城市规划的工作进展与完善方向

时间: 2011-09-29 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
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   一、“十一五”期间城市规划开展的主要工作

    (一)法制建设工作

    1.以城乡统筹规划发展的理念修订出台了《城乡规划法》

为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,我国在原《城市规划法》的基础上修订出台了《城乡规划法》,于2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,并于2008年1月1日起施行。

城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。按照城乡规划法的要求,城乡规划应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

与《城市规划法》相比,《城乡规划法》最突出的特点是强调城乡统筹,强化监督职能,落实政府责任,体现了城乡统筹规划发展的理念。

2.以保护和传承历史文化的责任出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》

2008年4月2日国务院第3次常务会议通过了《历史文化名城名镇名村保护条例》,决定自2008年7月1日起施行。

历史文化名城名镇名村是我国文化遗产的重要组成部分。自1982年以来,国务院已公布了历史文化名城110座,住房和建设部与国家文物局公布了中国历史文化名镇名村251个,各省、自治区、直辖市人民政府公布的省级历史文化名镇名村已达529个,基本形成了历史文化名城名镇名村的保护体系,覆盖31个省市自治区。《条例》的出台是继《文物保护法》和《城乡规划法》之后,对历史名城名镇名村保护管理的又一项重要法规,《条例》从名城名镇名村的申报批准、保护规划编制、保护措施等多方面进行了具体规定,对处于城镇化发展和新农村建设快速推进背景下的名城名镇名村保护有重要意义。

(二)规划编制工作

1.编制了一系列有重要影响的城市—区域规划

为统筹安排全国城镇空间布局,编制了《全国城镇体系规划(2005-2020年)》,在此基础上完成了27个省区城镇体系规划;为加强对重要城镇密集地区的规划引导,住房和建设部与相关省市共同组织编制了珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等城镇群规划;一些省区也相应组织编制了省区内的都市圈(城市群)规划,如《济南都市圈规划》(2007年)、《兰州都市圈规划》(2007年)、《关中城市群建设规划》(2008年)、《乌鲁木齐都市圈规划》(2009年)等。

2.批准了一系列大城市的城市总体规划

2006年以来,国务院先后批准了天津、宁波、株洲、淮北、鹤岗、大同、衡阳、杭州、重庆、徐州、西安、拉萨、无锡和辽阳14个城市的总体规划,有力地推动了这些城市的建设和发展。

3.推动了社会主义新农村建设规划工作的开展

    自中央提出全面建设社会主义新农村的要求以来,各省区积极组织编制了各自的新农村建设规划纲要,各市县从试点开始,由点到面,循序渐进地开展了新农村建设规划工作。

    (三)督察监察工作

1.建立了规划督察、监察制度

住房和建设部与一些省政府共同建立了派驻城乡规划督察员制度,派出的城乡规划督察员对城乡规划工作进行事前和事中监督,及时发现、制止和调查违法违规行为,按照行政机关权限依法处理。此外,住房和建设部与监察部联合开展了城乡规划效能监察工作,取得了明显的成效。 

    2.查处了一批违反《城乡规划法》的大案要案

2007年原昆明市规划局局长曾华因在任期间收受地产商行贿总额近200万元而被查处。

2008年查处了重庆市规划系统受贿窝案,重庆市规划局原局长蒋勇、原规划局总规划师及副局长梁晓琦,原重庆沙坪坝区规划管理办公室主任、沙坪坝区规划分局局长、渝中区副区长王政,原重庆市规划局建筑管理处联络员、市规划局用地规划管理处处长、沙坪坝区副区长陈明等因为权钱交易而受到法律制裁。

2009年海口市规划土地系统腐败窝案5名被告人海口市规划局原副局长陈立奇、海口市规划局原总规划师王小山、海口市国土局土地利用科原科长杨冬珠、海口市财政局国库支付局原副局长王力以及非国家工作人员郑创辉因滥用职权、以权谋私和权钱交易受到查处。

二、城市规划及其实施中存在的主要问题

   (一)规划种类太多太滥,规划实施协调难度大

目前我国的规划,涉及到空间布局和空间管制的主要有两个,一个是住房和建设部主抓的城乡规划,一个是国土资源部主抓的土地利用规划。城市规划主要是实体建设布局规划,土地利用规划的核心是耕地保护。由于规划理念、规划期限、规划方法、规划思路和规划主管部门不同,在实际操作中这两个规划时常发生摩擦,需要付出极大的耐心进行协调。此外,各个行业部门都有各自的规划,所规划的项目都会涉及到规划控制和用地需求,也都需要与城市规划和土地利用规划协调。规划种类太多太滥,意味着规划实施的协调难度加大,因规划协调而出现的扯皮事件屡见不鲜。

   (二)规划的权威性不足,规划利益驱动明显

目前进行的城市规划,多数是政策要求必须编制的,体现的是上级政府和行政主管部门的意志,是自上而下推动的,或者说是“被动规划”,鲜有地方政府自觉自愿开展规划。即使自愿开展规划,多数也是利益博弈的需要,带有明显的利益倾向性。长官意志,投资商牵着规划的鼻子走,随意修改规划,往往渗透到规划编制过程中,导致规划的权威性不足。

   (三)规划的科学性不够,难以规范指导地方实践

城市规划必须服从自然规律,服从经济社会发展规律。遗憾的是,目前开展的城市规划,参与规划的规划师多数对自然规律和经济社会发展规律不甚了解。为了弥补这个缺陷,许多城市在规划编制前开展了规划前期研究,让自然科学专家和经济社会专家参与前期研究,但是研究成果许多仅作为点缀,规划还采用的是流水线作业式的老办法,导致规划的科学性不强。我们发现,许多城市规划违背了自然规律,实体建设规划缺乏经济社会发展支撑,凸显了规划的科学性不强,难以规范指导地方实践。

   (四)规划的控制性不强,规划指标演变为利益博弈的工具

城市规划是属于空间管制的规划,对各种建设项目应该有刚性规划约束。但在实际操作中,由于受到土地财政和权钱交易等利益驱动,规划控制指标往往成了可以讨价还价的筹码,于是城市建设用地规模越规划越大,农民被城市化越来越普遍,旧城(村)改造中破坏文物的现象越来越难以制止。规划管理成了需要重点监控的腐败案件高发区。

   (五)跨行政区规划实施的协调性不够,区域管制成了盲区

跨行政区的城市—区域规划,由于内部存在多个行政主体,利益取向不一致,难以采取协调一致的行动。即使进行了一体化的规划,也难以进行一体化的实施。区域管制是急需要加强的领域,尤其在城镇密集地区显得尤为重要。

   (六)规划实施对历史文化传承保护不够,彰显了文化的缺失

目前实施的城市规划,普遍存在着贪大求洋,对城市发展的历史文化缺乏应有的尊重,导致城市在旧城改造的过程中不时出现破坏历史文化遗存的现象发生。更为突出的是,一些地方在保护历史文化名城(镇、村)规划的名义下,大搞开发性保护,造成难以弥补的遗憾。还有一些地方,在村庄合并、旧村改造、空心村复垦的规划名义下,大搞开发建设活动,把古村庄夷为平地,十分惋惜。规划实施无视历史文化遗存和传承,彰显了文化的缺失,使城、镇、村沦落为文化的沙漠。

   (七)规划实施缺乏配套政策支持,实施效果大打折扣

目前的城市规划是由规划管理部门组织实施的,而影响规划实施效果的政策制定权力分散在多个部门,而且规划本身也并没有附带相应的配套政策,造成规划实施与政策实施互不关联,互相打架。

规划就是利益的重新调整,既有获益者,也有受损者。获益者的超额收益理应交给社会,受损者的利益损失也理应得到合理补偿。遗憾的是,目前的规划实施,很少关注利益受损者,甚至有时在保护多数人利益的民意下肆意侵犯少部分人的利益,导致规划实施中的阻力大增,一些矛盾甚至演变为群体事件,或者恶性刑事事件。

   (八)规划实施监督机制不健全,规划监督难以到位

目前的规划监督主要有三条渠道:一条是住房和建设部下派的规划督察员;另一条是地方人大的监督;还有一条是地方党委政府的内部监督。规划实施监督需要专业知识,更需要透明的政务信息,在目前体制机制下,规划督察员具备专业知识,但缺乏透明公开的信息,在错综复杂的规划管理事务中,难以对是是非非做出准确的判断,难以触动根深蒂固的地方利益格局,更难以对重大规划违法事件做出独立的处理决定;地方人大的监督缺乏专业知识,加之身处其中,其局限性决定了难以监督到位;地方党委政府内部的监督,有一定警告作用,但内部自我监督难以杜绝规划实施中的地下权钱交易。

公民监督和新闻监督本来应该成为常态,但是在规划信息不公开和缺乏规划专业知识的背景下,也难以发挥其应有的作用。

三、“十二五”期间城市规划及其实施面临的形势和任务

   (一)城市规划及其实施要适应贯彻落实科学发展观的要求

科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本,根本宗旨是全面协调可持续,根本办法是统筹兼顾。城市规划及其实施的目的是促进经济社会又好又快发展,努力实现发展质量和发展速度的统一;城市规划实施的核心是以人为本,为满足人民群众日益增长的物质和文化生活需求提供发展空间;城市规划实施的根本宗旨是为全面协调可持续发展提供发展空间,包括以经济建设为中心、经济建设、政治建设、文化建设全面发展的空间与秩序安排,城乡统筹发展、区域统筹发展、经济社会统筹发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放统筹发展的空间与秩序安排,经济发展和人口、资源、环境相协调,生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展模式提供发展空间。

   (二)城市规划及其实施要适应经济转型升级发展的需要

全球范围的金融危机扩散到实体经济,给各国经济带来了沉重的打击。我国“保增长、扩内需、调结构、促升级”的应对策略已经取得了明显的成效。“十二五”期间实现经转型升级将构成经济发展的主旋律。实现经济增长方式的根本转变,就要变数量型增长方式为质量型增长方式,变不可持续性为可持续性;变粗放型向集约型;变出口拉动型为内需拉动型;变结构失衡型为结构均衡型;变高碳经济型为低碳经济型;变投资拉动型为技术进步型;变技术引进型为自主创新型;变忽略环境型为环境友好型;变“少数人”先富型为“共同富裕型”。城市规划实施要主动适应经济转型升级战略的要求,为经济增长方式的根本转变提供发展空间。

   (三)城市规划及其实施要适应城镇化加速发展的需要

目前我国处于城镇化加速发展阶段,以城镇化率每年提高1个百分点估计,每年将有1000多万农村人口转变为城镇人口,未来5年将有5000多万农村人口要实现城镇化,往哪转移,就业问题怎么解决,土地问题怎么解决,社会保障问题怎么解决,怎样实现居住和就业的平衡,是城市规划及其实施面临的难题。

目前我国的城镇化总体上处于向心聚集阶段,局部城市出现了城市郊区化现象,都市区、都市圈、城市群、城镇密集地区的形成和发展方兴未艾,地区城市空间结构正在发生深刻的变化,市际矛盾冲突和市际关系协调的重要性正在显现,城市规划及其实施要主动把握城市空间结构的演变规律和发展趋势。

目前我国的城镇居民消费正处于升级换代阶段,改善性住房需求和汽车普遍进入家庭已经形成社会潮流,居民更加关注身心健康和生活质量,对第三空间(指居住空间、就业空间之外的休闲娱乐空间)的需求正在上升。这些必将根本改变一个城市的空间结构和用地布局,城市规划及其实施要主动适应这种变革。

   (四)城市规划及其实施要适应生态文明建设的需要

二十一世纪是生态文明的世纪。如果说农业文明是“黄色文明”,工业文明是“黑色文明”,那生态文明就是“绿色文明”。

人类社会经历了300多年以征服自然为特征的工业文明,全球性的生态危机说明地球再也没有能力支持工业文明的持续发展,需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存,这就是生态文明。

生态文明要求,首先要转变伦理价值观,人类要尊重生命和自然界,人与其他生命共享一个地球;其次要转变生产和生活方式,要致力于构造一个以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段的环境友好型社会,实现经济、社会、环境的共赢。

我国的国土空间按照主体功能区划被确定为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,国土开发要注重保护生态空间,城镇建设要注重维护城镇生态平衡,城镇发展要注重生态经济和循环经济发展,这些都要求城市规划及其实施必须主动适应生态文明建设的要求。

   (五)城市规划及其实施要适应当代信息化发展的需要

二十一世纪是信息化迅猛发展的世纪。互联网的普及推动了电子政务、电子商务的发展,数字地球、数字国土、数字城市、数字社区的发展突破了时空限制,不断地改变着我们的生产方式,信息化带动工业化,工业化和信息化融合发展,改变了传统工业化的轨迹,新型工业化的时代已经来临;居民的生活方式因信息化而发生改变,居住空间和就业空间布局的影响因素已经发生了变化。

近年来物联网概念的出现预示着信息化的发展将进入一个全新的阶段,交通运输、供水供电供气、环境保护、政府工作、公共安全、平安家居、消防、工业监测、老人护理、个人健康、花卉栽培、水系监测、食品溯源等等都将纳入智能化管理,从而形成智能化的城市。

城市规划及其实施要准确把握信息化发展的大趋势,在规划布局上主动适应信息化发展的要求。

   (六)城市规划及其实施要适应当代社会发展的需要

城市规划及其实施要迎接的挑战之一是人口老龄化。按照联合国的传统标准,一个地区60岁以上老人达到总人口的10%,或者新标准65岁以上老人占总人口的7%来衡量,我国目前已经进入老龄社会,而且老龄化的趋势还会加强。人口老龄化会减轻社会就业压力,但是会增加就业人口的经济负担,老年人口的社会保障支出也会大幅增加,老年人口的社会文化生活需求要增加,城市政府的公共服务要跟得上,城市规划实施要与之配套。

城市规划及其实施要迎接的挑战之二是管理社区化。不管是城市还是乡村,管理重心下移社区是必然趋势,大量的社会公共事务管理移交给社区是强化政府公共服务的客观要求,也是和谐社会建设的体现。城市规划实施要以人文本,为社区建设提供发展空间。

城市规划及其实施要迎接的挑战之三是居民平等化。城镇化加速发展意味着有大量的外来人口要进入各级城镇,成为新的城镇居民,他们渴望与原城镇居民享有同等的权利和义务,各级城镇政府要善待外来人口,为他们提供平等的就业、教育、住房、医疗、养老保险等机会。城市规划及其实施也要本着善待外来人口的原则,为他们规划好就业和居住空间。

   (七)城市规划及其实施要适应民主化法制化建设的需要

城市规划及其实施牵涉到大量的公共利益和私人利益,不能将实施手段简单化、粗暴化。既要维护公共利益,也要维护私人利益,不能以维护公共利益的名义侵犯私人利益,也不能助长私人利益侵蚀公共利益,民主行政、依法行政、和谐行政是城市规划实施的基本原则。

当前土地征用、房屋拆迁、道路拓展等与民利益攸关的事情不断出现是城镇化加速发展阶段的写照。有没有规划,是否符合规划,用什么标准补偿居民,是居民普遍关心的问题,不能因为政绩工程、赶期工程而违反工作程序,简化工作流程,侵犯居民利益。城市规划及其实施必须在广泛民主协商的基础上,坚持依法规划、依法行政和依法监督。

   (八)城市规划及其实施要适应低碳化发展的需要

近年来全球气候变暖已经引起了全世界的广泛关注,2009年底的哥本哈根国际气候大会虽然在各方争议中最终没有达成实质性协议,但国际社会已经形成普遍共识,那就是人类社会必须进入低碳化发展轨道,才能延缓气候变暖的趋势,否则后果不堪设想。

我国已经对国际社会做出郑重承诺,单位国内生产总值二氧化碳排放在2005年基础上削减40-45%,体现了我国是一个对国际社会延缓气候变化负责任的大国。预计“十二五”期间,我国为应对气候变化会出台一系列法律法规和政策,努力促使经济社会向低碳化方向发展。

首先是生产方式面临着低碳化转化,能源生产和能源消耗结构将发生明显变化,产业转型和产业升级也要考虑低碳化。

其次是生活方式面临着低碳化转化,低碳居住、低碳出行、低碳办公、低碳消费将成为生活方式变化的主流。

再次是管理方式面临着低碳化转化,人大制定的法律、法规,政府制定的公共政策,都要实现低碳化。

城市规划及其实施要主动变革,适应低碳化发展的需要。

四、“十二五”期间城市规划及其实施完善的方向

   (一)统一编制规划,努力实现“三规合一”

首先要打破各部门各自为政、自我规划的格局,从根本上清理规划种类太多太滥的问题,构建一个覆盖城乡、规划体系完善的“大规划”格局,将各部门规划纳入“大规划”体系,从而避免规划自相矛盾、利益错综复杂、协调利益困难和政出多门等现象的发生。

其次要完善规划体系,将国土规划、城镇密集地区规划、都市圈规划、城市群规划、经济区规划、流域规划等区域性质的规划纳入规划体系,作为法定的规划贯彻下去,以解决目前城市规划强势、区域规划弱势而造成的一系列城市-区域发展问题。

第三要以“三规合一”为归宿,稳步推进规划的统一进程。这里的“三规”是指住房和建设部系统的城乡规划、国土资源部系统的土地利用规划和国家发改委系统的国民经济社会发展规划。这三个规划是目前影响城乡经济社会发展最为重要的规划,国民经济社会发展规划是项目立项的依据,土地利用规划是项目供地的依据,城乡规划是项目设计和开工建设的依据,可以说任何项目的落地都离不开这三个规划。遗憾的是目前这三个规划并没有实现无缝连接,造成规划实施中常常出现漏洞,既延误了项目审批时间,也为违规的投资商提供了似乎合法的借口。要以“三规合一”为最终归宿,努力实现规划一张图,审批一支笔,以提高行政办事效率。

“三规合一”可以分步完成,首先要实现县市一级真正的“三规合一”,中央三大部委的规划可以率先实现“三规融合”,也就是说要加强三大规划的协调,待时机成熟,再实现上下一致的“三规合一”。

   (二)科学编制规划,多方协商参与规划

首先要多学科参与规划编制。规划是一门大学问,需要自然科学家、社会科学家、工程技术人员的积极参与。目前不论是参与规划编制的规划设计研究院,还是规划师本身,都要求具备规划设计资质,而资质本身严重偏离了学科平衡,自然科学家和社会科学家被忽略,规划方案难以尊重自然规律,难以尊重经济社会发展规律,导致规划的科学性大打折扣。要改革完善目前的规划编制体系,实行开放式规划,尽可能让更多的自然科学家和社会科学家参与规划编制,参与规划方案论证。

其次要倡导公众参与和民主协商,让更多的社会组织和公民参与规划讨论,参与规划方案制定。规划是利益的重新调整,必然涉及到各级社会组织和公民的利益,要广开民意,吸纳民意,保障公民的知情权和参与权,以减少规划实施的阻力。

   (三) 完善规划编制体制,逐步上收规划权

当前的规划编制体制是本级政府出资聘请有规划资质的规划设计研究院编制规划,其弊端显而易见,一是地方政府通过规划出资影响规划方案的制定,将地方领导人的意图纳入规划方案中,有时这种规划意图并不符合科学发展观的要求,并不符合上级政府的意图,也不符合当地居民的利益。和地方政府所处的强势地位相比,规划设计研究单位明显处于弱势地位,很容易让规划被地方政府操纵。二是由于规划被地方政府操纵,当地方领导人更替,规划方案不符合其意图时,常常提出要修改规划,从而破坏了规划的延续性,造成“一任领导,一个规划”。很显然,要改变这种状况,必须从规划编制体制上入手,上收规划编制权,具体而讲就是,中央政府负责组织和出资编制四个中央直辖市的城市规划和跨省区的城市—区域规划,省(自治区)政府负责组织和出资编制市、县的城市规划和省(自治区)内的区域规划,市、县政府负责组织和出资编制乡镇规划,这样做的目的是保持规划的中立性,免受地方利益干扰。

    (四)健全规划管理机制,实现规划、管理与监督分离

目前的城市规划管理体制是,规划编制组织由地方城市规划管理局负责,规划管理审批也由地方城市规划管理局负责,规划监督由地方人大负责,后来中央又向地方加派了规划督察员负责规划监督。总体看,规划编制组织与规划管理审批一体化,提高了办事效率,但是由于权力太集中,难以有效地杜绝暗箱操作和权钱交易;规划信息不透明,规划监督太软弱,权力缺乏有效的制约。

要健全规划管理机制,努力实现规划编制组织、规划项目审批和规划监督的分离,具体而言就是,上收规划编制组织权,上收规划监督权,保留地方政府的规划项目审批权力。也就是说,上级政府要成立专门的规划编制组织机构,负责规划编制;地方政府城市规划管理局撤销同级城乡规划职能,集中精力负责规划项目实施审批;上级政府收回城市规划监督职能,成立专门机构负责下级地方政府规划实施监督评估,像公布国民经济社会发展年度执行情况一样,按年度评估地方城市规划实施情况,并向地方人大和社会公众公布,作为评价地方政府依法行政的重要依据,纳入年度考核。

    (五)注重利益协调,保持行为主体的利益平衡

城市规划必然要打破现有利益格局,形成新的利益格局,从而引起利益的再分配。在这个过程中,有的行为主体获得了利益,有的行为主体损失了利益。要承认各个行为主体有各自独立的利益,并且要尊重各自独立的利益。当行为主体通过规划获得超额利益时,应该把这种超额收益收回来交给政府;当行为主体因规划而利益受损时,政府应该给与其必要的补偿,使其获得正常收益。

城市规划及其实施,要构建一个利益协调机制,要注重各个行为主体的利益平衡,尽量减少规划实施中的阻力,形成规划和谐实施的社会氛围。

    (六)配套实施政策,使空间管制与空间政策相协调

目前的城市规划实施缺乏配套政策支撑,即使有配套政策,也不具体,而且多为行政手段,缺乏经济手段,造成规划实施手段单一,简单粗暴,很容易造成官民对立,甚至演化为群体事件或者恶性刑事事件。

要为城市规划方案编制出台实施政策细则,努力实现国家政策区域化、区域政策城镇化、城镇政策功能区化,并尽可能采取经济手段推进城市规划的实施。


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