日本的城市规划法规体系

admin12年前城市规划论文2460

日本自1888年颁布《东京市区改正条例》起,在迄今为止的一百多年中逐步建立起一个较为完整的城市规划法规体系,对日本的城市建设和城市规划的发展起到了不可取代的作用。可以说,日本城市规划的历史就是城市规划实践→实践内容成文法规化→再实践的过程。日本一百多年的经验与教训对我国的城市规划立法和目前所推行的城市规划依法行政应具有较强的参考价值。

1 城市规划立法简史

  在日本近现代城市规划立法的历史上,有3次重要的立法活动,即1888年《东京市区改正条例》,1919年《城市规划法》和1968年《城市规划法》。这些立法活动的进行与当时城市所面临的问题、政府的意图以及城市规划技术的引进和发展密切相关。其立法内容也反映出各个时代对城市规划实质的认识,对日本城市的发展产生了深远的影响。

1.1 1888年《东京市区改正条例》

  1868年明治维新后,当时的维新政府在城市建设方面所面临的任务主要有2个:一是要解决由密集木结构建筑所组成城市的防火和环境问题;二是急于改变城市原有的落后面貌,跻身“文明开化”国家的行列。1872年至1877年间的银座砖石建筑一条街的建设就是这种意志的集中体现。
  同时,为从根本上解决城市的改造与建设问题,以当时东京府、内务省官员为主组成的“市区改正调查委员会”、“市区改正审查委员会”等开始着手城市规划方案的编绘和作为法律依据的城市规划立法条文的制定。1888年《东京市区改正条例》在由于财政预算问题没有得到当时的立法机构元老院通过的情况下,以“赦令”的形式强行公布。
  《东京市区改正条例》共16条,以当今的标准衡量过于简单,但对当时急需解决的主要问题做出了规定,即确定了①城市规划编制及实施的组织;②城市规划的审批程序;③按照规划进行城市建设所需经费的来源及征收和使用方法。与《东京市区改正条例》相配套制定的还有1889年《东京市区改正土地建筑处置规则》,计划同时出台的《房屋建筑条例》因故未能颁布。
  《东京市区改正条例》的重点是保障作为城市骨架的道路桥梁、公园、给排水等城市基础设施的建设。由于《家屋建筑条例》的流产,城市规划立法的另外一项主要职能——对大量的单体建设活动实施控制未能得到体现。在城市规划技术上《东京市区改正条例》所体现的内容被认为深受奥斯曼巴黎改造规划的影响。
  虽然《东京市区改正条例》最初的适用对象仅为东京,直至1919年《城市规划法》颁布前夕才扩大到大阪、京都等其他5大城市。但其颁布是日本城市规划立法中的一个里程碑,它代表着日本的城市规划与建设从此走上法制化道路。

1.2 1919年《城市规划法》

   在《东京市区改正条例》颁布后的30年中,日本的城市有了较大的发展,城市发展过程中的各种问题和对城市规划立法的需求日趋表面化。这主要体现在:①伴随工商业的发展,城市经济在国民经济中的比重有了较大的提高,城市与城市人口的数量有了相应的增加,需要带有普遍性的城市规划立法;②以东京的城市改造为目的的《东京市区改正条例》无论是其内容还是手法都无法满足新兴工业、军事城市的建设,以及大城市向郊区扩展过程中对相应规划手段的要求;③西方工业化国家中城市化的实践及产生的相应城市规划技术,以及大阪等地方城市中对建筑物控制的实践为新的立法提供了可借鉴的思路。
  1919年《城市规划法》以及与之相配套的《市街地建筑物法》由内务省提交帝国议会审议后,正式颁布。该法由正文26条、附则7条,共33条所组成。1919年《城市规划法》虽然在城市规划编制审定程序、机构、城市规划实施项目的实施体系等方面继承了《东京市区改正条例》,但在对城市规划的理解、城市规划技术法律化等方面有所突破。这主要表现在以下几个方面。
  ①扩展法律适用范围,确立城市规划区的概念(对城市化普遍性的认识);
  ②区别对待城市规划与城市规划实施项目,引入城市规划控制的概念;
  ③引入地域地区(zoning)、土地区划整理以及指定建筑线等城市规划技术,并将其法律化[7]。
  ④确立以推进城市规划的实施为目的的土地及建筑物等的征用制度;
  ⑤创立受益者负担制度。
  在依据1919年《城市规划法》的城市规划中,城市基础设施的规划与建设依旧占据了主导地位;土地区划整理作为面状开发手法初步解决了大量农业用地向城市用地转化过程中的规划问题;同时,作为对大量单体建设实施控制的“地域地区”制度开始发挥作用。这3种规划手法亦被称为1919年《城市规划法》的3大支柱。
  1919年《城市规划法》、《市街地建筑物法》及其相关法令的颁布标志着日本近现代城市规划理念的初步形成和城市规划立法体系的初步建立。其中所确立的法定城市规划的内容、制度和建立起的城市规划与建筑法规的关系依然是现行法定城市规划的核心。

1.3 特别城市规划法

  1923年关东大地震和1945年结束的第二次世界大战分别对东京和日本的主要城市造成了大面积的破坏。在这2次灾害发生后,发生过2次城市规划特别立法活动,即1923年《特别城市规划法》与1946年《特别城市规划法》。这2次城市规划特别立法的主要目的均为促进城市在较短时期内的重建,以及利用重建的机会,实现在正常情况下难以在短期内实现的规划内容。因此,土地区划整理被作为主要手段,其实施主体由私人土地主组成的合作社扩展到政府机构或公共团体;实施方式由自愿扩展到强制实施;实施对象由向郊外扩张的城市用地转向建成区。另外,基于1946年《特别城市规划法》的“绿地地域”虽然在后来城市发展过程中名存实亡,但作为城市规划的手法却具有一定的前瞻性。
  此外,第二次世界大战后,日本还颁布了一大批以具体城市为对象的特别城市建设法,如广岛和平纪念城市建设法等。其目的主要是通过中央政府在财政上的支持实施规划建设,在规划内容上并无新意。

1.4 1968年《城市规划法》

  第二次世界大战结束后,虽然要求修改城市规划法的呼声较高。但由于种种原因,仅仅将1919年《市街地建筑物法》改为1950年《建筑基本法》。直至1968年,新的《城市规划法》才颁布实施。因此,战后至1968年的20多年在日本规划史上又被称为城市规划母法(基本法)缺席的时期。
  但在这一时期中,日本的城市规划相关立法状况和立法环境有了较大的变化,主要表现在:①城市规划立法活动并未因母法修改的停滞而停止;②城市化的进展使得城市规划立法状况发生了根本性变化。除建筑法规在1950年有了较大的修改,扩充了地域地区种类外,城市及区域规划相关专项立法活动较为活跃,城市规划法规体系趋于完善。
  另一方面,伴随经济高速发展所出现的城市化现象使得《城市规划法》的立法环境发生了根本性的变化。这表现在:
  ①作为政府行政内容的城市规划由东京等少数核心城市逐渐向大量的地方城市普及,从制度上产生了城市规划由中央集权向地方自治转变的要求;
  ②城市开发建设领域中民间资本的大量渗入使得以城市基础设施为核心的城市规划法规无法对城市用地的有序发展起到有效的控制作用,土地利用控制亟待加强。
  在此背景下,新《城市规划法》于1968年经国会审议通过,并颁布实施。1970年《建筑基准法》中的“集团规定”也有了较大改动。全面修订后的《城市规划法》及《建筑基准法》所组成的法规体系主要有以下变化:
  ①城市规划行政的权限由中央政府转移至都道府县和市町村地方政府;
  ②新增了城市规划方案编制及审定过程中市民参与的程序;
  ③将城市规划区划分为城市化促进地区和城市化控制区,并增加了与之配套的开发许可制度;
  ④增加、细化了确定及限制城市土地利用的分区种类,并广泛采用容积率作为控制指标。
  1968年《城市规划法》虽然在最终颁布内容上仍有一定的遗憾,但在城市规划现代化以及适应时代发展潮流方面迈出了一大步,是日本城市规划由开发建设型规划真正向控制引导型规划过渡的转折点。

1.5 1980年代之后的规划法规修订

  《城市规划法》在1980年代初和1990年代初分别有过2次较大的修订。一次是1980年的修订,新增了“地区规划,等详细规划层次的内容,填补了以往规划法规中缺少详细规划方面内容的空白;另一次是1990年及1992年的修订:①对用地分区进一步进行了细化,将原来的8种扩展到12种,并新设立了3种特别用地分区;②增设地区规划的种类,并通过双重设定容积率以促进地区基础设施建设的手法等,进一步扩充了地区规划制度;③首次将总体规划的概念引入城市规划编制体系;④设立促进转换利用闲置土地地区制度。
  这2次重大修订均反映出高速城市化时代结束后,日本城市规划的重点由大刀阔斧的城市基础设施建设和大规模城市扩张转向注重以居住为主的生活环境质量,以及对土地利用实施更加切合实际的合理、细致的控制。

2 现行城市规划法的内容

2.1 现行《城市规划法》概要

  现行《城市规划法》由7章,共97条正文和附则所组成,表1列出了各个章节内的主要内容及其对应条款。其中,第一章总则主要阐述了城市规划的意义、政府及个人的责任和义务,并对作为城市规划法适用范围的城市规划区及规划相关名词进行了界定;第二章城市规划主要列出了法定城市规划的内容,以及城市规划编制、审批的程序,是整部法律的核心;第三章城市规划限制等规定了通过城市规划对一定范围内的某种建设活动实施控制,以达到实现城市规划目的的程序和内容;第四章城市规划实施项目主要涉及以道路、公园为代表的城市设施和土地区划整理、城市再开发等城市开发项目的实施者、审批手续、土地征用及对建筑活动的限制等;第五章城市规划中央审议会则对城市规划的编制、审批至关重要的组织——城市规划中央及地方审议会,以及处理开发许可中所出现异议的开发审查会的组织程序进行了规定;第六章杂则、第七章罚则则分别对上述法律条文中的未尽相关事项以及违反法律时的处罚进行了规定。
  此外,作为政令的《城市规划法实施令》、作为省令的《城市规划法实施规则》等,以及建设省城市局局长颁布的一系列《通知》负责对法律内容的具体化和解释,是日本城市规划法规体系的重要组成部分。 

 2.2 法定规市规划的内容

  《城市规划法》第二章第一节列出了法定城市规划的内容,其中包括以下几个方面。






 表1    日本现行的《城市规划法》内容一览表

 

  ①城市化地区与城市化控制区
  城市化地区与城市化控制区为1968年《城市规划法》中首次引入的概念,其目的在于通过将城市规划区划分为促进城市发展建设的地区(城市化地区)与原则上控制城市开发建设活动的地区(城市化控制区)的方法,配合“开发许可”制度,达到控制城市用地无秩序扩展,保障城市建设用地中的城市基础设施达到一定水平。由于该手法将城市规划区一分为二,所以又称为“划线”制度。
  ②地域地区
  地域地区首次出现在1919年《城市规划法》中,其作用是通过将城市规划区范围内的用地,按照规划意图划分为不同的“地域”或“地区”,并协同建筑法规等相关法规,对各个分区范围内的土地利用实施不同程度的和不同目标的控制,使城市土地利用的质量保持在某个最低水准之上。现行《城市规划法》共提供了17种可供选择使用的“地域地区”,其中,与《建筑基准法》相配合的用地分区(用途地域),按照居住、商业、工业之间的用途纯化或兼容,分12类对建筑物的用途、建筑密度、容积率、体形等实施控制,是法定城市规划的基础内容。其他种类的地域地区可根据实际需要选用。各种“地域地区”的范围可相互重叠。该手法与北美地区广泛应用的Zoning制度颇为相似。
  ③促进区域
  促进区域是1975年伴随《城市再开发法》的修订和《关于促进大城市区域住宅用地等供给的特别措施法》的颁布而新设立的规划制度。相对于被称为“消极的土地利用控制”手法的地域地区,促进区域增加了土地所有者在一定期限内实现预定土地利用的义务以及义务未履行时的措施。因此,被称为是“积极的土地利用控制”。促进区域共分3种,即:城市再开发促进区域、土地区划整理促进区域和住宅地区建设促进区域。
  ④促进闲置土地转换利用地区
  促进闲置土地转换利用地区是1990年修改《城市规划法》时新增加的内容,目的在于促进城市化地区中尚未充分利用土地的合理使用,减少土地私有权对城市合理开发所形成的障碍,减少土地投机。
  ⑤城市设施
  城市设施是通过主动的规划建设实施城市规划的主要手段。现行《城市规划法》列举出的城市设施大致可以分成3类,即道路、公园、排水等城市基础设施;学校、医院、市场等社会公益设施;一定规模以上的住宅、政府机构或流通设施等。城市设施规划的确定可以保障城市基础设施建设的先行并引导城市用地的发展,同时通过对设施用地范围内建设活动的控制,以及利用土地征用政策,确保城市基础设施、公益设施建设的顺畅。
  ⑥城市开发项目与城市开发项目预定地区
  通常,政府的职能是通过土地利用规划实施对开发活动的控制,由政府组织实施的城市建设项目仅限于上述城市设施。但在特别需要按规划形成良好城市环境的地区,特别是需要在较短时期内完成时,政府可以亲自组织实施城市开发项目。这些项目包括土地区划整理、城市再开发、新住宅地区开发项目等6种,统称城市开发项目。城市开发项目预定地区就是为了顺利实施城市开发项目,在项目策划初期决定的项目实施范围,对该范围内的其他建设活动具有较强的限制和约束力。
  ⑦地区规划等
  地区规划是1980年修改《城市规划法》时新增的内容,后逐步扩展成6种不同的类型。地区规划主要通过对对象地区内的地区设施(主要供地区内使用的道路、小公园等)和土地利用(用途、建筑密度、地块面积等)进行规划,达到针对城市局部地区实际情况,实施详细规划的目的。地区规划可在不违反城市整体规划意图的前提下,适度严格或放宽地域地区中所确定的土地利用控制指标。地区规划是日本法定城市规划中唯一的详细规划手法。

2.3 开发许可制

  开发许可并不是一项单独存在的规划内容,而是一种配合实现城市化地区与城市化控制区规划目的的保障制度。目的在于通过对一定规模以上的开发建设活动实行申请、许可制度,使得开发后的地区在道路、排水等基础设施方面达到一定水准;同时,防止城市化控制区中发生有悖于控制城市化目的的开发活动。

2.4 城市规划实施项目

  城市规划实施项目包括城市设施的实施和城市开发项目的实施。在法定城市规划中,城市设施和城市开发项目的规划仅仅标明将来项目实施的位置,并通过对实施预定地区内建设活动的控制来减少将来实施时的障碍,并不意味着项目实施的开始。而有关城市规划实施项目的决定则标志着该项目即将按计划付诸实施,包括明确实施项目的实施者,利用土地征用法规的条款实施土地征用,进一步强化对实施预定地区内建设活动及房地产权交易的控制,并对由于项目实施而出现的权益问题做出明确的计划。因此,有关城市规划实施项目的条文规定是对实施城市规划的保证,而非城市规划内容本身。

3 城市规划相关法规体系 

   作为母法的城市规划法及其相关法规构成了日本现行城市规划的相关法规体系。该体系主要由3大部分组成,即:①与国土规划和区域规划相关的法律;②土地利用、税收等方面的法律,以及③作为城市规划法所涉及内容的延伸或细化的法律(见图1)。
  城市规划法作为编制与实施城市规划的依据,在规划对象空间层次上与国土及区域规划法规内容竖向衔接。同时,城市规划法对城市规划范围内城市化地区与城市化控制区的土地利用实施规划与控制,与其他非城市土地利用的相关法规,如《农用土地法》、《自然森林法》等取得横向协调。
  另一方面,城市规划法作为城市规划的母法不可能也没有必要将所有涉及城市开发建设的行为准则统统纳入。所以,围绕城市规划法还必须有众多的相关法规将城市规划的内容延伸或细化。这部分法规又可大致分为2类,一类基本上是城市规划法内容的延伸和细化(如:《土地区划整理法》、《城市再开发法》等);另一类除包含城市规划法内容的延伸和细化或相关内容外,具有独自的对象和内容(如《建筑基准法》)或超越城市规划法的空间层次(如《道路法》等)。   

图1 日本城市规划相关法规体系

4 城市规划法与建筑法规

  日本城市规划法中对土地利用的控制是通过基于建筑法规的建筑审批制度实现的,相反,城市规划也为建筑审批提供规划条件上的依据。即由城市规划划定各种土地利用的范围,由建筑法规落实各个范围中的规划意图。从1919年的《城市规划法》与《市街地建筑物法》到现行的《城市规划法》与《建筑基准法》,城市规划法规与建筑法规一直保持着这种相互依存、相互配合的关系。

4.1 现行《建筑基准法》

  现行《建筑基准法》于1950年颁布,并在之后的实施过程中有过多次较大的改动。现行《建筑基准法》由7章,共103条组成(不包括第四章的2个附加章和其中的附加款)。其中,第二章建筑物用地、结构及建筑设备主要对建筑物单体的安全、卫生等做出规定;第三章城市规划区内的建筑物用地、结构及建筑设备主要对城市中建筑物群体的环境卫生、安全等做出规定,所以,该章节的内容又被称为“集团规定”。与城市规划相关的也正是这部分内容。

4.2 “集团规定”

  现行《建筑基准法》中的“集团规定”主要对建筑物以及建筑物用地在以下方面做出限制规定:
  ①建筑用地与道路的关系(每个地块必须与一定标准以上的道路相接壤);
  ②建筑物用途的限制(列出12种用地中,各自限制建设的建筑种类);
  ③建筑物位置、形态的限制(包括:道路红线、后退红线、建筑密度、容积率、高度、道路斜线);
  ④建筑物构造上的限制(防火地域及准防火地域中的建筑须采用耐火构造等)。
  因此,某个具体建筑物的用途、形态等是根据其所在地段的用地分区等地域地区划分和地块形状,以及与周边道路和其他地块的关系具体确定的

5 日本城市规划法规体系的特征 

   从1888年《东京市区改正条例》开始,日本的城市规划立法已走过了一百多年的历程,通过不断的实践和调整,逐步形成了一个以城市规划法为核心的较为完整的城市规划法规体系。这一体系的特征体现在以下几个方面。

5.1 较完善的城市规划法规体系

  日本的城市规划相关法规体系是在较长时期内形成的,其中大量的立法活动均发生在20世纪50年代之后。该体系的完整性体现在①与国土、区域规划等宏观规划法规相互衔接、配合,形成各级规划在空间上的整合;②城市规划法规与以建筑法规为代表的专项法规合理分工、密切配合,体现出城市法规的综合性;③除作为母法的城市规划法本身外,颁布有相应的政令、细则以及通知,形成系列,在保障法律简明扼要和相对稳定的基础上,使运用法律的过程更加灵活和具有可操作性。
  当然,日本现行城市规划法规体系中也存在着某些问题,主要表现在:①由于许多手法来源于不同国家的规划体系,同时相当一部分内容是1968年《城市规划法》颁布后所追加的,所以,法定规划的部分内容含混、繁琐、缺少条理性;②城市规划与建筑法规中存在内容相近的手法。

5.2 顺应时代变化的立法

  日本城市规划的立法活动与城市化水平的进展以及当时城市发展中面临的问题密切相关。早期的立法内容侧重于作为城市骨架的基础设施的建设与规划,后针对城市扩张过程中的问题,在1919年《城市规划法》中首次引入作为土地利用一般控制的“地域地区”制度和大面积农田集中转变成城市建设用的实施手法——土地区划整理。而战后伴随城市规划技术的日趋成熟以及城市化速度逐渐趋于缓和的状况,立法内容也逐渐向纵深发展,“用地分区”的细化和具有特定目的的规划手法的出现就是突出的代表。而始于1970年代末,进入1990年代更为明显的城市扩张的相对停滞,更使得城市规划的关注点由城市整体转向局部,由城市外围转向城市内部,1980年后出现的一系列“地区规划”就是具体体现。

5.3 三位一体的城市规划

  以土地利用规划控制为核心的开发控制(地域地区、城市规划限制、开发许可)、城市设施的规划建设(城市基础设施、公益设施等)以及城市开发实施项目(土地区划整理、城市再开发等“面状”开发)三位一体的结构构成了日本城市规划的主体。这种结构使作为城市规划行为主体的政府职能有了较为明确的定位和范围。
  另一方面,以城市规划控制与城市规划实施项目的分离为代表的实施手段的明确化使城市规划本身可以在很大程度上摆脱经济、利益关系等所形成实施可能性的限制。城市规划更加趋于理性和科学。

5.4 规划技术地位重要

  城市规划技术与伴随规划出现的权益关系的协调是日本城市规划立法中的基本内容,是整个城市规划法规体系的灵魂。而对城市状况及城市规划实践的调查与把握、对国外先进城市规划技术、思想的借鉴与本地化,以及活跃的学术思想、民主气氛和大量的研究活动则是规划技术产生与发展的基础。

5.5 保护私有财产与公众利益优先

  日本是私有制国家。体现在城市规划中的对私有财产的保护和对公众利益的优先之间形成了矛盾的对立统一。从总体上来看,日本城市规划法中以保障公众利益为目的而采取的对私有权益的限制力度较弱,但至少在法律条文中,在对土地利用的限制、城市设施用地的征用等方面有所体现。

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