从规划体系到规划制度———深圳城市规划历程剖析

时间: 2010-04-17 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

从规划体系到规划制度———深圳城市规划历程剖析
执笔 王富海

【提要】回顾和总结了深圳市20 年来的经验教训,分析了外部环境对于深圳城市规划的影响及其深圳采取的对策,试图在解剖深圳的同时对于全国的城市规划有所启迪。

【关键词】规划体系; 控制性详细规划; 法定图则; 规划实施; 规划理论; 深圳。

1  引言

1.1本文中“规划体系”与“规划制度”的特定含义

“规划体系”用以概括规划工作内部各技术层次的递进关系。50 年代中国城市规划伴随计划型大规模经济建设而产生,规划工作主要关注从宏观到微观的技术性操作,这个传统延续至今,不断改进,形成封闭的“科学”系统,并成为1990 年中国首部《规划法》的核心内容。

“规划制度”指规划作用于城市发展(或规划实施) 的行动规则。城市规划对于城市建设的作用是间接的,须透过引导直接建设者的行为才能实现。特别在市场经济体制下,城市规划的政策、原则、制订和实施是一项开放性的工作,需要一套完整的工作制度。其中的关键点是建立规划作用于建设的有效机制,技术性的“规划体系”只是含在这套制度中的一部分工作。

1.2深圳城市规划发展的轨迹
1980 年,中国城市规划事业停滞20 年后开始复苏,深圳作为第一个经济特区,其规划建设引起全国规划界的广泛关注和参与,具有较高的起点,很快形成了当时条件下较先进的规划思想和行之有效的规划体系,《深圳经济特区总体规划》成为当时规划界的力作,小区规划的连串实施引起强烈反响。从1980 年到1987年,深圳规划可称为“规划体系主导时期”,利用了政府主导城市建设的条件,取得了开局的成功。深圳作为改革开放的重要“试验场”,较早探索和体验了市场经济,城市建设从一开始就尝试打破政府“一统天下”的投资方式,注入了市场活力,到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革,1989 年改革住房制度,引发了房地产市场的蓬勃兴起,逐步建立了市场型的城市建设机制。建设机制的市场化进程,对源自于计划体制的规划体系形成了巨大冲击。从1987 年到1997 年,规划进行了不同形式的尝试,较长时间推行了“控制性详规”的做法,适应了体制转型期快速发展的基本要求,但也受到了多方面的质疑。这十年可称为深圳的“规划体系震荡时期”。
1995 年,深圳开始酝酿起草《深圳市城市规划条例》(下称“条例”) ,经过三年的广泛探讨,借鉴香港经验,提出了新的规划体系,并将“法定图则”作为核心,成为今后规划与实施的契合点。1998 年该条例正式生效,把城市规划工作从技术路线引向了法制路线。根据条例规定组建了新的规划委员会,第一批十一项法定图则按照法定程序已经正式投入使用。尽管规划委员会和规划主管部门提前研究并制定了行政和技术上的一系列规定,但在制订法定图则的过程中,还是体验到这项改革措施对原有规划体系的全方位冲击,认识到要形成完善的规划制度还需要长期而艰苦的努力。

1.3深圳规划实践对中国城市规划发展的实证性意义
深圳是中国改革开放后新兴的一座特大城市,经常被规划业内人士称为“基本按规划建设起来的城市”。20 年来,在全国规划界的普遍关注、指导和参与下,深圳的城市规划工作特别是规划编制工作的力度和强度之大,对城市发展的影响之强,为同期中国城市罕有。在巨大成功的背后,我们以专业理想的眼光判断这个有条件绘出“最新最美图画”的城市,深圳的建设尚有许多“不理想”,客观地反衬出这一时期中国城市规划工作的真实效果。追究起“不理想”的原因,经济上的、行政上的、法律上的、观念上的和技术上的,方方面面均对规划与实施产生正面或负面、客观或主观的影响。相对于城市建设这个“经济基础”,城市规划无疑属于“上层建筑”,深圳城市建设机制市场化的进程起步早,发展快,而城市规划的相应转化则十分艰难。应该说,深圳城市规划以“规划体系”的较高起点开始,经过市场经济的淘洗,又率先开始了“规划制度”的实践。为此,我们将深圳规划历程中的思想、作法、实践与效果,作为近20 年中国城市规划发展的佐证之一加以剖析,以期在世纪之交规划界对未来方向的广泛探讨中,提供一种实证性的思路。

2  规划体系主导时期的规划运作

2.1规划的编制
深圳的城市规划具有“起步晚、标准高”的特点,一开始就得到了全国同行的热烈关注和积极支持,按总体规划和详细规划两阶段进行了大量的规划,适应了特区初期有计划、有次序发展的需要,该阶段后期又推行分区规划,形成了当时条件下较完整的规划体系。
编制城市发展规划,是深圳设市后的一项重要工作。最初的几年,特区发展的方向频繁调整,总体规划紧随其后。1979 年编制建设“出口加工区”的规划; 1980 年选择罗湖、蛇口和沙头角三个点进行小区式开发; 1982 年提出了《深圳经济特区社会经济发展大纲》及“总体规划
图”,对特区发展方向作了较全面的研究,初步提出“组团式”布局;1984 年开始,特区第一个全面系统的规划———《深圳经济特区总体规划》全面展开,到1986 年完成,确立了“带状组团式”发展的结构。在这个阶段,小区详细规划得到很高程度的重视。最初的罗湖、蛇口和沙头角三个综合小区发挥了十分积极的作用; 1982 年罗湖上埗组团大规模开发后,相继规划建设了园岭、滨河、碧波、白沙岭等一大批住宅小区,八卦岭、上埗、布心等工业小区; 特区总体规划确定后,其它组团开发工作相继展开,蛇口海滨花园、科技工业园、华侨城和福田中心区等一批详细规划问世。这些项目的成功,使深圳的小区规划在全国具有较高的知名度。
1986 年总体规划完成后,分区规划的编制工作随即展开,到1989年,分区规划覆盖了几乎全部建设用地。

2.2规划的实施效果
特区建设初期,一位知名港商曾经提出由其开发福田20km2 土地,建设田园式新城的意向,特区总体规划开始编制后,根据福田所处的地位,确定将这片土地建设成为未来深圳的中心区,港商的建议未被采纳。这个事例说明两个道理: 一是总体规划对城市发展的统揽作用,二是在那个时期,城市建设的方式主要是以政府为主导。在这两个原则下,特区初期的每次总体规划均发挥了有效作用。
一开始的罗湖、蛇口和沙头角在总体上放眼全特区狭长用地进行开发,在具体规划上均采取高密度小尺度路网,至今还能较好地发挥效用。1982 年“总体规划图”提出“组团式”格局,为罗湖上埗组团的大规模开发提供了依据。1984 年总体规划对特区城市发展作出了全面部署,使政府得以从容地安排各项基础设施建设和各组团的开发,坚持保留了福田中心区,将当时远离罗湖上埗组团的区域成片划给国营企业,建立了蛇口工业区、南油开发区、科技工业园、华侨城、莲塘工业区和盐田港城等,很快将特区建设在全境展开,为城市的快速形成奠定了基础。深圳在20年的发展中曾经数次调整产业结构和配套功能,经济发展和建设速度数次起伏,正是由于采用“组团式”城市结构,能够从容地应对建设的节奏和功能的置换而保持整体架构的完整与有序。但其中有一段插曲至今令人心悸: 深圳机场筹建时,有关部门违背规划,将机场选址于中心区南部的深圳湾,在规划界的据理力争下才改回原规划选址,避免了深圳城市发展的一场灾难。
与总体规划的有效实施相比,详细规划实施效果则出现了截然相反的两种情况。前文提到的小区均为统一建设项目,可以完全按照规划实施。然而城市大部分地区的土地均为小规模划分地块,或者没有详细规划或者有规划而无法控制,在早期形成的罗湖上眛组团以及零散的建设地区内,建设面貌和配套功能较差,持续到今天,这些地区一直被插花建设,而那些完整统建区域的环境面貌则一直保持下来。同样的情况也出现在由企业开发管理的地区,重视规划、统一实施的蛇口工业区和华侨城建成了深圳最优美的城区,而忽视规划、切块建设的南油开发区成为典型的混乱区。
分区规划起步较晚,对公共设施的安排发挥了一定作用,但同时由于土地划分过细,越过详细规划层次而被直接用来划分土地和进行规划管理,导致许多地区“不需要”详细规划而进行粗放型的批租与建设,为随后房地产市场兴起后开发商的努力“发掘”而加速混乱建设埋下了伏笔。

2.3从实施效果看规划体系运作的制度环境
从深圳早期的建设效果来看,规划体系的技术化运作在总体上是成功的,但在较多的局部存在不可回避的问题。由此可以判断“规划体系”的运作条件为:
2.3.1计划经济体制占据主导地位
尽管深圳的创建以改革为出发点,但建国以来一直沿用的计划体制和思想还是特区建设初期的主流。经济目标是城市规划的主要依据,这个时期计划目标经常调整,城市规划也随之频繁变更; 政府全盘控制着规划的实施,并通过调校规划来适应不断变化的建设条件和发展计划。
2.3.2政府主导下的开发建设
在由政府(或者由企业代行政府职能的“准政府”方式) 进行统一建设的项目与区域,规划基本得到了完全实施。而不能统建而由多个单位分别建设的区域,规划的控制力度明显减弱。
2.3.3全能型政府的项目全面管理
政府在规划有效实施的建设项目中,从计划、规划、投资、建造,到使用分配和维修管理,进行了一揽子统包。而达不到这样建设条件的项目,尽管政府进行了计划调控、规划设计审批和工程质量监督等全过程的管理,只能管好单体建筑而没有形成整体环境,“只见树木不见森林”。
2.3.4封闭的规划编制与实施系统
在计划体制下,从总体规划到详细规划,从“七通一平”到项目建设,政府可以按照一套完整的程序组织城市建设,设计城市生活模式。一旦这个封闭的系统被打破,规划体系便不再完整,城市建设就产生了一定程度的混乱。

3  市场对规划体系的冲击

3.1深圳城市建设市场机制的发展
深圳城市建设起步时,没有国家拨款,又不能从初期的经济发展中得到足够的支撑,只能利用政策采取超常规的办法筹集建设资金。今天看来,当时的“内引” (招请内地企业以较低的土地使用费取得生地开发权,引进其资金投入建设)、“外联”(本地国有专营企业免费从政府取得土地开发权,以土地入股引进外商资金合作建房出售甚至出卖“楼花”)和“借贷”(以政府名义向银行贷款,用以投入土地开发)等形式,正是后来房地产市场和市场型建设机制的最早尝试。
1987 年深圳在全国率先开始土地使用权拍卖,成为建立市场型建设机制的开山之槌,经过十多年的演进,目前在深圳已经形成较为完善的土地有偿使用制度和土地市场调控机制。1989 年深圳又率先进行了住房制度改革,一方面通过福利房商品化卸掉了职工住房问题压在政府身上的沉重包袱,一方面促使社会利用市场力量解决市民住房需求。上述两项改革直接导致了90 年代房地产市场的兴起与蓬勃发展,土地与房屋、开发与使用等之间形成了基于市场经济运作的良性关系,使政府取得了可靠的资金来源,也使深圳的建设进入了良性的发展轨道。

3.2城市建设机制转型对规划体系的冲击
城市建设机制从计划型转化为市场型,使原先行之有效的规划体系经受了巨大冲击,具体体现在以下方面:
3.2.1经济利益的实在性冲击规划原则的抽象性
中国的城市规划是一项经验性的技术工作,既缺乏严谨的理论体系,更没有科学的计量方法。尽管规划原理中将“经济、社会、环境”三大效益作为最基本的原则,在实际操作中,由于社会效益和环境效益更适于定性评价,与规划的特征产生了天然的共鸣,容易形成规划的经验性原则; 而经济效益的评判标准是量化的,只能成为城市规划可望而不可及的目标,况且,规划工作者经常无意中将其追求的社会与环境理想和经济对立起来。
然而市场走得更远,干脆将原则化的“经济效益”变成了实实在在的“经济利益”,崇尚个体化而冲击规划的整体化,追求即时性而挑战规划的长远性,使规划在“赶超计划”、“任期目标”和“富起来行动”面前更加苍白无力!
3.2.2政府与市场的利益性运作冲击规划的技术性运作
转型期的城市政府比以往更加重视经济业绩,这与市场中各行为主体的利益原则是一致的,表现为片面性、功利性和非均衡性的行为特征。而规划体系要求发展要素的全面性、发展目标的综合性和发展条件的公平性,按照技术的严谨程序进行决策和实施。
3.2.3自下而上的市场运作冲击自上而下的规划体系
规划体系从整体系统设计出发,逐层落实到局部,要求每个实施项目均成为整体中特定的有机单元; 而在市场体系中,项目运作是核心、起点也是终点,为项目提供运作环境是市场的基本规则。只有建立顺畅的机制,才能保证两者之间形成良性的关系。
3.2.4建设主体的多元化冲击规划的统一性
建设机制转型后,建设者从国有化的一统江山而变成多元利益主体,而所有的使用者均成为市场运作的一部分,这就要求规划制订和实施的公平化、公开化,对现有规划体系在操作上的封闭性和主观化将提出强烈要求。

4 控制性详细规划———对市场的初步应对

4.1控制性详细规划在深圳实行了近十年
建设机制市场化在深圳早期的尝试,使规划师们较早感受到土地权益对开发建设和管理的影响,开始意识到小区详细规划的局限性,因而在规划理念上进行了变革的尝试,有两个实例颇具代表性。其一,1985 年科技工业园规划,70ha ,规划师决心对市场的变动性以更加严格的技术手段加以控制,在按常规做出1/ 1000 小区规划后,加做了1/ 200 的总图设计,仔细规定了建筑物的尺寸、室外用地的处理和几近设计方案的市政管网安排。最初几年,工业园开发模式为引进项目,统一建设,开发管理部门严格按图实施,效果良好。后来更多采取项目划地自建方式,规划就再也难以控制。其二,1986 年华侨城第一期发展区规划,200 公顷,同样首先作了1/ 1000 小区详规,规划师在工作过程中逐步认识到这种规划与开发方式之间的巨大差异,加做了1/ 2000 的“地块控制图”和一套地块控制指标,并指出这部分是本次规划的主要内容。今天看来,这也许全国较早体现控制性详规思想的成果了,其实施效果是适应了建设的需要。当然,华侨城取得如此精彩的建设效果不仅是控规的作用,而是华侨城富于创造性的决策管理并加强城市设计工作弥补了控规的缺陷。
但这种详细控制的做法并没有在深圳推广。在1986~1990 年间,深圳采取了更为粗放控制的分区规划的做法,个中弊端前文已述。1990 年《中华人民共和国城市规划法》颁布,确立了控制性详细规划的地位和做法,深圳由此大规模地推行了控制性详细规划。到1998 年《深圳市城市规划条例》实施时,控制性详细规划已经覆盖全特区和外围大部分建设用地,这段时期特区的主要建设区域还进行了多次覆盖。

4.2控制性详细规划的积极作用
控制性详细规划的广泛应用,是由于其适应了中国城市化迅速发展、各城市努力扩张和各类开发区蜂拥而上的要求。
(1) 面对城市的快速发展,控制性详细规划可以实现规划编制的速成和规划管理的最简化操作,大大缩短决策、规划、土地批租和项目建设的周期,提高了城市建设和房地产开发的效率。
(2) 面对市场型开发行为的不确定性,控制性详细规划可以使政府尽快批租土地以换取资金,尽快完成“七通一平”而把生地变成熟地,尽快地满足开发商在土地开发的定性和规模上的各种要求,规划理论上在经济效益方面的缺陷通过市场需要得到了“弥补”,使中国的房地产行业迅速呈现一派繁荣景象。
(3) 面对城市规划力量和管理素质的不足,控制性详细规划把抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化,再从中提炼出控制城市土地功能的最基本要素,最大程度实现了规划的“可操作性”。
(4) 在深圳的控制性详细规划操作中,还面临特区内外不同建设组织方式的问题。特区内城市建设由市政府统一组织,通过土地批租的控制可以引导成片建设; 特区外则由市、区、镇、村四级组织分别参与,网络建设基本由前三级负责,土地开发四级机构均有各自地盘,而村级占有绝大部分土地,在“共同富裕”的原则下,每个村均有建设机会,控制性详细规划全覆盖使所有的开发要求合法化,使开发项目在地域上有充分的选择性,村与村之间“招商引资”的竞争在客观上平抑了产业发展的成本,促进了深圳的经济发展。

4.3控制性详细规划的弊端
在中国经济体制转型的过渡期、城市化进程的高潮期和经济增长要求最为旺盛的这段时期,社会对城市规划的需求前所未有地迫切,规划界作出的反应是将规划思想、方法和要素进行简化,控制性详细规划应运而生。但从深圳控制性详细规划使用近十年的效果,不难看出这种规划类型的弱点:
(1) 在编制内容上,控制性详细规划过分追求“可操作性”和成果的速成,只求满足开发建设的基本功能,对规划一贯追求的城市美学和人的行为环境极少涉及,基本抛弃了规划的综合性、系统性和滚动性等原则,造成城市景观的混乱,城市特色的流失,几年前,许多市民批评深圳的城市建设“有建筑无空间,有单体无群体,有道路无街区,有空地无环境”。放眼全国,千城一面,许多城市千百年形成的特色在十年间消失殆尽。
(2) 在编制程序上,控制性详细规划延续了规划体系内部化操作方式,并且由于编制周期缩短而更加强化,形成黑箱作业,违背了市场运作的公开公平原则,加剧了规划与公众之间本以存在的隔阂。
(3) 在规划实施上,控制性详细规划弃整体控制而取地块控制,无暇顾及建设策略而一味追求“全覆盖”,妥协于市场选择的无序性和随意性,另一方面,控制性详细规划易编易改,当不规范的规划管理造成功能混乱后,通过修改规划又可自圆其说,如此循环,实施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住区紧邻福田中心区,1991 年编制控规后开始建设,基础设施由政府委托专业公司按规划逐步实施,土地划成小块批租给不同开发商。几年来居住用地容积率不断突破规划,各类公共设施用地一块块改成居住性质,规划几乎每年调整一次。到目前,该区充满了规模从015ha 到3ha 不等的各类住宅“花园”,各成一体,风格各异,仅剩的公共设施用地大部分因无人负责建设而荒芜或被临时占用,整个区域杂乱无章。这个案例是控制性详细规划的真实写照。
(4) 在规划管理上,控制性详细规划提供的几个关键指标是管理者手中的法宝,更是开发商追逐的焦点。由于控制性详细规划的制订、执行和修改缺乏法律化的程序,在实施中极易受到各种非正常力量的干扰,而实施效果又没有有效的评判标准与监管机制,对市场的公平性产生了负面影响。

5  法定图则的提出与初步运作

5.1 1989 年提出规划改革方案
继1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后,深圳市政府提出了配套的规划体系改革方案,直接借用了香港“三层次五阶段”规划体系,随后两年尝试编制了各阶段成果。除“城市发展策略”和“规划标准与准则”产生一定作用外,其它成果均很快无声无息。应该说,这是城市建设机制变革之初一次极为主动的应对,但当时方案只涉及技术体系的变革,未准备好改革规划制度,而建设市场尚未形成,未发生客观上的急迫要求,加之方案在形式上与当时规划体系相比过于烦琐,因而很快流产。

5.2  1995~1998 年,《深圳市城市规划条例》的制定
控制性详细规划的实施效果,导致了社会对城市规划工作的较大质疑。1995 年在一次对政府各部门工作质量的民主测评中,规划主管部门排在了最后; 当年深圳市人大组团考察香港和新加坡城市规划,提出改革深圳城市规划体制的建议性报告,此建议正与深圳规划界内部对市场经济条件下城市规划的探讨相吻合。经市人大批准,规划主管部门于1996 年开始起草《深圳市城市规划条例》,对规划改革方向和做法进行了深入研究,数易其稿,经人大多次审议修改,并将草案在主要报刊全文登载,征求全社会意见,最后由人大批准于1998 年11 月正式实施。
《深圳市城市规划条例》作为城市规划的地方性法规,在全国率先提出了城市规划的改革构想,要点如下:
(1) 建立总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图“五阶段”规划体系,其中总体规划按照国家通用要求编制,报国务院审批,而法定图则是编制、决策、实施和公众参与及监督规划的核心。
(2) 法定图则的制定权和修改权属于规划委员会,该委员会由政府官员和民间人士共同组成,民间人士占有法定多数。
(3) 法定图则制定过程中,必须公开征询和回复社会公众意见,社会公众有权获取批准后的法定图则,有权对法定图则的实施进行监督。
(4) 确立规划主管部门在城市建设相关工作中的协调地位。
(5) 确立城市设计在城市规划工作中的法定地位。

5.3  法定图则工作的主要内容法定图则指城市规划在操作层面的技术成果,由法律授权的专门权力机构,经过法律规定的制订和批准程序确认的文件和图纸,是城市规划管理的法定依据。在实行市场经济体制的国家,城市规划制度基本上采取“核心层次”方法,即在规划的中观层次设定依法编制、审批和实施管制的内容,但该层次工作的名称各有所异,《深圳市城市规划条例》“法定图则”的名称借用自香港,但在具体内容上则较为充分地从国情和深圳规划机制出发进行设计,主要包括:
(1) 技术深度。对于城市一般地区,法定图则的控制必须能够直接约束宗地的管理与开发,因此采用了近似“控规”的深度。这一点有所争论,反对意见认为控制过细过死,缺乏弹性,建议在“分区规划”层次进行控制。鉴于规划工作中的技术规则少,分区规划控制力度低,最终采用控规层次,但未来的方向是在逐步加强“规则”的制定工作的基础上,技术深度逐步向分区规划深度转化,并准备对城市的重点地区和外围地区用更深或更粗的层次分别对待。
(2) 技术成果,分为技术文件和法定文件两个层次。技术文件基本按照控规要求编制,内容包括规划专业和工程专业的所有成果,是法定文件的技术支撑和管理的内部依据,所不同的是将表述“怎么做”的“规划说明书”改进为陈述“为什么”的“规划研究报告”,为法定文件作出技术说明。法定文件只规定了用地的性质、规模和公共设施等方面的要求,用最少而最易操作的指标和准则控制规划管理与实施的关键点,并且在格式上务求简洁统一,便于公众了解,更便于达成市场共识。
(3) 刚性与弹性。“法定”本身即为对规划控制要素的“刚性化”,但为了适应城市发展变化的可能性,要特别保护规划的“弹性”。措施之一是尽量减少法定图则的控制指标。措施之二是采用“用地性质三类制”,即成果中标明的性质为第一类,开发意图符合这一类规定者,可直接到规划主管部门办理手续; 在成果中另列第二、三类使用性质,分别经规划主管部门和规划委员会研究批准方可采用; 对成果中没有列明的使用性质,也并没有把门关死,在相关的运作规则里列出了严格规定。这样的程序设置,划分了政府的审核与审批两种行为,达到了“按规划实施非常方便,改变规划则手续繁杂”的目的。措施之三是设计了一套修订法定图则的条件和程序。

5.4  法定图则的初步实践
《深圳市城市规划条例》实施后,市政府及规划主管部门即着手制订法定图则,首先出台了“法定图则编制技术规定”、“法定图则审批规则”、“规划委员会工作章程”和“城市规划标准分区”等文件,同时提出编制计划,第一批十一项于1999 年2 月即进行公众咨询,8 月由新成立的规划委员会审查通过。更多的项目正在紧锣密鼓地制订之中。在技术深度上,法定图则近似于控制性详细规划,而法定图则的意义远远超出技术范畴,代表着一种具有广泛影响的制度,刚刚一年的编制工作实践,已经对原规划体系产生了冲击:
(1) 规划走出象牙塔直接面向公众,从经验型技术行为变成对法律、规范和原则的理性诠释,规划在理论上的缺陷已经暴露出来。
(2) 规划的专业理念开始接受公众意识的检验,双方的关系将从施与过渡到碰撞,最终走向协商。
(3) 法定图则将成为规划诉讼的主要依据,但法定图则自身不能依据固有的经验,应当依据具有法律地位的规章规范、标准准则,而缺少这些“技术规则”正是当前规划工作中最薄弱的环节。
(4) 规划的科学性首先来自基础资料的准确性,而相关的政府各主管部门普遍长期忽视信息化建设,造成规划的先天不足。
(5) 规划是政府就发展和建设而对公众所做的承诺,代表政府的整体形象。城市建设的复杂性需要政府多部门的共同参与,同时要求改变规划主管部门包打天下的状况,但目前相应的机制远未形成。
上述问题只涉及规划编制某些层次,上升到规划编制体系、规划审批、规划管理以及更高层次的规划决策等方面,法定图则的可能是对规划工作全方位的冲击。严格说来,在经过法定的制订程序后,法定图则已不属于规划的技术性成果,而是规划管理者与城市建设者及使用者之间的共同契约,为了严格执行契约,需要一套综合技术、行政和法律等行为的科学制度作保证,即本文所称的“规划制度”。

6  法定图则引发规划制度改革
从对深圳城市规划20 年历程的回顾与剖析,我们可以清晰地理出城市规划在因应城市建设机制从计划型向市场型转化过程中的发展脉络,即规划实施的核心从小区规划到控制性详细规划再到法定图则,其特点,在规划编制上由封闭逐步走向开放,控制手段上由方案到指标再到法定文件,在规划管理上从模糊到要素简化再到依法行政。这些变化,实际上在逐步改变我们对城市规划工作性质的认识,城市规划不仅是一个技术性的操作体系,更应该是一套技术性与法制化相结合的行政制度。深圳法定图则工作的实行,正在这套制度的开创之举,由此,我们可以粗线条地设想未来规划制度改革发展的走向:
6.1 改革规划技术体系
现行“规划法”规定,规划的每层次成果都具有法定性。于是在规划审批上层层都设计了严格的程序,在规划成果上设计了逐层深入的内容,似乎是一个很严谨很科学的体系。但是问题首先产生于总体规划,总体规划作为整个规划体系的纲领,所确定的是长远发展的一种目标一种可能和一个方案,这个方案既然具有法定性,必须通过后续的层次逐步严格落实。然而从人类认识“近实远虚”的特征看,总体规划的“法定”很难理解为唯物主义的,而每个层次的成果都具有法定性,也只能规范规划编制者的技术行为,最多能为城市建设各个专项系统的公共工程提供宏观依据,而规划对市场的控制必须在一个最便于操作的层次,法定图则就是规划实施的核心层次。因此,新的规划技术体系应当围绕法定图则进行设计:
(1) 总体规划应当是策略性的,研究城市未来发展的多种可能性,判断影响未来方向的动力条件,提出适应未来多种发展可能的近期重点发展及引导发展的策略性措施;
(2) 总体规划与法定图则之间的技术层次,应当以近期的策略性保留与开发双重行为为规划内容,一方面保护与保留未来发展的弹性,一方面对建设行为作出综合性部署,为在法定图则阶段作出各项建设的具体安排提供依据;
(3) 法定图则是运用法定程序对规划的确认,在技术上应当允许不同的深度。对城市的重点发展或保护地区、一般发展地区和控制性发展地区,规划控制所需要的技术内容与深度是不同的,但同样需要以法定的方式进行控制。在深圳的规划体系中,将法定图则列入固定的技术层次,并要求以同样的深度对全市建设用地进行覆盖,这种做法的合理性和对城市不同情况的适用性值得商榷。
(4) 加强城市设计是实施法定图则的配套性措施。规划法制化控制的主要内容在于综合使用功能,而城市环境风貌与特色的创造需要一套行之有效的城市设计技术体系,从控制性详细规划的实施效果可以看出,越强化规划的法制化,越需要城市设计将法定功能创造性地作用于规划管理。
(5) 建立规划工作的“技术规则”体系。“规则”是“原则”的具体化和标准化,规划不能建立在阐释“原则”的标准上,应当提高到执行“规则”的水平上,才能保证规划实施的科学化法制化。

6.2  建立民主化的规划决策权力机制
规划法制化的关键在于强化规划决策权的民主化。深圳法定图则实施的首要条件,是依照“规划条例”中的专门规定成立了规划委员会,在工作设计上,委员会负责制定法定图则编制计划、审查法定图则草案并决定能否向公众展示、审议公众意见并决定是否接纳、对修改后的草案进行审查审批、批准后进行公布。在完成上述制订法定图则程序后,规划委员会还要对法定图则的实施情况进行监督和跟踪,凡对法定图则规定的内容进行修改的申请,须由规划委员会决定是否批准,法定图则在执行中出现重要影响因素的重大变动,由规划委员会决定是否重新编制。这是一套十分科学的程序,但要顺畅运作还需假以时日,并制定更加详细的在运作规则。
公众参与是规划法制化的重要手段。公众包括各种利益集团、专业团体、社区和广大市民,他们是城市的建设者和使用者,城市规划的目的就是反映他们的意愿,满足他们的共同利益要求,因此应开辟广泛的渠道,让公众能够参与城市规划编制与实施的全过程。深圳“规划条例”规定了公众在法定图则制订程序中的权力,迈出了可喜的一步,但还需制定操作的详细规则,在规划的其它层次以及规划实施中如何引入公众参与,需要在法律、政策和技术上作更多的准备工作。

6.3  完善规划工作的操作机制
当前的规划操作机制,在概念上划分为编制和管理两个环节,在机构上将两者截然分开。然而城市规划的特性就是行政与技术的紧密结合,这一点在规划编制和管理两个环节均体现出来,忽略了规划编制的行政性和规划管理的技术性,就会大大降低规划作用于城市建设的功效。一旦将编制和管理结合起来,规划工作将可以划分为研究、编制、审批、管理、协调、反馈、信息、政策等多个环节,这些环节应该形成相互包容、相互连接的完整操作体系,环节内和环节间应制定严格的操作规则。
规划机制的外部层面是政府多部门协调合作机制,这套机制在行政意义上有赖于政府运作机制的深化改革,而在城市规划的技术特征方面则需要制定特别的运作规则,强化规划部门的综合与协调职能。但综合协调并非目前广泛采用的包办型作法,专项规划应由专项主管部门负责制定,规划主管部门负责综合协调,这一点是当前城市建设中的薄弱环节,在近几年城市快速发展中已经造成混乱。

7  结语
中国城市规划界探讨市场经济已近20 年了,观念、思想、方法和手段都跟随市场经济发展进程而逐步改进,然而,市场经济对传统计划经济的冲击引发的是中国社会经济革命性变化,脱胎于计划经济的城市规划体系,正在面临一场根本性的变革,从深圳城市规划的改革实践,我们看到这场变革的序幕已经拉开。相信在全国规划界的共同努力下,中国的城市规划事业将健康地完成这次大蜕变,在21 世纪中国城市化、现代化进程中发挥应有的作用。

(注: 参加本论文前期讨论的有:夏宗\、金经元、石楠、孙安军、杨保军、王凯、朱子瑜、陈宏军、孙施文等同志)

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