甘肃省自然资源厅关于印发
《甘肃省城镇开发边界管理实施细则（修订版）》的通知

甘资发〔2025〕125号

各市州、甘肃矿区自然资源局、兰州新区自然资源和规划局，厅机关有关处室局、直属事业单位：

为进一步加强和规范全省城镇开发边界管理工作，切实推动国土空间规划有序实施，经厅务会审议同意，现将修订后的《甘肃省城镇开发边界管理实施细则(试行)》印发你们,请遵照执行。

甘肃省自然资源厅

2025年11月5日

甘肃省城镇开发边界管理实施细则（试行）

为贯彻落实《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号，以下简称“193号文”）要求，进一步加强和规范全省城镇开发边界管理工作，切实推动国土空间规划有序实施，结合我省实际，制定如下实施细则。

一、切实维护城镇开发边界划定成果的严肃性和权威性

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。各地要严格落实“193号文”相关要求，不得擅自突破规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，确保城镇开发边界集中完整、规模适度、布局合理，不得随意修改和违规变更，不得违反管控规则进行各类开发建设活动，切实发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。要引导城镇建设向城镇开发边界内集中，促进城镇节约集约建设，提高土地节约集约水平。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，原则上不得规划建设各类开发区和非农业产业园区，不得规划新增城镇居住用地。引导工业用地向开发区内集中，涉及用地的应按照《甘肃省人民政府办公厅关于印发加快盘活开发区存量土地资源有效提升开发利用水平若干措施的通知》严格管理。确需对城镇开发边界进行调整的，在规划实施期内，可基于“定期体检、五年一评估”成果，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。

二、统筹做好规划城镇建设用地管理

（一）合理安排新增城镇建设用地

以省级为单位统筹落实城镇开发边界内新增建设用地总量管控。市州要统筹做好所辖县级行政单元城镇开发边界管理工作，积极衔接经济社会发展规划及相关专项规划确定的重大项目安排，深化细化城镇开发边界内规划用地安排，在切实做好存量用地盘活和低效用地再开发的基础上，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，定期统计存量用地盘活、新增用地使用情况等，为未来预留好发展空间；同步依托省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，每季度向省级自然资源主管部门报送新增城镇建设用地增量使用情况。

各地要坚持“要素跟着项目走，项目跟着规划走”，结合城镇开发边界实施管理工作，加大项目建设空间保障，所需新增城镇建设用地应优先在县域内予以保障；对于发展势头好、项目质量高、用地节约集约水平较高的地区，县域范围内难以保障的，可在市域范围内进行统筹；存量建设用地挖潜后市域范围内保障仍存在困难的，由省级自然资源主管部门在省域范围内统筹研究解决。探索建立全省城镇开发边界内增量空间预留机制，统筹部分增量规模作为机动指标。

（二）支持腾退建设用地指标折算规划规模

一是做好增减挂钩结余指标折算。各地在国土空间规划实施管理中，对于增减挂钩在线监管系统中生态保护红线内自然保护地核心保护区、地质灾害避险搬迁等腾退的已验收且未使用的建设用地指标，在优先满足农民建房、农村公共基础设施和公共服务设施后，节余指标可按50%的比例折算为新增建设用地，允许将其单列并增补划入城镇开发边界。县级自然资源主管部门负责增减挂钩方案编制及项目实施，市州自然资源主管部门负责方案实施调度及监管，省级自然资源主管部门对节余指标的真实性进行核查，严格把关。

二是做好低效闲置用地指标折算。各地可根据工作实际，进一步摸清城镇开发边界内零星分散、低效闲置的现状城镇建设用地以及自然保护地核心保护区的低效建设用地等现状底数，经复垦复绿腾退并经变更调查认定后，按程序优化城镇开发边界，并等量增补城镇开发边界，不占用现有城镇建设用地规模和扩展倍数。列入国家试点的兰州市、天水市，要按照国家要求加快编制低效用地再开发试点实施方案，报同级人民政府审定后实施，同步将试点实施方案报省级自然资源主管部门备案。其他市州待国家政策明确后，参照执行。

对符合指标折算要求，需增补划入城镇开发边界的，原则上每年从增减挂钩在线监管系统和土地市场监测监管系统提取一次数据，并参照城镇开发边界局部优化程序，由县级自然资源主管部门编制城镇开发边界增补方案，报市州自然资源主管部门审查认定；审查通过后，市州自然资源主管部门对符合要求的出具审查认定意见，报省级自然资源主管部门推送自然资源部更新数据。

三、落实城镇开发边界局部优化分级管理

各地要按照自然资源部“193号文”明确的6种优化情形，分级开展城镇开发边界局部优化工作，市州人民政府审批国土空间总体规划的县，由县自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，报市州自然资源主管部门审查认定；嘉峪关市以及市辖区、县级市，由本级自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，经市州自然资源主管部门初审后，报省级自然资源主管部门审查认定。涉及重大公共利益调整或利益相关人的，应当征求利益相关人员意见。

（一）优化的程序及要件

1.市州自然资源主管部门审查认定程序。县自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，经本级人民政府同意后报市州自然资源主管部门进行审查认定。审查通过后，市州自然资源主管部门对符合要求的出具审查认定意见，报省级自然资源主管部门推送自然资源部更新数据。

申报材料包括以下方面:

（1）市州自然资源主管部门关于转报城镇开发边界优化成果更新数据的报告（详见附件1）。

（2）具有规划资质等级的技术单位编制的城镇开发边界局部优化方案（含论证意见、举证材料；涉及违法用地的，应提供违法用地查处或整改到位材料；涉及重大公共利益调整或利益相关人的，应提供听证情况或意见征求情况；涉及跨县优化的，附调出方人民政府出具的意见等）。

（3）城镇开发边界局部优化矢量数据（按《自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》（自然资办函〔2023〕2319号）要求提交）。

（4）其他相关佐证材料。

2.省级自然资源主管部门审查认定程序。区（市）和嘉峪关市自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，经本级人民政府同意后报市州自然资源主管部门初审，审查通过后，市州自然资源主管部门出具初审意见，经本级人民政府同意后，报省级自然资源主管部门审查认定。省级自然资源主管部门组织审查城镇开发边界优化相关材料，符合要求的出具省级审查认定意见，并按程序报自然资源部对城镇开发边界局部优化矢量数据进行检验更新。

申报材料包括以下方面:

（1）市州自然资源主管部门报请省级自然资源主管部门审查的请示（详见附件2）。

（2）具有规划资质等级的技术单位编制的城镇开发边界局部优化方案（含论证意见、举证材料；涉及违法用地的，应提供违法用地查处或整改到位材料；涉及重大公共利益调整或利益相关人的，应提供听证情况或意见征求情况等；涉及跨区（市）优化的，附调出方人民政府出具的意见等）。

（3）城镇开发边界局部优化矢量数据（按《自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》（自然资办函〔2023〕2319号）要求提交）。

（4）其他相关佐证材料。

（二）调入城镇开发边界的地块相关要求

1.不得占用永久基本农田和生态保护红线，确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。

2.避让地质灾害极高和高风险区、蓄滞洪区、洪涝风险易发区、采煤塌陷区、重要矿产资源压覆区、已设立矿业权及油井密集区等不适宜城镇建设区域，确实无法避让的应充分论证并说明理由。

3.调入城镇开发边界的地块原则上应依托原城镇开发边界所在区域，确保局部优化后的城镇开发边界集中连片，形态完整。

4.法律法规、政策文件规定的其他要求。

（三）调出城镇开发边界的地块相关要求

1.调出地块应优先考虑零星、破碎图斑。

2.不得将现状城镇建设用地，已批准实施土地征收成片开发方案的区域、已依法依规批准且完成备案的城镇用地、已办理划拨或出让手续的城镇用地、已核发建设用地使用权权属证书的城镇用地调出城镇开发边界。

3.不得将具备城镇功能的市政公用设施、城市道路和交通场站、公园绿地调出城镇开发边界。

4.不得在城镇开发边界围合区域内部新开“天窗”调出城镇开发边界。

5.法律法规、政策文件规定的其他要求。

四、规范零星城镇建设用地审批管理

除乡村建设用地、单独选址项目用地外，要结合国土空间规划编制、审批和实施，统筹布局城镇开发边界外有特定选址要求的零星城镇建设用地。在落实最严格的耕地保护、节约集约用地、生态环境保护制度的前提下,结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。零星城镇建设用地原则上不得超过城镇开发边界内新增城镇建设用地规模的10%。涉及新增城镇建设用地要纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地规模，确保规划城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。城镇开发边界外允许布局的项目类型，包括单独选址项目用地、零星城镇建设用地和乡村建设用地类型（详见附件3）。

县级自然资源主管部门组织编制近期零星城镇建设用地布局方案，制作零星城镇建设用地调入调出数据统计表（详见附件4）和矢量图层；市州自然资源主管部门组织开展布局合理性论证，并按程序组织数据审查，每季度最后一个月报省级自然资源主管部门备案，同步将城镇开发边界外零星城镇建设用地数据汇交至省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为在城镇开发边界外布局城镇建设用地的规划符合性依据。

申报材料需包括以下方面:

（1）市州自然资源主管部门报请省级自然资源主管部门备案的报告。

（2）具有规划资质等级的技术单位编制的零星城镇建设用地布局方案（含论证意见、举证材料；涉及违法用地的，应提供违法用地查处或整改到位材料；涉及重大公共利益调整或利益相关人的，应提供听证情况或意见征求情况等）。

（3）零星城镇建设用地矢量数据（按《自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》（自然资办函〔2023〕2319号）要求提交）。

（4）其他相关佐证材料。

零星城镇建设用地调入调出地块的相关要求，对照城镇开发边界局部正向优化工作要求执行。

五、严格城镇开发边界监督管理

城镇开发边界内各类建设活动，要严格按照国土空间规划相关管控要求和用途管制规则，依法依规办理用地审批及规划许可等相关手续。市州自然资源主管部门要加强对县级自然资源主管部门的工作指导，严明工作纪律，严格审查把关，严禁弄虚作假。省级自然资源主管部门将依托省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理。开展方案编制的技术单位要严格落实相关要求，切实执行相关技术标准，县级以上自然资源主管部门要切实履行行业监管职责，对于成果质量差、弄虚作假的，依据《中华人民共和国城乡规划法》《城乡规划编制单位资质管理规定》予以处罚。

本实施细则由甘肃省自然资源厅负责解释，自印发之日起执行。《甘肃省自然资源厅关于印发<甘肃省城镇开发边界管理实施细则（试行）>的通知》（甘资发〔2024〕110号）同时废止。今后国家出台法律法规或城镇开发边界管理相关政策措施与细则不一致的，从其规定。

附件3

城镇开发边界外允许布局的项目用地类型

    （一）单独选址项目用地。

单独选址项目用地包含军事设施、交通、能源、水利以及其他对选址有特殊要求的项目，其中符合公共利益的应依法征收。

1.交通项目。包含机场、港口码头、铁路、公路、航道，具有城镇间连接功能的组团道路、交通场站枢纽等项目用地。

2.能源项目。包含煤炭、石油、天然气、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能及电力、热力、氢能等开采、发电、传输、储存等设施。

3.水利项目。包含水库、调蓄水池、堤、坝、水闸、排涝工程、河湖综合整治修复工程等。

4.通信项目。包含通讯基站、雷达站、导航站、无线电台、通信、广播电视等。

5.民生基础设施项目。包含垃圾（填埋）处理设施以及其他污染治理基础设施、农业农村有机废弃物处理、气象站、测绘观测、水文观测、邮政设施、重大健身休闲、供水、排水、供电、燃气、供热、气象等；对于防护、隔离有特殊要求的特殊医疗、危险品仓库等有污染威胁、邻避要求的项目用地;不涉及征收的加油站、加气站、加氢站、充电站、换电站、液化石油天然气分装等项目用地。

6.采矿用地。包括开采区、选矿场、尾矿库、排土场、进场道路以及附属设施。

7.其他特殊项目。包括军事设施、使领馆、监教场所、殡葬、文物古迹保护、防灾减灾、英烈保护、危废处理、炸药生产储存、粮食物资储备等对选址有特殊要求的特定项目。

（二）零星城镇建设用地。

在满足环保、安全和相应的规划设计规范的前提下,为保障城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要,有特定选址要求，确需布局在城镇开发边界外的零星城镇建设用地。包括以下情形。

1.具有城镇服务功能的市政道路。

2.服务城乡且涉及征收的加油站、加气站、充电站、换电站、液化石油天然气分装等项目用地。

3.依托自然景观和历史文化资源的民俗酒店、房车营地、康养文旅、文创等零星商业服务业项目用地;依托资源的零星产业项目用地;依托交通条件的仓储物流项目用地。

4.未划定城镇开发边界或无新增建设用地空间的乡镇,需使用城镇建设用地指标建设的中小学、幼儿园等教育用地,医疗卫生、社会福利等公共服务设施用地和机关团体用地。

5.法律法规、政策文件规定的可以在城镇开发边界外规划布局的其他城镇建设用地。

（三）乡村建设用地。

在乡（镇）村范围内的乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、农村村民住宅等用地，以及依据相关部门文件规定的特定项目用地情形。