（上海市宝山区规划管理局）
[摘 要]
违法建筑正日益成为城市建设中的严峻问题，已影响到城市的健康发展。本文通过剖析违法建筑产生的原因，分类性质、阐明了其危害和防范根治的措施
[关键词] 违法建筑；类型；成因；防范
1、关于违法建筑的概述
随着改革开放的深化，城市规划建设领域正经历着前所未有的繁荣和发展，城市的面貌日新月异。然而，城市建设和发展的高速度也产生了一些问题，法建筑的大量涌现便是问题之一。一方面市场经济条件下，违法建筑在各种利益的驱使之下呈不断涌现之势；而另一方面城市规划的管理系统不够完善又给违法建筑以可乘之机。在违法建筑正日益成为城市建设中的严峻问题，对于违法建筑的研究思考已迫在眉睫。
违法建筑的存在，已严重影响到城市的建设和发展，要妥善处理好就必须对违法建筑本身及其产生的原因作认真剖析，找出我们工作失误之处，从而强化对违法建筑的查处，从而不断完善我们的工作。
1.1违法建筑的概念
按照
规划法规认定，在城市化地区凡是未办理“一书两证”的单位或个人建筑及农村个人新建、翻建未申报批准手续的单位或个人建筑均属违法建筑。但往往遇有这种情况：在计划经济时期审批的建筑有“
一书二证”，当时属于合法建筑，然而，随着城市建设发展步伐加快，这些建设可能违背现有的规划，或逾越道路红线或占用现有规划绿地。所以我们应弄清一个概念即：“一书两证”是为实施规划，使城市建设能在规划指导下的控制手段，而不应把“一书两证”的获得或批准看成建造者和管理部门的目的行为。根据这样的概念区分，违法建筑的范围应包括以下三个部分：违背规划且无“一书两证”；违背现有规划而有“一书两证”；不违背规划但无“一书两证”。
1.2违法建筑的分类
违法建筑从不同角度可以分为两类：一类为程序性违法建筑（除申报外符合各项法规和现有规划），另一类为实质性违法建筑（违背现有规划）。
按违法
建筑使用性质又可分为居住、“三产”、工业、市政等违法建筑。
1.3违法建筑的主要类型
1.3.1违法占用道路、绿地、公共部位；
1.3.2在新村、里弄、单位内部，未经规划部门许可，擅自搭建、扩建；
1.3.3越证，有关技术指标不符合审批规范，给社会、居民生活等带来不便；
1.3.4改变建筑物使用性质；
1.3.5沿街破墙开店；
1.3.6在城乡结合部地区，随心所欲搭建现象更为严重。
2、违法建筑产生的原因剖析
违法建筑产生的原因是多方面的，有经济方面的，有管理、设计方面的，还有历史、市民素质等方面的原因，这些原因相互作用，相互有千丝万缕的联系，因而违法建筑产生的原因又是综合性的。主要分为外部原因和规划管理内部原因。
2.1违法建筑产生的外部原因
2.1.1于对经济利益的片面追求。一方面，绝大部分违法建筑为商业、“三产”、工业生产辅助用房等。一些街道里委、企事业单位违法建设后或亲自经营获取利润，或请他人经营从中提成；另一方，面一些违法建筑者权衡利益得失，认为事后罚款比按正常程序进行申请、审批后再建设要合算，于是边建设边申请审批，或先建设后申请，甚至等到有关管理部门发现再说，这种违法建筑往往面积比较大。
2.1.2活需要。这主要体现在新村内的违法搭建上，由于当时规划的不完善和现实条件的制约，一些新村或旧城区缺乏公用设施，如：卫生间、电话间、小卖部、活动室、车棚、垃圾站等，街道里委为了满足居民需要，就在居住区内临时搭建了一些简易结构的用房，这些房屋多未经过正常的申请、审批手续。
2.1.3济、社会原因造成的。下岗人员为了解决再就业问题，经有关部门默许，在道路上、新村内搭建了一些违章建筑从事服务业、修理业、小商业等等，给市容环境和居民生活带来了一定的负面影响；另有一些居民因为住房居住困难长期得不到解决，就在公房前后私自搭建了一些简易房屋作住宅用。
2.1.4法制观念不强。违法搭建当事人根本不知道建造一幢建筑要经过什么样的手续，或者是要经过一定的手续才可以进行。在很多情况下，他们只是与所在乡镇、街道打一声招呼就算了，甚而未经过任何人许可就将公房底层楼梯间打通开商店用。可见，一部分人的法制观念何其淡薄。同时，我们也不难从中看出有关部门对于日常法制宣传的忽视也是造成这种现象发生的另一个原因。
2.2管理自身原因
2.2.1规划对动态发展缺乏考虑
规划应当是动态发展的，不能只追求规划图上的最终合理（实际上城市是发展的，是没有最终的合理），而应当是在城市发展的每个阶段都力求功能合理，布局完整。在
居住小区中可以看到这种情况：小区建设本身是一个过程，一般是住宅先竣工，然后是公建配套，但大部分小区是在住宅竣工就已有居民迁入，由于公建配套未能跟上，于是大量的小店菜场就出现了。这一方面是开发商过于追求效益的原因，一方面也有规划管理上的问题，规划理应考虑到城市发展的因素而不仅仅是追求最终成果。
2.2.2管理系统不尽完善
管理系统作为规划实施的手段和违法建筑的裁定和处理者，如果其系统本身不完善，就必然导致违法建筑的大量产生。管理系统的不完善应该是多方面的，包括机构的、体制的以及人员的等诸多方面的问题。在政府行政机关职能分工上，目前对违法建筑有查处权的多达20家，涉及53部法律、法规、规章，一些机构之间相互推委，使一些违法建筑你不管我也不管。另外，规划管理人员的缺乏，使管理力度不够。所以完善管理系统对违法建筑的查处以及预防亟待加强。
2.2.3规划系统中反馈机制的缺乏
规划是一个复杂的系统工程，不可能要求规划能一步到位，一次制定就能适应需要，而是要不断地从规划的实施中获取反馈信息，及时地调整规划，而反馈机制在当前的规划中显然十分缺乏，这也是违法建筑产生而不能解决的原因之一。
2.2.4规划管理法制有待健全
规划管理法制的不健全主要体现在保证规划实施的措施太少，手段太软。立法的目标、要求，如果没有保证的硬措施、硬手段，法律的
权威性就会下降，规划就会走样；同时，“城市规划法”处罚规定不具体，收费没有明确规定，换而言之，也就是羁束权太弱而自由裁量权太大。由于责令停止违法建筑缺乏强制手段，规划法律便失去了可操作性，并将最终失去权威性和严肃性。有的领导片面追求眼前的经济利益，置经济、社会、环境综合效益于不顾，对一些
开发建设项目草率决定，影响城市规划依法实施，导致城市规划管理执法阻力重重。
3、违法建筑的危害及防范措施
3.1违法建筑的危害
违法建筑的存在有许多隐患也是不容忽视的。
第一、安全问题。农村的违法建筑虽在相互协商后产生，彼此并不影响较为明显的通风、采光问题，但却存在一定的安全问题，特别是消防问题。比如：许多搭建侵占了道路用地，影响了道路的畅通，特别是消防车的通行。另外，违法搭建使得住房几乎都连成一片，彼此缺少足够的防火分隔。而且，违法建筑材料一般为砖木结构，不具防火特性。所以一旦发生火灾，后果将不堪设想。
第二、违法建筑给搭建者带来一定的收入，但也为不法分子提供了有效的庇护场所。违法建筑的租赁较为方便，均无合法手续。对于搭建者往往是“利”字当先，这就给许多不法分子以空隙可乘。因此，他们往往利用这些地点作为犯罪点；另外，违法建筑深入农村，有较强的隐蔽性，也给治安整治带来一定难度。
第三、集体违法建筑的产生影响了城市发展。集体违法建筑在形式上主要以兴办第二、三产业为主，规模较大，因而也对城市发展的影响较为严重。但由于违法建筑是和当地乡镇、街道的利益紧紧联系在一起的，所以拆除较为困难，是城市
用地性质调整，城市道路拓宽的“钉子户”。
第四、违法建筑的买卖易引起民事诉讼。搭建违法建筑者往往将违法建筑以产权形式卖给买方使用者，是一种私下交易，它未经法律确认和认可，是一种缺乏正常合法程序的买卖关系。一旦违法建筑即将拆除，买方使用者和违法搭建的卖方极易引起民事诉讼，给拆除违法建筑工作带来难度。
3.2防范措施和工作建议
由于历史遗留下来的原因以及城市规划管理执法力量的相对薄弱，在城市化地区和城乡结合部还存在为数不少的违法建筑，我们认为仅仅对违法搭建加大打击力度是不够的，要从根源上遏制违法建筑的产生，贯彻城市规划，还要加强以下四方面工作：
3.2.1加强宣传力度，坚持将法律法规的宣传和规划管理部门的日常工作结合起来。在处理违法建筑时不就事论事地罚款、拆除，而是对违法搭建者进行耐心细致的法规宣传。
3.2.2充分运用已建立的监督管理网络，采取专职和社会监督相结合，加强巡视，对新违法建筑一经发现，即责令其停止施工，不听劝阻继续施工的，按有关规定，组织力量强行拆除，以遏制新违法建筑的产生。
3.2.3有关立法机构尽快明确有关职能部门间各自职责。改变目前职责不清、相互推诿状况，以及只有一个部门查处违法建筑的现象，真正做到各司其职，形成既分工明确、又密切配合的关系。
3.2.4简化申报程序，提供优质服务。通过法规的调整，简化办案程序和审批程序，同时加强对执法人员的法规和文化知识，专业技术的教育培养，提高执法人员的水平，增强为人民服务意识。
