城市总体规划实施政策的理性过程(转)

时间: 2013-06-05 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
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城市总体规划实施政策的理性过程

城市规划汇刊》2001年02期 同济大学城市规划系  孙施文

城市总体规划实施政策的形成有两种途径,一种是在城市总体规划编制的过程中,从理论推导和对实际经验的理解出发,就城市总体规划实施过程中可能遇到的问题 和需要出发,建立整体性的政策,此时,所制定的政策一般都是比较广泛的,而且也是一揽子提出的涉及到各个方面的政策集。另一种途径是在规划实施的过程中, 针对所出现的问题或对规划制定时提出的一揽子政策的实施出现了需要调整的时候所制定的,这时,所制定的政策往往更为具体,也通常是一个一个的、逐渐改进的 政策演变。由于第一种情况下所制定的政策更类似于政策规划,并在另文中已经有所讨论,这里主要讨论后一种情况下的政策过程。
政策过程是指每一 个政策从最初开始提起到最终完成所经历的完整过程。这里之所以强调是理性的政策过程,是基于以下的考虑:这是在理论探讨的前提下所提出的完整的过程,这一 过程存在的基础是其在理论上的合理性。人们知道,对于任何的决策行为,这里所提出的过程在实际操作的过程中是可以有所侧重或进行必要的合并的,是可以重新 组织的。但需强调的是,任何政策过程的每一个阶段之间都具有内在的逻辑关系,并且是一个完整的过程,寻求合理的政策必须要有合理的过程来予以支撑。
1 政策问题的形成与确定
任何政策都是针对于一定的社会问题而制定的。城市总体规划实施政策也总是针对于城市总体规划实施过程中所出现的具体问题而提出和执行的,就此而言,首先 是要确定要解决的问题是什么,才有可能进一步推进其整个过程。因此,政策问题的形成与确定是政策过程的首要前提和第一个重要环节,这就是爱因斯坦所说的发 现问题比解决问题更为重要的含义所在。
政策问题是指“由于客观情势发生了变化,特定的整体感受到了这种变化,并由于自觉价值标准、经济利益、 自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等,于是向政府提起有关政府公共政策的既定诉求”(张国庆,1997,p25),从而提出政府采取行动或不采取 行动的要求。很显然,公共政策问题肯定是那些已经引起社会公众的普遍关注并已经由公众开始提出以解决这些问题为目的的政策诉求的问题。
一项政策问题应当满足这样一些条件:
1.1 存在一种可以确认的客观情势。就是当出现和形成了某种客观事实,这种客观事实是可以被人们所认知的。在城市规划领域出现这样的情况可能主要有以 下几种:一种是由于社会经济条件发生变化,特定地区或某些种类的土地使用产生强烈的变化需求,表现为某地区或某种类型项目申请的相对集中,比如工业外迁, 出现原工业设施空置或导致申请原工业用地改性案件数量的大量增加等。第二种情况是规划监督和评估机构发现,在规划实施的过程中出现了与规划意图或规划条件 明显差异的建设状况,比如原政策所界定的集中发展地区的建设明显缓慢而且没有加快建设的趋势,或者在城市旧区中出现明显的衰退迹象等。第三种情况是市民通 过种种途径(如媒体上的读者来信、人大或政协的咨询、居民的上访等)表达出对某种状况的意见、讨论或质疑等。第四种情况是规划管理机构在运用既有的规划文本和政策进行管理的过程中已经处于疲于应付但仍对某类问题无法解决,从而使规划管理的效能难以发挥;或者在规划管理的过程中发现政府各部门及其政策之间的 相互协同出现了问题,使规划实施的管理与其他政策实施之间出现矛盾甚至对立。第五种是开发建设者在进行项目决策或申请时,已经感觉到既有的规划和政策使其 开展新的项目会有巨大的难度甚至于无法开展,于是通过种种途径、运用种种方式提出诉求,以使其项目开展能得以进行。一般而言,上述所出现的种种情况都是可 以直接观察到的,并可以通过语言等广泛的符号系统来予以表述和交流的,不能明确表述的某种客观事实很难被确认为政策问题。这里所指的确认是指公众和政府两 方面对某一特定的客观事实的存在及其严重性都已有所认识。
1.2 出现强烈的公众诉求。当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时 候,社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈,从而使得政府部门在继续执行原有政策时遇到较为严重的压力。这种情形反映出公众的利益由于某种客观事实的 存在而遭到了较为严重的冲击和损害,或者反映出公众的价值观由于某种客观事实的存在而遭受到了冲突和挫折。公众由于强烈地感觉到了不安或威胁,因而强烈地 要求政府承担责任、采取行动,以有效地解决问题。
1.3 形成明显的政策需要。现代政府的大部分公共政策都是对现实公共问题的某种反应,并 且,这些问题事实上已经到了非解决不可的地步。但也有相当部分公共政策是政府基于对未来某种潜在可能性的估计而作出的预防性政策决定,并且,某种潜在可能 性在政策评估上被认为具有相当的严重性。当现实公共问题被认为到了非解决不可的程度,潜在的公共问题被认为具有必须解决的价值时,从政府的角度说就可以认 为已经形成了明显的政策需要。
对于任何的公共政策问题,都必然是社会公共所面对的问题,而这些问题的影响是涉及到城市社会整体的,具有普遍意 义的,或者是已经超出了当事人并影响到不直接相关的其他群体,且已经为大众所认知并产生希望政府采取行动时,这样的问题才能被称为政策问题。一旦确立了公 共政策问题,那么就进入到确定政策目标和政策设计的阶段。
2 政策设计与评估
所谓政策设计是指针对于已经确立的政策问题分析其构成,提出相应的政策目标、基本原则及主要措施、行动策略等的政策方案的构想过程。政策评估是对政策方案进行评价,为政策决定提供基本的依据。
2.1 政策目标
政策目标是针对所要解决的政策问题而确定的,其基本含义就是要消除产生政策问题的各种原因,满足人们在政策问题中所体现出来的特定利益要求。政策目标是 随后的政策过程的最基本的指导:政策的引导、调控和促进功能只有在确定的政策目标基础上才能发挥作用;政策目标是政策方案的设计、评估和选择与确定的标 准,是政策制定后的实施、执行和实施结果评价的依据。因此,政策目标是政策的首要内容,研究确定政策目标是研究制定政策的一个重要环节。
政策目标的确定往往是多因素综合作用的结果,因此,在分析和确定政策目标时,就需要进行多方面和综合性的研究。首先要考虑到政策目标的合理性问题。政策目标的 合理性有两个涵义。一个是政策目标要体现政策制定者所代表的社会利益。在这里,体现一定的社会利益既包括政策在一般意义上要为社会的整体利益服务,同时, 也是指在具体政策目标确定上,要处理好特定的社会利益关系问题。一般而言,政策目标都需要经过努力才能实现的,需要经过一定的时间和发展阶段之后才能实现 的,因此,政策目标既要有一定的超前性,又必须是适当的。这是政策目标合理性的第二个涵义。政策目标要高于现有的水平,不是轻易就能达到的,使政策能够对 人们产生一定的激励作用,并促进经济和社会的发展,但同时,政策目标又必须是经过努力可以达到的,使政策目标的实现具有现实可行性。
其次要考 到政策目标的可能性。不具备实现条件的政策目标是一种空想,把空想的目标作为指导政策实践活动的方向,不论对政策本身,还是对社会的发展都是十分有害的。 实现政策目标的条件分为两大类:一类是实现目标所需的各种资源,如经济资源、人力资源、信息资源、权力资源等,这些都被称作政策资源;另一类是直接制约政 策目标实现的环境条件,如政治经济形势、社会心理动向、人们的认识水平、自然环境的变化等。这两类条件中,有的是可控制的或者可以利用的,有的是不可控制 的或者不可利用的。只有可控制的或者可利用的条件占主导地位时,政策目标的实现才有可能。在政策实践中,有些政策实施后效果不好或根本无法实施,就是一些 不可控制的或者不可利用的条件及因素影响的结果。
第三,要考虑政策目标的多重性。在一个政策体系中,从纵的方向看,政策体系中的总目标,对其 他各种基本政策和具体政策的目标具有指导作用,上一层次的政策目标对下一层次的政策目标具有指导和约束作用,下一层次的政策目标应当是上一层次政策目标的 进一步具体化。这就要求各种政策目标都要把自己作用范围内的实际情况与更高一级层次政策的目标和要求有机结合起来,不能脱离总目标的要求各自为政,或者确 定与上一级层次政策完全不同的政策目标。各种不同层次的政策目标要根据总目标的要求相互联系起来,构成政策的分层目标体系。从横的方向看,各种政策及政策 目标直接有着各种不同的联系,同时在一类政策之中,也有单目标和多目标之分。单目标的政策相对比较简单,政策的基本目标就是一个,而大部分政策都是多目标 的政策,这就特别需要注意运用系统分析方法,充分考虑各目标之间的关系,正确确定各种目标的轻重缓急,努力使目标之间相互配合,相互促进。
最 后,要考虑到政策目标的明确性。政策目标的明确性要求政策目标的概括和表达必须准确和具体,不能空泛和含混。政策目标内容的表达应当是单义的,使人能够明 确领会其含义。政策目标不明确或者太抽象,会使政策执行者无所适从,或者按各自不同的理解去执行;也会使一般社会公众无法弄清政策的真实意义,从而减少对 政策的认同和支持。对于凡是可以数量化的目标,都应当用一定数量来表达。
此外政策目标一般还应包括实现目标的时间期限、相应的应用范围和约束条件。如果超越了这些时空和范围方面的条件限制,即使达到目标规定的指标也未必能够真正实现政策目标,有时还会产生其他方面的问题。
2.2 政策分析和研究
政策分析和研究的主要内容,是研究实现政策目标的基本思路和主要方法,包括了政策的指导方针、基本原则、行动策略、主要措施和政策发展的阶段划分等。此 阶段的目的在于一是要提供创造性的政策思路,确定政策的基本轮廓;二是要保证政策方案的多样性,使决策者可以从多种方案中比较选择,择优而取;三是深化政 策方案,逐一确定各项政策措施和具体步骤。要实现这个目的,就需要进行系统的、深入的分析研究。关于政策分析和研究的方法与方法论现在已经有许多的论著进 行了阐述,如林德金、陈洪和刘珠江编著的《政策研究方法论》(1991)等。此外还有系统方法、系统工程、运筹学等论著也有所涉及。尽管这些论著都是针对 于广义的和普遍的政策而展开的,但制定城市规划实施政策的方法论及其可运用的方法都是可以从中获得借鉴,可以说,政策的方法论和基本方法应该是一致的。
就整体而言,政策分析和研究的类型可以分为两大类型,即系统综合方法和分离渐进方法,同时为了弥补这两种方法所存在的问题而提出的第三种方法是混合审视方法。
2.2.1 系统综合方法的理论基础是系统思想及其方法论,也就是认为,任何一种存在都是由彼此相关的各种要素所组成的系统,每一种要素都按照一定的联 系性而组织在一起,从而形成一个有结构的有机统一体。系统中的每一个要素都执行着各自独立的功能,而这些不同的功能之间又相互联系,以此完成整个系统对外 界的功能。在此思想基础上,系统综合方法通过对城市系统的各个组成要素及其结构的研究,揭示这些要素的性质、功能以及这些要素之间的相互联系,全面分析城 市存在的问题和相应对策,从而在整体上对城市问题提出解决的方案,政策就要组织和协调城市中各类组成要素之间的综合关系。系统综合方法的特征在于它的综合 性、总体性和长期性:所谓综合性是指政策中应当兼顾到城市的所有地区和所有功能要素;所谓总体性意味着政策是概括性的,普适性的;所谓长期性是指政策更关 注于未来20~30年的问题和可能性的前景,而不仅仅局限于对当前紧迫问题的解答。
2.2.2 分离渐进方法(Disjointed Incrementalism)的核心就是就事论事地解决问题,其思想基础是理性主义和实用主义思想的结合。首先,它主要用于对付规模较小或局部性的问题 解答,即使是针对于较大规模或全局性的问题,也是通过将问题分解成若干个小问题甚至将它们分解到不可分解为止,然后进行逐一解决,从而达到所有问题都得到 解决。其次,这一方法不需要高深的理论,多学科的知识,也不需要对战略问题的反复探讨和对各种可能方案的比较、评估,它仅仅要求解决实际面对的问题。其 三,这一方法可以直接面对当时当地急需解决的问题而采取即时的行动。Lindblom(1959)通过从政策研究角度对系统综合方法与分离渐进方法的比 较,提出了渐进方法的优势主要在于:①决策者集中考虑那些对现有政策略有改进的政策,而不是尝试综合的调查和对所有可能方案的全面评估;②只考虑数量相对 较少的政策方案;③对于每一个政策方案,只对数量非常有限的重要的可能结果进行评估;④决策者对所面对的问题进行持续不断的再定义,通过无数次的目标-手 段和手段-目标调整以使问题更加容易管理;⑤因此,不存在唯一的决策或“正确的”结果而是有一系列没有终极的、通过社会分析和评估而对面临的问题的不断处 置;⑥渐进的决策是一种补救的、更适合于缓和现状的、具体的社会政策方法,而不是对未来社会目的的促进。
就整体而言,系统综合方法和分离渐进 方法是政策研究方法中的两个极端,一个是强调整体结构的重组,一个是强调就事论事地解决问题。这两种方法在特定的场合都可以解决一定的问题,符合政策制定 的需要,但很显然,它们也同样存在着不可克服的内在的弱点。系统综合方法要求采取综合分析和全面解决问题的方法,这就需要研究城市发展中的所有问题、研究 这些问题的所有方面,并且要寻找到解决这些问题的所有办法,从而需要获得所有可能的战略。这些在知识、资料和资源有限(这种有限性在任何的社会中都是常 态)的情况下是难以做到的。同时,由于系统综合方法要求从结构上对社会进行全面的改革,强调的是根本性的变革,这样就有可能受制于社会对此类问题的认识, 或由于价值观的不同而产生分歧,从而不能为社会接受,即使要强制推行也不易付诸实施。而另一方面,分离渐进方法的最大不足则在于强调对现状的维持,过于保 守。Etzioni(1967)发表论文,在对综合规划和渐进规划提出批评又吸收了这两种方法的优势的基础上,提出了混合审视方法。
2.2.3 混合审视方法(Mixed-Scanning)
作为规划和决策的第三种方法。混合审视方法不像系统综合方法那样对领域内的所有部分都进行全面而详细的检测,而只是对研究领域中的某些部分进行非常详细 的检测,而对其它部分进行非常简略的观察以获得一个概略的、大体的认识;它也不象分离渐进方法那样只关注当前面对的问题,单个地去予以解决,而是从整体的 框架中去寻找解决当前问题,使对不同问题的解决能够相互协同,共同实现整体的目标。因此,运用混合审视方法的关键在于确定不同审视(Scanning)的 层次。Etzioni认为,这种层次至少可以划分为两个(即最为概略的层次和最为详细的层次)以上,至于具体划分成多少层次,则要视具体的状况(要解决的 问题的程度、可以支配的时间和费用等)来决定。在最概略的层次上,要保证主要的选择方案不被遗漏,而在最详细的层次上,则应保证被选择的方案是能够进行全 面的研究的。这样,混合审视方法可以看成由基本决策(fundamental decision)和项目决策(item decision)两部分组成。所谓基本决策是指宏观决策,不考虑细节问题,着重于解决整体性的、战略性的问题,在此过程中主要是运用简化了的系统综合方 法来进行。但在运用系统综合方法的时候,只关注其中行动者认为是最重要的目标,而不是对整体的所有目标都进行考察,同时,也只注意城市发展过程中最重要的 一些变量之间的关系,而不是面面俱到地研究其中所有的要素,并省略了对细节和特殊的内容的考虑。所谓项目决策是指微观的决策,也称为小决策。这是基本决策 的具体化,受基本决策的限定,在此过程中,是依据分离渐进方法来进行的。这里运用的分离渐进方法与分离渐进规划思想的最大区别在于这里的决策是在基本决策 的整体框架之下进行的,从而保证了项目决策是为实现基本决策服务的。因此,就整个过程来看,“基本决策的任务在于确定规划的方向,项目决策则是执行具体的 任务”(郭彦弘,1992)。通过这两个层次的决策的结合来减少系统综合方法和分离渐进方法中的缺点,从而使混合审视的方法比前两种方法更为有效、更为现 实。
在进行政策设计的过程中,要对政策问题进行全面的研究,充分考虑多种可供选择的政策方案。从一般的意义上讲,政策研究者或政策方案的设计 人并不是决策者,不应当在政策设计过程中作出太多的判断和选择,而是要对各种备择方案进行深化的设计,只有那些明显不可行或无优势的政策方案才能被删除 掉。对于所有的备择方案都要作详细的深化设计,使它们成为完整的政策,也就是要按照方案的基本构想,逐一确定各项政策措施和具体步骤,其中包括政策界限的 规定、相关的机构设置、人员配备、物资经费的保证等等。对方案的各项内容都要有严格论证、反复计算和细致推敲,政策方案的文字表达也应做到准确和规范。政 策方案的深化设计,既要经得起怀疑者和反对者的挑剔,又能够为执行者的实施活动提供明确、有效的指导,同时还要保证在对政策比较、评估和选择中能够有完整 的可比性。
2.3 政策方案的优化与评价
一般而言,针对于特定的所要解决的政策问题和确定的政策目标,都可以提出多个政策方案。对于每个备择方案,都要进行深入的优化和评价,以揭示每个方案的特点、特色及其可能后果,为后续的政策决策提供评判的依据。
首先要对实现政策目标的可能程度进行评价。任何政策方案的设计都是为了解决政策问题和实现政策目标,因此,对政策目标实现程度的评价是政策评价中最为关 键与本质方面的评价。这种评价主要是在过去相类似情况下所积累的经验和对未来发展设想的基础上所进行的逻辑推论似的评价,可以说是社会发展可能状况下的逻 辑推导,是对方案的演进过程的逻辑评价。在这种评价过程中,并非是对所涉内容的评价而是对方案可能结果的评价,即使用此项政策及其方法,会导致什么样的结 果?是否就是想要的结果?这种结果与目标之间是否尚有距离?也可以说,这种评价主要是针对方案本身的逻辑合理性而进行的。比如说,规划的目标是疏解市区或 市中心区的人口,但在所提出的政策中,为了吸引资金改建旧区,就提出“拆一建二(或三)”或就地平衡等,其结果必然是在原有的建筑面积基础上再加上 100%~200%甚至更高,这样的结果所导致的是人口的进一步集中,这就与政策目标相违背了。
在对实现政策目标可能程度的评价基础上,还需 要对政策所涉及到的内容进行分项的评价。所谓分项评价就是应用分析的手段对政策内容中所涉及到的各个方面进行独立的评价,为方案的比较和选择提供基础。分 项评价其实是一种矩阵式的评价,从横向划分,可以分为政治、经济、社会、技术、环境、资源等等方面;从纵向划分,可以分为可能结果概率评价、不确定性评 价、可行性评价、成本-效益评价等等。非常简单地举一个例子,工业区由于相对成本增加而期望外迁,对于外迁后原工业区用地的使用就会需要制定政策来引导, 这就成为了政策问题,经过一段时间的酝酿和设计,提出了多种方案,其中之一是将用地置换为办公楼使用。作为办公楼使用,从开发商或土地使用者的角度讲可能 是最经济的,因为只需要对建筑物作很少的改进和装修,就可以利用原有的建筑物进行出租,而租金相对于其他设施要高,因此,投资的回报率较高。但是从公共政 策的角度讲,就需要作更为全面的评价,首先从横向各要素的评价方面看,在政治方面就涉及到社会各种利益的分配与调节、社会利益的整合、政府执行政策的能力 等方面的问题,也会涉及到政府其他政策的实施,如政府已有政策要开发其他办公楼区或政府意欲对中心区进行改建等,同时改建为办公楼后还会对社会公共设施提 出要求,政府是否有能力来予以配套,否则会导致对政府政策能力的怀疑等;在经济方面涉及到城市整体的经济效益问题,即该地区在城市中的位置所导致的与其他 地区之间的关系,也涉及到办公楼总量的多少,即改建为办公楼后对城市整体办公楼租金的影响等方面的问题,就开发商或业主来讲是经济的,对整个城市来讲是否 也是经济的?在社会方面涉及到如就业情况,是否会对就业结构造成冲击,从而导致社会的不稳定?周边居民的上下班距离是否会大幅度增加?会不会导致周边地区 的用地也会向办公楼或其他配套设施方向转变,从而导致周边居民的大规模迁徒?等;在技术方面,由于这种改建是否会导致更大地区范围内的土地使用上的不兼 容,交通量增加后的对策及其对整个城区及周边地区的可能影响,停车设施的充裕程度,其他公共设施和市政公用设施的配套可能性等;……其次从纵向的评价工具 来看,首先要进行可能结果概率评价,也就是要考察这种改造会达到什么样的程度,即100%改为办公楼、还是仅50%,或者只有可能10%~20%会作为办 公楼使用,这就要从全市办公楼的总量、作为办公楼设施的条件、办公楼使用者的使用愿望、工业外迁的程度以及原用地的使用者愿意(尤其是在需要补交地价的情 况下)进行改建或投资的程度等来进行综合的评定,接着就要对这些可能的结果进行不确定性评价,同时还要对这些可能结果会造成的对全市或地区的影响进行评 价,尤其要考察在不会100%完全改建的情况下,其他用地如何进行转化以及会造成其内部相互协同方面的问题及其严重性;从可行性评价角度讲,就要考察该政 策与制度之间的匹配程度,政府可以动用的政治资源的情况,也要考察该政策与其他相关政策之间的关系,该政策在政府不同部门之间推进的可能性等;在此基础 上,还要进行成本-效益评价或者称为投入-产出评价。需要特别指出的是,这里所指的可行性评价和成本-效益评价,并非是针对于项目投资或建设的评价,项目 的评价自有开发商、投资者或土地使用者去做,这里的评价是指对政府部门在政策的推进和执行过程中所涉及到的制度框架中的可行性和所投入的成本与产出的成果 之间的评价。比如,为了保证有良好的政策产出,如100%地改建为办公楼,政府所需要的投入,包括政府在宣传、执行政策过程中所投入的人力、物力和财力, 如果该政策在执行过程中有不愿意这样改进的,政府就需要采取措施,这也就涉及到它的成本问题了,同样,政府为保证办公楼正常运行而需投入的公共设施配套和 市政公用设施的成本(如新建停车场、改造原有的市政管网等),为了减少对周边地区影响而投入的环境改善成本(如原有道路是周边地区进出的重要通道,但由于 改为办公楼后交通量大增而需要为周边地区另行辟筑新的道路;为了减少交通量增加后对周边地区的安全、环境污染影响而需要作适当的隔离或其他设施等)等等, 这些就是政府在作出政策决定之前所需要考虑的成本效益关系。
政策的综合评价就是对政策进行整体性的综合评价,这种评价往往是在进行多方案的比 较中一起进行的。一般的做法是将以上有关方案评价的内容和政策的预期目的等作为评判的依据,运用打分、计算偏好权重和加权平均分,然后进行计算,得出最后 的结果,通过对结果的排序而对各个政策方案予以排序,从而为政策决定提纲技术评价依据。这一类的评价方法在很多政策选择的文献中都有记载,如,林德金 (1989)、张国庆(1997)等。与城市规划直接相关的案例,如早期的、单一性质的如London第三机场选址决策的比较分析,Bor(1981)中 有较为详细的描述;较为全面和完整的政策研究和政策选择的例子可见Steinberg等人(1992),这里就不再赘及。
3 政策决定
政策决定就是针对于政策问题采取政治的手段决定是否采取行动、采取何种行动及其行动步骤的过程。政策决定的过程是一个政治过程。城市总体规划的实施政策,在很大的程度上并不是由城市规划部门来作出最终的决定,这一点从上文所述的政策内容就可以理解。
由于社会利益关系的复杂性,人们对政策方案中的一些内容会有各种认识和要求,因此,难以形成一致的意见或立场,而且在决策过程中,影响决策者作出政策决 定的因素是多方面的,并且不同的因素之间经常出现价值标准的冲突,在此情况下,根据现代民主制度的要求,就只能依靠少数服从多数的原则来决定政策的取舍, 以使政策适应多数人的要求。这是一个非常复杂的政治过程,并非是三言两语所能阐述清楚的,所幸的是在绝大多数的有关政治学和政策研究的文献中都有论述,可 以参见,如张国庆(1997)、孙光(1998)、Kelman(1987)、Rushefsky(1990)、Burns等人(1990)等等。就整体 而言,在原则上要求所有政策决定都应当符合政策规划(城市总体规划),如果在新的社会、经济、政治条件下需要对原有政策规划进行调整,那么,应当有严格的 程序来保证首先对原政策规划进行评估,论证新的政策是非常必须并且迫不得已,在此基础上,对政策规划进行全面修订,保证单项政策的变化所可能导致的结果能 够得到体系和系统上的协调。应当树立这样的观念:政策规划是普遍的政策或政策方向,具体政策是政策规划的深化和具体化,只有充分地将两者结合在一起,才能 使政策规划和具体政策得到较好地实施,同时才能全面地实现政策目的。当然,有时为了应对即时的问题,可能并不允许化太多的时间来先修订政策规划,但也必须 应用“混合审视”方法来对政策方向进行整体的架构,然后作出政策判断和决定。但在此后应尽快对政策规划进行全面修订,并按程序予以确定。
4 政策实施
一项政策被采纳之后,就需要政府来采取行动了,政策不会自行实施,需要有策略。政策制定过程往往有广泛的参与,最后政策的决定也已公布,但实施阶段却常 常隐藏在政府运作的背后。到一个政策及其计划进入到它的实施阶段的时候,就往往转化为由政府官员去履行职务,政策研究和分析的人员也已经转向到其他问题上 去,从而使得整个实施过程不被人所注意。许多政策之所以未能实现预定的目标,就是因为在实施阶段出现了新的问题,而这些问题往往都是在执行了相当一段时间 之后才被发现的。当这种失败出现的时候,归罪于当初的政策决定是容易的,而考察政策决定了之后发生了什么事却比较困难。当然,起草得不好和制订不当的政策 会带来不好的结果,但是许多政策研究已经揭示,即使是最好的政策也会由于实施过程中遇到的问题而失败。
实施政策过程中所遇到的风险远比把目标 变成实践在字面上的含义要多得多。在这一阶段从事政策实施的人和机构要作出许多重大的决定。为了通过某项政策而结成的团体,如规划部门与计划部门、工业部 门或寻求土地增值的土地使用者为通过工业外迁而结成的统一战线,往往在政策决定通过后就解体,为了各自的利益或迫于某种情势而在实施的过程中采取各自的行 动,从而使政策实施的基本原则、行动序列等遭受冲击。而且,一项政策要得到成功的贯彻,必须在实施阶段度过一长串决策环节,在每一个环节都有一个政府官员 或领导人有权作出决定——推进或延搁计划的实施。这样的环节越多,政策实施的不确定性就越增加,政策的失败和耽搁的可能性就越大。而城市总体规划的实施政 策又恰恰是需要经过这样的多个环节,而且是不同层次上的多个环节。
许多学者对政策实施过程作了全面而广泛的研究,认为,对于任何一项寻求对现状作实质性变革的政策,想要达到原定的目标,就需要具备以下条件(见Burns等人,1990):
4.1 法律授权或其他法律性的指令对政策目标的规定是明确的、一贯的、至少能为解决目标上的分歧提出一些实质性的准则。
4.2 法律授权包含一套健全的理论,规定了影响政策目标的主要因素和因果联系,给负责实施的官员以足够的权力或办法可以制约受影响的集团,而使政策有可能达到预定的目标。
4.3 法律授权妥善设计了实施过程,使负责实施的官员和受影响的集团能按预期的那样行动。这包括给予抱同情态度的机构以足够的等级、支持性的裁定、充足的财力和接近支持者的机会。
4.4 负责实施的机构领导人拥有相当的管理与政治技巧,并一心致力于实现法定的目标。
4.5 计划在整个实施过程中始终得到有组织的支持者集团和若干主要议员(或一名行政首脑)的支持,并且法院抱中立或支持的态度。
4.6 法案所根据的理论或政治支持不因有关的社会经济状况变动而遭到削弱,更不因出现这种情况或出现与之相矛盾的公共政策而使其法定目标的优先地位遭到破坏。
5 政策实施的评估
政策评估的直接作用是提供关于既定政策的各种信息,对于这些信息,政策制定者、政策执行者以及广大政策对象抱有不同的期望和要求。政策制定者一般都希望 得到关于政策整体效益的信息,它们包括:既定政策的成本和效益如何?政策应持续、修正、扩大或终结的根据是什么?政策应予以制度化、法律化还是继续以政策 的形式存在?政策执行的方法和程序是否需要调整或修正?是否需要分配更多的资源来支持既定政策或其他政策?等等。政策执行人员希望知道:为了成功地达到政 策目标,在既定的成本条件下,哪些执行策略和方法最有效?既定政策的执行有哪些突出特点?哪些政策和计划的要素以及要素之间关系的综合能得到最高的效益? 政策对哪些政策对象产生了哪种影响?哪些方法和技术有助于克服政策执行过程中遇到的阻力和困难?等等。政策对象希望对政策过程有一般性的了解和认识,并据 此判断因政策的实施而造成自身利益的变化,同时,对政策过程进行必要的监督。根据不同的需要,不同的着重点,提供不同的信息,就是政策评估的目的。或者 说,政策评估的目的就是取得关于政策过程、政策效益和政策效率的信息,作为决定政策变化、分配政策资源、改进政策系统和制定新政策的依据。就整体而言,政 策实施的评估的作用或者其目的体现在三个方面:一是弄清楚该项政策的运行与效果,二是控制负责实施者的行为,三是对局外人的反应施加影响。
政 策实施评估是政策发展变化和改进的重要基础,任何一项政策在实施后都面临着两种发展变化的可能:政策继续或政策终止。前者指的是维持既定政策,或者在既定 政策基础上制订新的政策。后者指的是由于政策目标的完成或失败而结束政策。一项政策究竟需要继续还是终止,只能以对政策执行过程、政策效率、政策效益和政 策后果的综合评估为准则。
政策实施评估是确定政策问题和制订新政策的必要前提。任何一个新的政策问题或新的政策方案都不是孤立产生的,他们总 是以原有政策效果为背景的,或者是原有的政策问题没有完全得到解决,始终问题更加恶化;或者是伴随着原有政策问题的解决又产生了新的问题。要判别这些情 况,确定政策问题,不可能重新从问题的最初起开始研究,只能是依靠对原有政策的分析,即在对原有政策从方案制定到执行,从政策后果到环境变化继续系统地评 估分析后,再确定新的政策问题。这是政策连续性的一种表现。
政策实施评估是动员和教育广大政策执行者和政策对象的重要方法。政策的效果本身往 往表现为复杂的利益关系格局的变动,既可能涉及到人们利益的满足,也可能涉及人们利益的调整,一般的政策对象和许多政策执行者也难以对这种利益关系的格局 有全面的深刻的了解和认识。所以,就需要经常把政策的背景、政策的目标、政策的措施、执行政策的过程和政策的结果向广大群众进行分析、解释和说明,使他们 能够认清自己的利益和实现的途径,从而真正有助于政策的推进。对政策进行的全面的分析、解释和说明,必须建立在对整个政策过程科学评估的基础上。
5.1 政策实施评估有以下几种类型:
5.1.1 政策效果评估。政策效果评估就是要确定政策对城市社会整体而言产生了怎样的作用效果,这是政策实施评估中最基本的评估内容。政策效果评估以 政策的效能和效率为评估的中心问题。效能评估主要是通过对预期政策目标与实际政策结果的差距性分析,确定政策实际实现的程度;效率评估主要通过对政策投入 与政策效力或政策投入与政策产出之间比例关系的对比性分析,确定政策的合理化程度。但值得注意的是,政策的实施总是在一定的社会环境之中进行的,每一种类 型的政策效果,可能是政策本身引起的,也可能是受到其他社会因素的影响。理想的政策效果评估最好是能够尽量排除政策本身以外的因素,显示政策真正的效果。
5.1.2 政策执行评估。政策执行评估在于确定政策执行是否按照政策规定采取了适当的政策执行行为,政策执行行为又是如何影响政策成败的,即政策执行 评估是要探讨政策执行活动是否确实影响到了特定的政策对象,并要分析政策执行过程中的执行行为和执行措施是否按照政策设计的要求进行。从而可以建立起对政 策执行过程进行控制和管理的基本手段。
5.1.3 政策效率评估。政策效率评估的主要内容就是分析政策在支出了各项成本之后是否获得了充分的利益,与其他政策相比,政策资源的使用是否更加经济有效。这类评估的基本特征是经济评估方法的运用。
5.2 在政策实施的评估中,有以下三方面的问题需要特别注意:
5.2.1 政策实施评估的研究最好是政策执行部门之外的,同时,也不是政策的直接对象的机构来进行,这样可以保持一定的客观性。一般来说,支持和管理 某项政策实施的人往往会夸大他们所心爱的政策所取得的成功,以此证明把权力或金钱分配给他们是有道理的。因此,具体执行政策的各部门在提出看法时往往是为 了劝说别人而不是作客观的评估。
5.2.2 就政策实施评估的内容来讲,应当将评估的重点放在这些政策所带来的后果,人们不是只关注什么影响 了政府,在政府内部发生了什么,而是注意政府的行为带来了什么社会和经济的变革。对一项计划的经验不在于其输入而在于其输出。人们现在还没有现成的方法来 判断政府行为带来的价值。许多政策所导致的社会后果要进行全面的测量尚存在着大量的困难,而且,就算某个社会变革既明白可见也能够测度,也很难确定是哪些 具体的行为取得了这些成果,更难以精确地说出是什么造成了社会变革。
5.2.3 在进行政策实施评估的过程中,还会涉及到这些政策的连带性评估,这在城市总体规划实施政策中显得尤为显著,并值得予以特别的重视。这些连带性的评估涉及到这样几个方面:
(1)政策有可能出现价值判断标准的混乱。评估时必须明确政策目标所要影响的是社会上的哪些人,如是穷人还是富人,是业主还是雇工,是老年人还是青年人 等,进而明确政策意在影响什么,比如,一项社会救济政策是要改善穷人的生活状况,还是要改善生活的公平状况,或是两者兼而有之?当一个政策设定有若干个目 的时,政策效果评估就会变得极为复杂,为此,排列出政策效果评估的价值序列就变得不可缺少。在城市规划领域中,这样的政策价值就会显得更为重要。
(2)政策可能会产生并非政策目标所确定的政策效果,也就是出现了政策的外在的或附带的作用。这种外在的或附带的政策作用可能是好的,也有可能是不好 的。所谓好或不好是以城市发展的目标或城市政策的基本价值观所确立的。如,政府建设的福利房或微利房的大量增加,可以改善城市居民的生活条件,但也有可能 造成社会阶层的隔离,或由于位置选择的不当而造成在空间布局上对低收入阶层的不平等,同时也有可能造成对房地产市场的冲击等。
(3)政策可能 会产生非预期的长期政策效应。这主要是指,某些政策意在解决现存的某一公共政策问题,却在不经意间造成了长期的政策影响。如我国50年代实行的人口政策, 强调人多力量大,造成了我国人口的极度膨胀,之后不得不采取极为严厉的计划生育政策,但这一人口政策的影响将持续到21世纪的20~30年代,而严厉的计 划生育政策的实施在这之后又会对人口构成及社会、经济发展等带来严重影响。在城市规划领域中,任何政策的影响几乎都是具有长期效应的,任何建筑物的建设和 改变都需要有相当长的周期,而城市土地使用权的出让更是以50年、70年来进行计算的,因此,在政策研究、政策决定和政策评估时要特别注意可能导致的负面 效应。比如,为了提升城市的产业结构而采取鼓励工业外迁政策,这一政策的实施很有可能导致城市就业结构的改变,导致城市失业率的提高,而且影响深远。
(4)政策可能存在非预期性的直接的和间接的代价。计算一项政策直接的金钱代价并不难,但其他的为某项政策付出的金钱代价即间接的金钱代价就难以计算 了。比如,政府为某项城市改造政策付出了多少金钱是可以直接计算出来的,但在改造过程中相关商业主体为此损失了多少金钱事实上是难以计算清楚的。如,由于 拓宽道路,行走不便,商店没有人去买东西,饭店没有人去吃饭等等。间接的非金钱性代价就更难以计算了,如对某地区的开发建设或不准某地区的开发建设会对这 些地区的发展产生直接的影响,而对不准开发建设的地区同时又是相对比较衰败的地区,则会对居住在该地区的居民造成心理上的压力,对某社会结构产生间接的影 响。同样的问题也出现在衡量政策造成的间接利益上。
(5)政策输出可能由于存在无形的效果而难以评估。有形的或物质的政策输出通常是可以直观 的,相对而言容易衡量;无形的或符号的政策输出则使政策评估大大复杂化。无形的或符号的政策输出经常表现为对某种价值观的抽象肯定。如对城市组团的划分、 城市景观轴线的肯定等,这些政策输出并不一定会引起直接的社会事件或社会环境的实际改变,甚至是现有状况的概括,但在凝聚社区精神、强化凝聚力、促进城市 美化等方面,其政策效果可能非同一般。显然,没有人可以准确地评估其效果的大小,尤其没有人可以通过数量概念展示其具体的政策效果。但也没有人会否认这种 政策输出经常会产生政策效果,这就产生了难以把握的政策评估的“灰区”。


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