最近规划管理业务群里有同行提问：城市规划中到底哪些项目是为了公共利益？哪些行为是属于公共行为公共政策？

浅析城市规划中的公共利益及其实现途径

关键词： 城市规划    公共利益 来  源： CUAD期刊库     作者：华震宇  南京财经大学公共管理系

[摘要] 阐述城市规划中以公共利益为重的原因，分析城市规划中公共利益的表现形式，分析影响城市规划中公共利益实现的因素，最后提出城市规划中公共利益实现的途 径。

[关键词] 城市规划  公共利益  原因  表现形式  影响  实现

当前,城市规划所涉及和面临的诸多问题中,不仅有大量的技术性、科学性的问题,还有大量的社会性、伦理性甚至政治性问题。例如：如何正确处理公共利益与私 人利益,强势群体利益与弱势群体利益,城市发展与城市保护等诸多关系问题,这既是确保规划公正的关键问题,又是伦理学讨论的一些重要议题。本文主要阐述城 市规划中的公共利益及其实现途径。

一、城市规划建设以公共利益为重的原因分析

公共利益是一个与私人利益相对应的概念,它们构成一个社会最基本的两种利益形式。由于在现实中,对公共利益的界定并不十分明确和具体,公共利益往往被当成 一种价值取向或一个抽象的虚幻的概念,甚至是一个易生歧义和弊端的概念。从理论上看,在城市规划中以公共利益为主的价值取向很容易成为共识,或可称之为是 规划问题上普遍伦理,具体表现在以下几个方面：

1．从理论上看，城市规划具有公共性     城市空间和土地本身是巨大的财富,在市场经济条件下作为一种特殊商品成为了不同利益集团争夺的目标。作为城市开发资本拥有者的开发商,投资商把守的是“经 纪人”信条,其追求的基本目标和行为方式是城市空间及土地的经济价值最大化。然而,从另一个角度来看,包括土地在内的城市空间并不仅仅只具有经济价值方面 的意义,城市是城市的构成者广大普通市民共同生活的空间。

2．从实践上看，城市规划是政府公共政策的一部分     城市规划是政府公共政策的一部分,政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。在规划行为中,政府与开发商最大的不同是政府的行为目标是实现公共利 益,但这并不能完全避免现实中出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益。美国经济学家布坎南和塔洛克曾经说过“经济学的探究方法假定,无论在市场活动中还 是在政治活动中,人都是追求效用最大化的人。”他们的观点说明,从某种程度上说,政府的行政行为不可避免会带有“经纪人”的某些特征,政府机构和官员谋求 内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象不可能完全杜绝,因而出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益的情况并非个别。城市规划中的“政府失灵”主要 表现为政府的无效干预(包括干预行为的效率太低)和过度干预。

二、城市规划中公共利益的表现形式

所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄 明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容,城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面:

1．倡导社会公平     在土地利用和空间发展领域,如果我们放任市场决定土地利用和空间发展,那么就必然带来一系列社会不公平的问题:一方面,那些不具备资本优势的使用者将无法 在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设;另一方面,那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益,这种不公平就可 能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。

2．维护法律秩序    在城市规划区范围以内,城市规划具有极其重要的地位,任何行为主体,只要他涉及到土地利用和建设活动,就必须服从城市规划,法律授权城市规划就土地 利用和建设问题作出具体规定,哪些地方可以进行建设,可以进行什么建设,建设多大的面积,建什么样的形式,这些都可以认为是法律秩序的组成部分,也是法律 秩序的具体实施途径。

3．提供公共服务     随着市场机制的进一步完善,政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。弗里德曼曾在他著名的《公共领域的规划》一书中对于公共规划进行了分类,从 中可以看出,规划的主要功能在于倡导经济稳定成长,为经济发展服务,提供各种公共服务,尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务,如公交、公路、大型水 电站等。

4．追求美好环境     包括对于美好城市形象的追求,对于优良环境质量的追求,对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性,城 市规划是实现人们这种追求的技术手段,从这个角度说,城市规划代表了公共利益。

5．促进全面发展     要实现公共利益,必须实现公众的全面发展。以人为本,综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法,也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然,要实现人的 全面发展,必须取决于城市的协调发展,城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑,协调个体使用者的利益,使之服从于城市整体利益,长远利益。在这种 情况下,城市规划的作用表现为协调城市经济、社会和环境发展,协调不同行业和部门的发展,协调城市的长远发展和近期发展,协调城市的生产,居住,交通,游 憩等基本功能,协调城市发展与历史保护等不同的关系等。

三、影响城市规划实现公共利益的主要因素     城市规划既是一种政府职能,又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性,不可避免的收到时代的影响,因此,在城市规划中,影响公共利益的因素有以下几 个方面:

1．规划师个人私利的因素    实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中,虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感,但是在这样一个经济尚 不够发达,法制还不够健全,社会价值观正处于急剧变化的转型社会,人们的自利性可能会不断膨胀。

2．规划师利益集团的自利性     规划师作为权力集团的一部分,掌握着资源分配的权力,以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态,高谈阔论公共利益,并具有实现公共利益的制度资源,自动 扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子,也很难逃脱一般知识集团的特点,即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。城市规划在当代越来越沦 落为领导人实现其政绩的技术手段。还有人成为开发商的代言人,为了开发企业的利益贡献自己的才智。此时,公共利益的问题几乎无从谈起。

3．城市规划部门的自利性     城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性,也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性,在与其他政府部门的竞争中, 维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门,一方面是政府的一个职能部门,另一方面,也是一种利益共同体,是其成员的共同利益的代表者。因而,为了部门 的利益与政府其他部门争利益的情况也就在所难免了,遗憾的是,城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。

四、城市规划中实现公共利益的途径

城市规划具有代表公共利益的天然属性,但是,由于几个方面的原因,城市规划并不能自动代表公共利益,这些原因包括城市规划学科自身定性定位上的因素,也包 括城市规划学科所具有的外部效应。我国目前社会主义初级阶段的时代特征和转型时期的特点决定了人们价值取向的自利性,也是城市规划难以肩负起公共利益代表 者重任的宏观原因。要转变这种局面,有赖于宏观社会环境的转变,有赖于我国社会、经济体制的变革,同时,也有赖于城市规划学科自身的变革。

1．实现从技术科学向政策科学的转变     城市规划学科要实现从技术科学向政策科学的转变。引进政治学,经济学和社会学的研究成果,更好的学会将城市规划放在其运行的社会经济环境中加以研究,学会 从社会的本源上研究土地利用与空间发展问题,这才有可能真正实现城市规划的科学化。

2．理清社会利益机制问题     城市规划必须研究社会利益机制问题,尤其是必须研究社会主义市场经济体制下的产权制度问题。只有充分了解社会的需求,了解了社会个体的需求,才有可能从中 发现,达成社会公共利益,才有可能通过土地利用,空间开发等媒介来维护和实现公共利益。

3．确立城市规划中的利益诉求机制     必须在法律上明确,在实际操作中确立城市规划中的利益诉求机制。既然规划的核心问题是利益协调问题,那么就不能按照一般的技术问题或工程问题进行规划决 策,要从制度上保证社会不同利益群体有公平的机会参与到规划决策程序中来,必须彻底改变由少数社会精英把持城市规划的局面。

4．强化规划师的职业道德     应该强化规划师的职业道德,应该确保规划师为公共利益服务的职业道德底线,同时,要研究建立对规划师违反职业道德的惩处机制和因维护公共利益而遭受损失的 利益赔偿机制。

五、结束语     城市规划具有代表公共利益的天然属性,然而在规划的实际操作过程中,由于种种原因,公共利益往往成为各利益集团之间互相争抢利益的牺牲品。只有从根本上提 高民主意识,改革规划制度,改善规划的社会经济环境,才能保证公共利益的有效实现。

参考文献

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