意补办了《土地证》的,而我们规划部门还是按照原来的老的规定套路,还要去给他补办《建设用地规划许可证》,补这个证还要去测量,去交钱。我就觉得没有必要了。拿到《土地证》以后,不但表明你市政府已经最终合法地承认了其土地出让的合法性,而且按照《物权法》人家也已经有了完整的权利了。你那个《建设用地规划许可证》再去补有什么意义呢?就像我已经大学毕业了,大学的毕业证都发给我了,你还要我回去补那个初中毕业证干什么呢?难道没有那个初中毕业证你就不承认我这个大学毕业证,不给我发工资吗?不存在这个问题啊。从法律上,理论上搞清楚这些关系以后,把它砍掉,我们业务量就可以大大减轻了,也减少了老百姓的麻烦和负担。既然有合法的、坚实的法律基础支撑的,你何必还有去多做那么多吃力不讨好的多余的事呢?所以,我就写了这一条。意思是已经有《土地证》的,你报建的时候就不用办理《建设用地规划许可证》了,当然我们要帮你查询一下规划改变了没有,你自己来要查询规划情况我们也帮你查,如果规划没有改变,还是符合可以建设的,直接可以办理《建设工程规划许可证》就可以了。是这个意思,解决这个问题。但是到立法的后期,可能是人大在后面赶工的时候,不懂是那个领导说,有《土地证》规划符合的不用办建设用地规划许可,那要是不符合的呢,还是要办啊,所以,就在后面又写上一款,就是不符合上面条件的,还是要办《建设用地规划许可证》。后面没有机会给我们去沟通这种东西了,领导说要写上那想当然就写上去了。结果立法颁布以后我一看,就觉得这一款的这个逻辑不对了。既然不符合条件了,不符合规划了,都不能给他建了,你还给他办什么建设用地规划许可证呢?肯定不能办的嘛,即使你给他办了,也不能给他办《建设工程规划许可证》,他还是不能建设的,你不是多余嘛!所以,这一款的立法逻辑是不对的。这是后期赶工沟通不充分造成的问题。

第二是领导和领导的想法不断地变换的问题。刚才说了,我们这个立法过程时间跨度比较长,期间人大、政府、规划部门的领导和立法人员又换不断地变,然后不同的人又有不同的关注点、着力点,哪怕是对相同的问题也会有不同的看法和要求。不仅如此,该立法最大需求的用户——规划局的中层干部在这六、七年间都换了两轮了,所以,花相似人不同,或者物是人非,甚至是物也非人也非了,到最后出台的法规跟原来设想和要求的样子已经相距甚远了。这个法规的出台差不多就是为了完成立法计划而已了。

第三是审议工作的安排衔接问题。到人大常委会开会审议的时候,最后是分组讨论的,一般是分四个组讨论,而我们业务主管的行政部门在做这个立法的过程中,通常是只有那么一两个人是从头到尾经手这个事情的,因此才知道什么问题是怎么来的,怎么解释的,怎么样说才说得清楚的,我们的人就不够分了,对人大的委员们提出的疑问和问题,可能就会只有在一两个讨论组上说得比较清楚,另外两三个组上可能就不一定说得那么清楚了。所以,以后我们各设区的市人大在考虑安排分组讨论审议立法的时候,可能也要注意处理这个专业人员、知情人员的安排问题。

第四是政府立法议案的地位问题。我们原先市政府向人大常委会提出的《南宁市城乡规划管理条例》立法议案,是制定一部六、七十条的内容完整成体系的规划管理法规。人大常委会在完成一审阶段以后,才要把这个法规做成一个精简的《若干规定》,等于完全推翻了市政府的议案自己另搞一套。我觉个人觉得这是对人大的立法审议权与政府的立法议案权之间的地位关系缺乏必要的考虑和足够的尊重。如果是要突出体现人大的立法主导性,可以采取由人大常委会的城建环保委或者法工委来提出立法议案,政府这边予以配合的方式,这样才比较合适。虽然,在“管理条例”变成“若干规定”的过程中,规划部门和政府法制部门的立法人员与人大的立法人员之间是有沟通和协调的,但这在地位和性质上毕竟与政府和人大常委会之间的关系处理不是同一个层次的问题。

第五是以《若干规定》的施行废止了原来内容和体系完整的《南宁市城市规划管理条例》后存在工作上的漏洞。我们前面讲了,《南宁市城市规划管理条例》内容和体系完整,能够满足各方面对法律适用的基本需求,《若干规定》同时废止原来的《条例》,现在回过头来看,我觉得当初还是欠考虑了,不如规定过去与本规定不一致的,以本规定为准,这样来的周全。《条例》同时全面废止以后,有些工作就不好衔接了。比如,原《条例》将限期拆除违法建设规定为行政处罚,在当时国家没有《行政强制法》的时候,解决了拆违的有效法律适用问题;在当前国家的《行政强制法》无法解决违法建设泛滥成灾需要快速有效及时打击问题的情况下,还可以为违法建设拆除处理提供多一条灵活处理的渠道,减轻行政执法的压力。现在好了,不存在这种适用性和灵活性了。还有其他一些业务衔接的问题,如果出了争议和纠纷,我们可能就不太好找到具体的法规条款对应处理了。

第六是加大了法律法规理解适用的困难。虽然只有二十几条的《若干规定》文本是简洁了,对有较好法律专业背景和能力的人来说也算是好事,但是对这种碎片化的法规条文,广大的基层规划管理人员以及社会上的市民群众在理解和适用上可能存在比较大的困难,他们不太可能具有将国家法律法规融会贯通的能力,“若干规定”就不如内容相对完整成体系的“条例”来得内容清晰,通俗易懂,一目了然。

[*]这是作者在2016年广西人大常委会举办的设区城市人大立法培训班上讲授规划管理立法内容的第二部分。

Comments are closed.