城市规划的科学性与权威性问题

南宁市规划管理局良庆分局 刘家海

中央城市工作会议提出，“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性”，“加强控制性详细规划的公开性和强制性。”还强调“规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象”。这就从国家最高层次的权威角度锁定了提高和加强规划科学性和权威性的这一重大命题。城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是全面建成小康社会、加快实现现代化的“火车头”，因此，对于城市建设和城市发展来说，规划科学性和权威性是城市发展的命脉所在。

一、要构建规划科学性的内容体系和评价标准体系

什么是城市规划的科学性，很难找到权威的、唯一的定义。迄今为止也没有梳理出科学性评价体系标准的教科书。置于城市建设和发展思维框架之下的城市规划的科学性，当然是要符合城市发展规律的，是要符合“五个统筹”的。但是这样的评价方法过于泛化而无法形成特定科学或学科的理论逻辑体系。这种评价方法只能作为评论方法，而不能称之为真正的评价方法。

构建这一内容和标准体系显然也不是我的知识储备和能力所能及的。这项工作必须由高综合素质的专业人员团队来完成或开展。是该考虑做这项工作的时候了。之前曾经有境外媒体的人想做一个诚信南宁的专题，问我从城市规划的角度有什么可做的？我的回答很悲观，没法做！南宁的规划发展定位和方向变化得很快，一会向东，一会向西，再一会又向南，搞得很多投资、置业、谋职的人晕头转向，甚至损失惨重。规划没个定性，肯定不是科学的。要谈科学也只是某些领导自己的科学、某些时候暂时的科学，不是经得起时间和实践检验的真科学。

规划的前瞻性可以归入到科学性之中。好的城市规划一般都是在长远规划构想的指引下，正确处理长期发展与近期以及当前建设需要的关系的。

考察城市规划科学性的视角，有宏观的，中观的，微观的。宏观的要看长远的发展定位、方向和对外联系，中观的要看城市的功能布局，微观的要看城市设计和项目规划设计以及规划作品的精细化水平。

考察城市规划的科学性还要有系统论的方法。要讲求规划要素之间的合理配置，讲求城市工作、学习、生活多种主体的需求与供给之间的合理协调。要研究和明确在诸要素及多主体之间的供求存在冲突时资源配置的位序及兼容规则。

二、要以规划的科学性和稳定性支撑其权威性

规划的科学性是稳定性和权威性的前提。科学性缺失的规划，在实施中经常地不断地遭到有根据的批驳和发对或者抵制，就会频繁地被迫做出修改或变通，或者被搁置，其稳定性和权威性便无从谈起。

规划的稳定性和权威性还来自城市决策主体、实施主体和活动主体的广泛认同，是在认同基础上的执行，在认同基础上的服从，在认同基础上的维护。

维护规划权威性的最大力量来自决策主体。正如习总书记和中央城市工作会议所强调的：“规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象”。只有做到规划不轻易因领导人的改变而改变，不轻易因领导人注意力的改变而改变，规划的权威性就真正梳理起来了。

规划权威性的表现还在规划实施和管理部门对规划刚性原则的坚持，以及对规划灵活性把握的规则体系是否清晰可见。要坚持规划信息公开制度和公示、听证制度。使得规划的权威性与规划管理部门的权威性相得益彰。

规划权威性还体现在对违反规划违法行为的制裁上。这种制裁应当及时有效。如果到了法不责众的程度，就没有权威性可言了。

规划权威性外化表现的最直观的指标是，当违反规划的行为出现时“天下共诛之”，不管违法的主体是何方神圣。国家建设部提出要推动《城乡规划法》与《刑法》的衔接，使违法建设入型，也不失为一种办法。

三、要研究规划的法律属性，梳理规划权威性的维护规则

在现有法律体系的语境中，城市规划到底是属于立法行为，还是行政行为？目前国内尚没有系统深入的研究和定论。

根据《立法法》，国务院有制定行政法规的权力，因此，经过国务院审批的城市总体规划，可以界定为立法。如果视为行政行为，则可以被众多有利害关系的公民起诉和受到各地法院的审查，这不合适。法院也没有能力做出判断。同理，设区的市以上的地方人大和政府也已被授予一定的立法权，在对规划审批的权限和程序做适当完善后，设区的市以上的政权机关批准的城市总体规划也可以视为立法。

被作为立法看待的总体规划，具有立法的权威性，即具有行政法规、地方法规或者政府规章的效力。在取得立法效力的同时，总体规划在制定和适用的过程中也应当遵循立法学的原则和规则：如法律保留，法律优先，法不溯及既往等等，处理好物权法与行政法之间的关系。

控制性详细规划是规划实施管理和规划行政许可的依据，当以立法看待为宜。但实际工作中大量控规的审批机关层级过低，无法保证其实质合法性，因而其权威性明显不足，如考虑通过提级审批的办法处理，则又因其会造成设区的市人民政府规划审批量过大而显得不可行。可能还是要通过提高审批机关的法律素养并提高规划的编制水平和审批质量来解决其权威性比较合适。

修建性详细规划和其他规划许可行为属于行政行为，其权威性来自规划行政主管部门自身的行政权威。在发生争议处理时，其权威性也来自法院裁判的权威性支撑。重点要处理好相邻关系和信赖利益保护问题。