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雨篷不属于建、构筑物，台阶算不算？

admin1年前法律法规规范2181
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一、雨篷不属于建、构筑物


《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时，《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”根据上述定义，只有‌房屋建筑及其附属设施的建造、与房屋建筑相关的线路、管道、设备等‌配套设施的安装，才属于建筑活动，才受城乡规划法和建筑法调整，才需要申请办理建设工程规划许可审批手续。
同时，《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》还规定，“大力归并减少各类资质资格许可事项”“推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来”。行政许可的设定和实施以法律的明确规定为前提并遵循必要性原则，城乡居民在房屋或者附属设施上架设简易、临时性的结构装置，以满足日常生活需要和居住便利性，属于公民在权利范围内自主选择和决定、自我调节和规范的事项，本质上不属于建筑活动，也没有必要通过事前设定建设工程规划许可使其合法化，除非有法律的明确规定，此类行为原则上不受城乡规划法律规范调整。
在车库外墙上架设的雨篷约1米宽，为简易钢架结构，基本功能是防雨、防风和遮阳，并部分扩大了车库门前的可利用范围。根据生活常识就能判断，该简易雨篷不具有建、构筑物的外观和功能，要求搭建此类雨篷办理建设工程规划许可，既没有规范性依据，也不符合建、构筑物的功能设定和普通人对简易雨篷的认识标准，还会因实施过于细密的行政管理给行政机关、相对人带来过高的执法、守法成本，不符合“减少各类资质资格许可事项”改革政策和许可必要性原则。且即便将之纳入建设规划许可范围，也并不能据此实现城乡规划法有关“城镇空间布局和规模控制”的规制目标。在此前提下，将雨篷作为违法建设拆除，没有法律依据。
二、台阶是否是道路的依法合理利用
《中华人民共和国民法典》第二百八十八条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。”相邻关系法律制度强调人的和谐相处和“物尽其用”，只要一方对不动产的利用在合理限度内，相邻方即负有容忍义务。沿街商铺业主为方便生产经营等考虑，在商铺入户处建造数级台阶，只要未超出必要限度，就属于不动产物权的合理利用范围，符合社会公众有关沿街商铺对公共道路适度利用的通常认识，也不会影响道路通行，不动产相邻权利人对此负有容忍义务，以体现有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的法律原则。
部分台阶属于对公共道路的依法、合理利用，无拆除必要。因此，不仅不动产相邻权利人负有容忍义务，行政执法部门也应当从尊重物权和物的有效利用角度，审慎实施行政管理，非必要不作出行政处罚。将台阶拆除，并不符合社会通常认识和据此形成的守法观念。
三、关于不动产相邻权人认为权利受损害的适当救济方式问题
《中华人民共和国民法典》第二百九十六条规定：“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害。”第一千一百六十七条规定：“侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”公法规范与私法规范属于平行法域，前者主要解决行政主体与相对人之间的公法争议，后者主要解决私主体之间的纠纷，对因相邻不动产利用引发的纠纷，通过适用民法规范、提起侵权赔偿诉讼以及请求排除妨碍，能够在明确不动产相邻关系双方权利义务的基础上，一次性、直接和彻底解决纠纷，故应当优先选择适用。只在确实属于公法调整范围、有公共利益维护之必要性、由行政机关作出调查处理更有利于确认权属、判断是非、解决纠纷的情况下，当事人才能够诉诸请求行政机关履行法定职责和提起行政诉讼。
对相邻业主的雨篷、相邻台阶进行违建查处，即混淆了公法上争议与私人间纠纷及其救济方式的区别。一方面，相邻业主搭建简易雨篷的行为不属于建筑行为，根据职权法定原则，街道办对此并无事务管辖权；另一方面，相邻业主建造入户台阶仍属于沿街商铺在不动产物权与公共道路毗邻区域的合理利用范围，根据行政处罚谦抑性理念，道办亦应当宽容执法。相邻业主之间的侵权纠纷首先属于私法调整范围，宜通过协商、调解以及明确民事权利义务关系的方式加以调整，不宜动辄以单方行政命令、刚性执法的方式介入私主体之间的纠纷和市场主体的经营活动。
需要指出的是，在因不动产相邻关系引发的民事侵权诉讼中，主张权利受损害的一方应当提供证据证明相对方对不动产的利用超过必要合理限度从而危及其人身、财产安全的事实，否则，相对方对不动产的利用就属于合法。而行政诉讼法上对邻人诉讼的原告资格审查，与民法上不动产相邻权人权利受到侵害的审查，在法律适用上具有统一性。在行政诉讼中，原告也应当证明与所投诉履职事项存在法律上的利害关系。亦即，无论行政诉讼还是民事诉讼，原告都要证明存在权利毁损的相关事实。本案金某某没有提起民事诉讼，也没有负担合法权益被损害事实的证明责任，而是反复请求行政机关拆除违法建设，客观上将其应负担的举证责任和维权成本转嫁给公权力机关，混淆了私人利益维护、私法上纠纷和公共利益维护、公法上争议相互有别的救济途径、救济方式，人民法院依法不予支持。
综上所述，居民搭建简易雨篷的行为不属于建筑行为，不受城乡规划法调整，行政主体对此不具有违建查处职责；在不动产物权与公共道路毗邻的合理区域铺设入户台阶，符合生产经营需要并能体现对物的有效利用，不动产相邻权利人负有容忍义务，行政机关亦应当体现执法宽容和谦抑。即便存在相邻不动产侵权纠纷，主张权利受损害的一方首先应当提起民事诉讼并提供权利受损害的证据，据此获得救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”
（2024）苏06行终533号


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