新加坡城市规划体系：强权控制与小民和谐

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新加坡城市规划体系简介

   我一直觉得，新加坡的优秀没有什么特别神奇的，包括规划，主要是两个原因：一个是地方小，好管；另一个是管理层比较优秀，能力强，有创意，执行力也强。所 以，屡屡被人问起新加坡的规划，我的解释总是不能让人止渴，甚至失望，并归结为我不懂。我认了。直至今天，被一个内地专家狠狠的批判，说我死读书，不闻窗 外事，待在一个规划做得这么好的地方却不了解它的规划。我萎靡了，好生惭愧，一顿饭吃的忐忑不安，于是决定做点公益，把相关资料都整理出来，供大家参考， 不打算发文，因为这本来就没什么我的创意，免得日后被人说我早年尽发抄袭型的垃圾文章。



一、新加坡城市规划体系的发展演变



1819至二战前，英国殖民，无体系，法令+SIT管制期
1819-1927：莱佛士爵士，把新加坡当做一个英国远东地区重要海港来开发。
1827-1856: 依靠城镇发展图，表明种族分类居住区。
1887-1913：颁布Municipal Ordinance市政法令，规定了公共卫生的各项建筑法规, 包括建筑通风、垃圾处置、街道宽度、建筑高度、建筑物周围的开敞空间和建筑物的后巷(用于清除生活垃圾) 等。缺乏正式的规划机构。
1913-1927：新移民涌入，过度拥挤，城市蔓延。颁布改善法令（Singapore Improvement Ordinance），并建立了相应的管理机构SIT（Singapore Improvement Trust）。编制总规和局部改善计划，改善公共卫生，提供大量住房，并进行土地功能划分。缺点：手续繁琐，权力有限，缺乏资金推动规划实施。



二战后至1989，半体系，法令、条例、职能部门共同管制期
二战期间大量城市建筑被破坏，全岛重新统一规划；
1947年成立住房委员会，1960年成立房屋管理局（Housing Development Board），5年之内建了5万多套房，1970年代，大部分居民均有房。
1951年SIT编制新的总体规划，1959年殖民当局颁布土地征用法令的暂行条例〔The Land Acquisition ( Temporary Provisions ) Ordinance〕, 以防止总体规划可能引发的土地投机, 确保规划目标的实施。
1959 年正式确立规划法令( The Planning Ordinance) 作为新加坡的第一部规划法, 为新加坡的现代城市规划体系奠定了基础。同时建立了规划局（Planning Department）取代SIT。法案的核心是制定规划机构设置、规划编制和开发控制的条款，授权规划部门每5年编制一次总规，可以在任何时候修编，土地使用者开工前必须取得规划部门的许可。
1964年规划修正案[The Planning (Admentdment) Ordinance 1964]，增加了开发费征收和规划许可有效期限两个条款。
1989年，颁布两项修正案，1990年颁布规划法，设立城市重建局URA（Urban Redevelopment Authority），规划局成为其下属机构。URA的职能为：发展规划、开发控制、旧区改造和历史保护。



1990至今，体系化管制
1990年制定规划法，包含已有的各项法规，主要包括四部分：
（1）相关概念定于与规划机构设置；
（2）总规编制和报批程序，5年重新编制，可随时修编，每次调整必须公示，针对意见举行公众听证会。主管部长派人主持公众听证会，并将听证结果呈报部长, 在此基础上提出修改建议。在规划被批准后, 由规划机构公布于众, 并将批文复印件送至提过不同意见的公众，也就是说，只有建议权没有决策权。规划局可编制局部地区详细规划（detailed plans），详规只需通过规划局审批即可实施。
（3）开发控制规定：所有活动都要获得开发许可证（planning approval），开发定义基本参照英国城乡规划法，包括建造、工程、采掘、建筑物和土地用途变更、土地和建筑物细化等。规定规划当局和土地业主的权利和义务，还包括了规划执法和历史保护方面的有关条款。
（4）关于开发费的核定和征收。

从属法规包括：
（1）总规编制内容和报批程序
（2）开发申请规划条例与实施细则：1981， [The Planning (Development) Rules 1981]。
（3）用途分类的规划条例：1981年颁布，分为六大类，商店或食品店用途、办公用途、轻型工业用途、一般工业用途、仓库用途、宗教用途。
（4）关于开发授权的规划通告：1963年颁布，〔The Planning (Developmentof Land Authorization ) Notification ,1963〕授权特定的开发活动可以免予规划许可。这些被授权的开发活动往往是政府部门为执行法定职能而进行的建设活动。例如1987年，国家发展部授权新加坡港务局在其用地范围内，进行与法定职能(如航运和装卸) 有关的开发活动，而这些开发活动则不需要规划申请。1964年将58个外岛实施规划豁免，1984年取消该豁免通告，将其中38个岛纳入开发控制范围。
（5）关于开发费的规划条例：1989年关于开发费的规划条例〔the Planning ( Development Charge ) Rules ,1989〕规定了开发费的核算和支付的细则, 以及申诉的程序。



二、城市规划管理框架：三层框架（图1）



1、国家发展部：Ministry of National Development
   职能：包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请。下设城市重建局、建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。



2、城市重建局：Urban Redevelopment Authority
   职能：发展规划、开发控制、旧区改造和历史保护。总规编制、城市设计、发展控制与策略制定、规划发展协调、日常用地规划、土地售卖、基础设施建设、物业市 场研究、历史文化保护等业务均由URA完成，与土地利用局和房屋管理局不存在权力交叉。最高行政主管是总规划师(Chief Planner)。URA目前的组织架构见图2



3、MPC与DCC
   URA下设总体规划委员会MPC (Master Plan Committee)和开发控制委员会DCC(Development Control Committee) , 由总规划师兼任主席，成员则由部长任命。

MPC职能：MPC的成员包括主要公共建设部门的代表（如国家发展部、环境部、贸工部、国防部、社会发展部、土地管理局、建屋发展局、经济发展局、裕廊镇管理局、陆路交通管理局等），每隔两周召开例会，讨论政府部门的公共建设项目，提交部长决策。

   DCC职能：MPC 的作用是协调非公共部门，但又隶属于公共建设计划的用地要求，使之尽快得以落实。DCC 的成员包括有关专业组织（新加坡的规划师协会和建筑师协会）和政府部门（公用事业局和环境部）的代表, 同样每隔两周召开例会，讨论非公共部门的重大开发项目。DCC 可以修改URA 的开发控制建议，参与制定或修改与私人部门开发活动有关的规划标准、政策和规定。



4、其它管理部门、团体
   概念规划工作委员会：临时性组织，只在编制概念规划期间有效。负责概念规划的编制和审定。概念规划工作委员会由国家发展部部长任主席，下设人口与居住、交通、商业、市区中心、环境、工业、康乐等小组委员会，总共涉及40 多个政府部门和法定机构，以便概念规划将相关政府部门和法定机构的长远计划纳入其中，并协调其矛盾之处。

   其它相关政府机构：住房发展部HDB（House Development Bureau）和公用事业局(PWB)，负责住房、新镇建设和公共道路的规划、建设和管理。MPC主要就是为了协调这些部门制定的公共建设计划的用地需 求。另外还有裕廊工业区管理局(JTC)，专门负责其工业园区的各类建设和管理。911事件之后，该工业区已经实行军事化管理，以保证工业区内企业的安 全，所以拥有较为独特的权力。
三、规划运作体系：三级体系
   目前国内学界普遍认为新加坡的规划运作体系是二级体系(tow-tier system)，我估计大家都是受唐子来（2000）的观点所影响。而我认为，新加坡的规划运作体系，应该是三级（three-tier system）。

唐子来（2000）认为，在80年代以前，新加坡的二级体系分别是由战略性的概念规划CP(Concept Plan) 和总体规划（Master plan）构成。80年代以后，总规逐步被实施性的开发指导规划DGP(Development Guide Plan)所代替。现今已经演化成CP+DGP的二级体系，DGP已经逐步取代了原来的总体规划。不过，查阅了URA的资料就很容易发现总体规划根本没有 被取代，而最近两次总规编制，分别在2003年和2008年的。而在URA内部的一个规划汇报上，他们自己也说，规划体系有三级。于是，哥本哈根达斯以迅 雷不及掩耳盗铃之势，认定新加坡的规划运作体系是三级，是童鞋们错了。



1级，概念规划Concept Plan

   职能：体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，起示意性作用，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，不是法定规划。在 1967～1971 年期间, 新加坡编制了第一个概念规划，环状发展方案(Ring Plan)，定位为国际性的经济、金融、商业和旅游中心；沿着快速交通走廊(大容量快速交通体系和高速公路)，形成兼有居住和轻型工业的新镇(new towns)，市中心的人口和产业将疏散到这些新镇；一般工业集中在西部的裕廊工业区；国际机场位于本岛的东端。基本上造就是新加坡现今的格局。1991 年重新编制概规，确立2000、2010、X年发展目标，人口达400万。全岛共建四个中心区，在交通节点和地区中心周围发展由科学园区( science parks) 和商务园区(business parks) 构成的高科技走廊(high-technology corridors) , 提升居住环境品质, 提供更多的低层和多层住宅, 并将更多的绿地和水体融入城市空间体系。与我们现在看到的景象基本一致。

2001年重新编制了概规，规划550万人口，定位为具有三个特色的世界级城市：动态、与众不同、令人愉悦。2006年修编了概规，人口指标提升到650万。2009年开始新一轮概规编制，预计2011年完成。
（2001概念规划：http://www.ura.gov.sg/conceptplan2001/index.html）



2级，总体规划，Master Plan

   总规的编制内容：制定土地使用的管制措施, 包括用途区划和开发强度, 以及基础设施和其它公共建设的预留用地。
2008年的总规主要包括四个核心思想：
（1） 让新加坡的住房选择更加多样化和多区域化；
（2） 加强新加坡的商务吸引力，在中央港湾区打造金融中心，提供更多的商业机会；
（3） 打造不夜城，创造全天候24小时的休闲娱乐活动，提供多样化的活动场所；
（4） 使新加坡成为一个值得珍惜的，具备安全保障又让人有认同感的家园；
其实描述这四个核心思想的时候，我很想贴英文，因为用中文有点抹杀了它的内涵。我个人最欣赏最后一个，to make it a home to cherish，既温暖又和谐。人家的和谐是来真的。就像李光耀伯伯60年代说，要让新加坡人居者有其屋，然后他带领PAP用20年时间就做到了。所以，我对它有信心。
（2008年总规：https://spring.ura.gov.sg/dcd/eservices/buyplan08/buyPlans.cfm）



3级，开发指导规划DGP(Development Guide Plan)

   DGP主要出现在80年代之后，编制、修改、审批程序与总规相同，大部分由URA全面协调，少量地区可以由规划事务所编制，再上呈URA审批。DGP将新加坡被划为5个规划区域(DGP Regions) , 再细分为55 规划分区(Planning Areas)。到1997年底才完成了每个分区的开发指导规划，取代1985年总体规划的相应部分。分区的DGP类似详规，以土地使用和交通规划为核心, 根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定用途区划、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。DGP的应用主要就是为了涵盖总规和其它非法定的地区规划的所有内容，便于灵活的进行修编调整。

   在DGP的基础上，URA进行土地销售与开发控制。开发控制的内容包括：开发类型定义、授权豁免规划审批、颁发规划许可、征收开发费、强制征地（65年立 国之后，为了发展，新加坡一度把80%的国土强征为国有，然后再慢慢开发）、公众参与上诉。新加坡的规划职能(包括发展规划和开发控制)归属中央政府, 地区政府不作为规划当局。镇议会（Town council）不具备规划职能。

   小结：三级运作体系在三级管理体系下，全面深度掌控整个新加坡的规划设计与建设，基本上保证了强势政府对其规划意志贯彻，而并不是很强调国民的决策参与，只是提供公众咨询参与的空间。



四、对新加坡城市规划的一些零星感受



  用个人的一句话来概括，这是一个在强权控制下很和谐的社会。整个规划体系基本上保证了政府的意志得以执行，严密和完善的指标体系使得权力的灰色空间被压缩 到极小的范围，乱来，是不行的。公众参与的环节有很多，大部分是提一些改善意见，但是不管意见多大，他们都没有决策权。理论上看，貌似这个体系还不如深圳 和香港，其实则不然。某内地专家可能会说，这个很好理解，因为新加坡很小，如果公众有决策权很容易被开发商利用，变成商业博弈工具。我倒不这么认为，新加 坡人不乏愤青，但是腐败还是少，因为大家不敢，搞搞阵的人，是很容易被抓或者监控起来的。那么谁来保证规划的质量？我觉得，很简单，就是精英规划师！这些 人不在江湖，而在政府里面，都被收归了。所以，一般出台的规划方案都不会离谱到哪里，但是某些争议较大的，政府又想做的规划，又可以得以贯彻，例如新开的 赌场区。好了，如果这样的话，坡人是不是日子没法过了，所谓的“整天在‘白色’恐怖下，不敢大声说话的过着扭曲的生活”，没有，基本上，没有。因为这里有 两个最基本的东西，让小民的生活，相当的和谐，一个是住房体系和组团式结构，一个是物价。这个有点离题，那就简单说一下吧。

      新加坡75%的人住组屋，组屋房价是普通工人年薪的十倍，高档公寓是白领一族工资的十倍。人均住房面积超过30 平方米，居亚洲第一。将土地面积的15%用于道路建设，3条地铁已经串连起所有的卫星镇和中心区，巴士很多，站多，但是间距短，形成强大的运输效力和运载 能力，出行便利。公路网一般，市中心还有很多单行道，征收忙时进入市区交通费（ERP系统），全岛只有三条高速公路。开车人不随便变道，堵车了都是规规矩 矩的等。这样的城市，很均衡，不和谐的社会根源很少，除了种族矛盾，群体性事件发生的概率接近零，物价不高，每顿3块钱就可以体面的吃饱，10块钱吃爽。 所谓的名牌衣服在哪里也就是几十块，奢侈品几百上千。最基本的城市生活秩序，得到了很好的保障。

       新加坡的空间格局简单但是非常实际：卫星镇发展模式，组团间以轻轨连接，轻轨站都有大型公车站、Shopping Mall和饮食中心（Food court）等设施满足日常生活需求，外围便是高密度公屋区（组屋），再外围一般就是轻工业区。房屋管理局基本上是根据URA制定的交通规划方案来配备组 屋建设。规划比较谨慎，但是前瞻性较好，例如地铁，1971年规划了地铁东西线和南北线，1980年才动工，1981年规划了东北线，1989年动 工，2000年左右规划了中央环线，2007年左右才动工。日常生活发现，这里修建东西都非常的慢，但是建好了之后质量都很高。注重延续性，不随意变更推 翻原有规划。

     在城市建筑方面，这里号称“注重历史与现代的和谐、人与自然的和谐”。基本上，号称的东西，还是做到了不少，较为尊重历史文化建筑保存，景观之间的过渡和 协调，有很多漂亮的天际线和开敞空间。经济适用型建筑运用五花八门的色彩使得城市景观不再单调（组屋最为典型，每栋一颜色，而且几年就换一次颜色）。控制 得比较到位，例如开发申请时，每个地块必须制定多功能用途，开发者必须十分清楚合理的解释它与周边所有地块功能的衔接，并保证景观可以合理的过渡。用某新 加坡人的评价说，这里注重东西方规划风格的融合：注重城市规划指标的量化、系统性的控制框架的构建，城市局部设计比较大胆（英美文化风格），同时又注重长 期发展计划和中央智囊团集体决策，采用综合型方案，强势政府（亚洲文化风格）。

      所以说，这里有强权控制的体系，也有和谐的基础设施。



参考文献
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