资源枯竭型城市:调整城市规划促进就业

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资源枯竭型城市:调整城市规划促进就业

  来源:中国国土资源经济 作者:赵文祥 李颖娟 敖国杰
 解决资源枯竭型城市的就业问题有多种思路,调整城市规划促进就业是一种全新的思路,本文从调整城市规划的模式的角度对这一问题进行探讨。 1  资源枯竭型城市普遍需要调整城市规划     我国资源枯竭型城市至少从以下几个方面看,需要调整城市规划:第一,城市空间结构不合理。资源枯竭型城市大多数是先有矿后有企业,然后才有城市,城市缘矿而建,在空间上缺乏科学设计和合理布局。有些城市矿区就是城市中心区,经过多年开采,城市中心区有大面积采空区或沉陷区,迫切需要通过调整城市规划来调整城市空间布局。辽宁省阜新市就是这样,阜新市中心区的海州区就是因为有阜新最大的海州露天煤矿而设的区, 2005年海州露天煤矿已经被宣布破产,留下了一个长4公里、宽2公里、深373米的大坑,还有大面积沉陷区。第二,城市产业布局不合理。资源枯竭型城市大多矿业“一柱擎天”,多元经济不发育,城市区域功能划分即生产力布局不科学。需要通过调整城市规划发展多元化产业和重新调整产业布局,实现由单一矿区经济向综合城市经济跨越。第三,城市环境质量差。资源枯竭型城市污染严重,城市中心区的污染企业需要搬出城市。第四,城市就业功能薄弱。资源枯竭型城市普遍就业压力大,在我国178座矿业城市中,有18座即占10%资源已经枯竭, 700多万人失业下岗(朱训, 2004) ;有约70%处于中年期,也将面临资源枯竭问题;只有约20%处于幼年期,资源还十分丰富。     资源枯竭型城市乃至所有城市原有的城市规划没有关于城市就业压力的预测和解决措施,现在这些城市正在编修的城市规划甚至也没有考虑如何缓解城市巨大的就业压力问题。这是因为政府的城市规划部门不管就业,政府的就业管理部门不管城市规划,“各自为战”,现在是这两个部门通融协调,合作解决这个有重要学术理论意义和实践价值问题的时候了。 2  通过城市扩张促进就业     城市扩张对于促进就业有重要作用:第一,城市扩张有利于寻找新的经济增长点和就业增长点。从世界各国城市发展史看,当城市的经济和社会问题达到一定程度时,普遍通过城市扩张选择新的增长点,逐渐将扩张部分培育成为城市新区或城市副中心。我国资源枯竭型城市也是这样。第二,城市扩张能够筹集城市建设资金和再就业资金。与农村不同,城市能产生规模效益,吸引投资。如果政府再给予优惠政策,能够吸引更多的企业和个人到扩张部分来投资,促进经济发展,弥补城市建设和就业资金不足。第三,能够吸引失业下岗矿工到扩张部分来就业。扩张的部分主要是近郊区和城市中心区,在繁华程度上与失业下岗矿工原来工作和生活的地点差别不太大,并且那里发展前景看好,所以对失业下岗人员有一定的吸引力。     山东省枣庄市是一座因煤而建的资源型城市,市区环境污染严重,采煤沉陷坑、矸石堆星罗棋布;城区位置尴尬,北部、东部是采煤塌陷区,南部是工业区。为了发展新的接续产业和寻找新的就业渠道,枣庄市在市区西部建设新城区。由于市场运作得好,目前枣庄新城建设已完成投资5亿元,其中政府仅仅投入了1000万元的规划设计费和1亿元的启动资金,其他近4亿元资金都是从本地和外地吸引来的(徐恒佶、孙发永, 2004) 。甘肃省白银市是全国18个资源枯竭重点城市之一,经济转型和就业形势严峻。白银市修编城市规划,采取两大措施扩展城市空间:一是开发白银西区,主要引进和发展劳动密集型企业,扩大就业;二是建设规划面积10平方公里的中国科学院白银高新技术产业园,引进高新技术企业,重在解决经济增长问题。白银市通过城市扩张把经济转型和解决就业问题紧密地联系起来的做法值得借鉴。 3  通过城市搬迁促进就业     资源型城市在以下两种情况之一出现时可以考虑城市搬迁:第一,资源枯竭,并且在原城市内找不到合适的接续产业;第二,环境恶化,难以在短时间内治理恢复或者治理恢复成本过大,承受不了。     贵州省万山特区是需要搬迁的一个案例。万山特区汞矿开采已有600多年,现在地表以下100~150米的地方已被挖空,坑道总长970公里。汞矿资源枯竭,城市基础设施落后,生态环境恶化。全矿现有在岗职工和家属14000多人,绝大部分家庭生活十分贫寒。就业形势严峻,社会矛盾突出。     万山特区应更名为万山县,并搬迁至贵州老山口。老山口有高等级公路经过,交通方便;与临近市县可以形成经济走廊,具有区位优势;地势开阔,可开发的非耕地多,发展空间广,就业空间大;水资源丰富;境内外客商相继来老山口开发,已达成投资意向7000万元(张梁, 2002) 。     城市搬迁需要注意3个问题:第一,必须考虑可以接受的搬迁成本。资源枯竭型城市本来财政就十分困难,国家也不可能拿出许多钱来支持搬迁,而搬迁需要巨额资金,所以轻易勿搬迁。第二,必须把促进就业放在近期各项工作的优先位置,搬迁要有利于增加就业岗位。有的资源型城市拟议中的搬迁,城市和职工生活基地各奔东西,背道而驰,会降低城市的消费能力和减少就业岗位,既不利于提高经济效益,也不利于提高社会效益。 4  调整城市部分区域的隶属关系促进就业     资源枯竭型城市现行的行政区划隶属关系,都是在建城之初以有利于资源开采为目的设计的,现在当这种行政区划隶属关系不利于促进就业时,应该进行调整。     辽宁省阜新市是国务院确定的资源枯竭型城市经济转型试点,他们根据本市的实际情况,决定在邻近城区、基础条件好的12个乡镇建设现代农业和农产品深加工业园区,引导部分下岗失业矿工向园区转移。为了发挥各个行政区、县的积极性和作用,市政府要求各个行政区、县都搞园区。可是海州区、太平区和新邱区3个区是纯城区,没有乡镇和农田土地,这3个区只好到别的区、县租用土地搞园区。这样遇到不少问题,例如银行贷款按属地管理,到别的行政区、县搞园区银行不给贷款。为了解决这些问题,阜新市政府调整了这12个乡镇中部分乡镇的行政隶属关系,使原来的3个纯城区都有了属于自己的乡镇和农田土地,都可以搞园区和安置下岗失业矿工到园区再就业。     以就业为目的对城市部分区域的行政管辖权力重新洗牌,是一种省时、省力和见效快的解决就业问题的好办法。阜新市调整城市部分区域的行政隶属关系,政府没有投入多少资金,却很快收到了促进就业的显著效果。 5  建设和发展小城镇促进就业     阜新市在经济转型中还遇到这样一个问题:已经建成的农业园区布局比较分散。虽然建设成本低,但有些园区所在的乡镇的繁华程度与城市差别太大,尤其有的园区建在“四不靠”的地方,就医、就学、文化、商业等都成问题,失业下岗矿工不愿意去。     阜新市应该将现有的20个农业园区所在地的乡镇有重点、有计划、分期分批地建设和发展成为具有现代气息的小城镇。小城镇就业门槛低,对劳动者的文化、技能、年龄、资金投入等要求低,适合失业下岗矿工尤其是“4050”人员去就业。小城镇繁华程度与城市中心区差别不太大,如果再把小城镇政府所在地的农民变成“城市户口”,以及实行其他优惠政策(如住房、吸引投资等) ,不仅对失业下岗矿工有吸引力,农民也会欢迎,因为小城镇所在地农民的生活环境会有很大改善,会增加许多新的就业机会和收入机会。     小城镇不仅是城市部分剩余劳动力,而且是农村剩余劳动力转移的一个理想聚集地。在城市郊区建设和发展小城镇,还可以避免西方许多国家走过的过度城市化造成城市失业压力大、贫民增多和交通拥挤等“城市病”的弯路。      参考文献: [ 1 ]  国家发展计划委员会地区经济发展司,地区经济分析与评价课题组. 中国地区经济发展年度报告(2002) [M ]. 北京:中国财政经济出版社, 2002. 38 - 39. [ 2 ]  吕古贤,等. 我国金属矿产危机矿山的现状及资源枯竭矿山转型的建议[A ]. 第六届中国矿业城市发展(阜新)论坛[C ]. 2004. 225 - 227. [ 3 ]  朱训. 关于矿业城市的几个问题[A ]. 第六届中国矿业城市发展(阜新)论坛[C ]. 2004. 2 - 4. [ 4 ]  魏秀鸿. 加快资源型城市经济转型的实践与探索[ J ]. 资源·产业, 2003, (6) : 58 - 59. [ 5 ]  赵文祥,王鸥. 资源枯竭型城市的就业问题[ J ]. 党政干部学刊, 2004, (1) : 37 - 38.

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