城市规划管理若干问题浅析

时间: 2010-04-16 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
城市规划管理若干问题浅析
一、城市规划管理的政府职能定位

  政府的职能之一是向社会提供公共物品或者公共服务。随着我国城市化进程的加快,城市空间的发展是城市化水平提高的重要表现形式。而城市中发展着的每个个体(包括自然人和单位)总是追求自身对资源的最大化拥有,因而依靠纯粹的市场机制是不能实现城市空间资源的最优配置的。城市规划正是政府对城市空间资源优化配置的结果。因此,政府应当科学合理地制定规划并组织实施,并加强对城市规划的监督和管理,包括政府依法对城市规划的审批和对违规建设的监督、检查、处理。
  但是,目前许多城市的政府对城市规划的管理职能还没有走出计划经济的模式,一方面,政府对规划管得过多过细,而实际结果是规划往往跟着主要领导人的好恶而不断变化,规划推倒重来的例子不在少数,造成重复建设和资源浪费。例如,很多城市都成立了规划委员会,由市长担任主任。这看起来是重视了规划,但实际上是造成了不要规划和规划的不连续性。主要领导人(如规划委员会主任)的变动就有可能引起对某一地域规划的重构和破坏。另一方面,一些地方规划的可塑性太大,缺乏控制性详细规划和修建性详细规划,“规划规划,墙上挂挂”,也使得政府对规划的控制和管理失灵。据笔者所知,某市的部分乡镇的总体规划编制好几年了,但规划图却一直放在档案柜里,只是上级检查时才拿出来摆摆样子,镇区的建设都是“拍脑袋”工程。
  计划经济模式下,政府对城市规划的管理模式是:政府编制规划——政府长官决定规划——政府管理和实施规划——政府根据长官意志修改规划。最后的结果是导致了规划失控,由政府的主要领导人说了算,规划反而成为一种可有可无的东西了。在市场经济体制下,政府应该从繁重的规划编制工作中脱出身来,其管理规划的职能主要应放在规划审批、实施、监督、违规查处等环节上。
  二、规划编制的承担者及其责任
  城市规划作为一种智力产品,具有专业性、前瞻性、技术性特点。在我国改革开放以前,这种智力产品没有被广泛地重视,而城市发展的日新月异必然要求我们在城市建设中做好城市规划,规划作为一个行业和一种产品应运而生。在政府转轨时期,主要是由政府承担起了城市规划的编制任务。这在很多县级市是很常见的。例如,对城市规划管理机构的设置上,成立城市规划管理局和规划设计研究院,由它们来完成规划设计任务,同时再组织实施。而目前,我国市场经济体系已经基本确立起来,同其他知识产品一样,城市规划也是一种智力成果,具有产权特征,规划的编制已经走向专业化和市场化。严格地说,政府已经不具备编制城市规划的条件。因此,在市场经济条件下,政府的规划部门,其规划编制与实施管理的职能应当分开,而更多的是承担起前文所说的政府对城市规划的监管职能。规划的编制与调整,应当由具有国家认可的具有相应资质的规划设计单位来承担,政府的规划管理部门不再直接编制规划。在这种情况下,规划部门要做好两件事:一是充分理解和把握国家关于规划的有关强制性条款,做好规划监督和审查工作;二是剥离规划编制职能,将凡是挂靠在规划管理部门的下属规划设计院转变为企业性的社会单位,参与城市规划市场的竞争。剥离后的规划设计单位同社会上其他规划设计单位一样进入跨地区的、全方位的行业竞争,同时要严格执行国家规定的标准和规范,不得违反强制性标准和规范进行规划编制。
  作为企业性质的规划设计单位,它有两个主要责任:一方面它要为自己的产品是否符合国家规范负责,另一方面,它要为其产品的销路负责以促进自身发展。政府应该建立和规范这种市场,使规划编制成果既能受到产权保护又能够在完全竞争的市场上出售。实际上,这种方式在很多地方已经实行,比如一些城市的大型建设项目的规划方案已经面向世界进行招投标活动。
  三、城市规划的实施与监管
  作为政府,应对城市未来的发展提供规划和设想,使人们了解城市的发展方向和发展定位,特别是规划作为一个城市发展的“政策”导向,在引导投资者投资和资金流向方面起着非常重要的作用。因此,政府对城市规划的管理工作首先是要完成城市总体规划和城市控制性详细规划、修建性详细规划,大到城市总体布局、功能定位,小到城市景观、建筑风格,都要有规划设计方案。这些方案可由规划管理部门组织有资质的规划设计单位进行编制,由城市规划委员会审定并报城市同级人大批准实施。规划一旦制订并通过合法程序批准,就视同于法律或法规,不能轻易更改。而政府的职能主要就是对规划方案的实施进行监督管理。笔者有过亲身经历:由于缺乏修建性详细规划,对市区某路段的一座临街立面设计,不同的政府长官有不同的看法,导致政府在规划方案上朝令夕改,很不严肃。再如,有的领导为了迎合外商投资者的好恶,不惜以更改规划为代价,把规划中的城市道路按外商的意志变成厂房,不仅破坏了城市规划,而且也是对规划法律的践踏。
  切实履行政府对城市规划的实施和监督管理职能是市场经济条件下城市规划管理的重要环节。首先,要严把规划审批关。按城市规划法的要求,严格按规划审批权限对各级规划进行审批,杜绝规划由个别领导说了算的现象。政府应加强对建设项目选址的控制,做到“三个不建”:无详细规划不建、不符合规划不建、违反规划不建。其次,在规划管理中,要严格按规划要求实施建设。规划是一种智力产品,是综合各方面要素对城市空间资源进行的合理而科学的配置,既是法律也是科学。因此,在规划修编年限内,政府的相关管理部门必须严格按规划要求进行土地的审批、选址、放线、验线等。第三,必须严格依法对规划的实施进行监督管理。主要是应加大对违反城市规划行为的查处力度。规划执法难,难在查处。查到了就要处理,实际上处理起来很难。例如,在城市规划区内违规乱建私房的现象时有发生,建房户要么形成既成事实,要么与执法人员对抗,执法队员被殴伤的事件时有发生。我们应把对城市规划的监督管理纳入城市综合管理的范畴,规划执法要与公安部门和人民法院联合起来,对阻碍规划执法的,公安部门要立即采取强制措施,对拒不按规划进行建设的,应该申请人民法院强制执行。事实表明,这种与司法部门相结合的规划执法管理模式具有较好的执法效果。

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