完善空间规划体系

时间: 2010-04-01 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

空间规划是指涉及地域空间合理布局和开发利用的规划。在社会主义市场经济条件下,空间规划是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。国家“十一五”规划纲要加强了对空间规划的指导和管理,其最大的亮点和创新之处在于:(1)坚持实施推进西部大开发,振兴东北老工业基地,促进中部崛起,鼓励东部率先发展的区域发展总体战略,组织编制“长三角”和“京津冀”两个区域规划;(2)将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序;(3)制定了耕地保有量、单位GDP能源消耗降低率、主要污染物排放总量等约束性指标,推动区域布局的优化。
科学的空间规划可以弥补市场失灵,有效配置公共资源,促进经济社会可持续发展;可以约束市场主体的空间开发活动,有效避免区域空间的无序开发、错误开发和低水平开放;可以规范政府行为,成为政府履行职责的重要依据,促进科学行政、民主行政和依法行政。

一、现有空间规划存在的矛盾与问题

在我国,空间规划总体上还是一个相对薄弱和落后的规划领域。城市总体规划的历史较长,管理比较规范;土地利用总体规划20世纪90年代中期才开始编制,目前正在进行第二轮修编,管理逐渐严格;海洋功能区划20世纪90年代后期才开始编制,21世纪初陆续颁布实施,管理还比较弱。交通、水利、港口、地矿、林业、农业、环保、开发区(园区)等带有空间布局内容的专项规划,虽然对建设项目逐渐加强了空间上的协调,但各自为政和专业上的偏好也造成了规划之间的不协调和规划实施上的困难。

由于各类空间规划的管理主体不同,编制单位不同,规划方法不同,编制时限不同,往往造成各类规划之间各唱各的调、各走各的路。在管理上也是各自为政,互不相让,致使“调整”成为规划实施的常态,“拆迁”成为开发建设的常态。空间规划起不到整合区域资源、优化空间布局、提高土地资源利用效率的作用。

现有空间规划存在的主要问题:一是现有空间规划处于“群龙无首”状况,尚未形成一个完整的空间规划体系。城镇体系规划因其专业特点,可以成为各城市总体规划的“头”,而统领不了其他空间规划。土地利用总体规划虽然综合性较强,但在空间布局上主要听命于其他空间规划,因此也当不了“头”。由于没有一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的规划作为“龙头”,各类空间规划或者空间重叠,内容重复;或者观点矛盾,功能抵触;或者同一空间“一女多嫁”,谁有项目谁先利用。规划之间缺乏统筹协调,重复交叉严重,既造成了规划实施的混乱,又浪费了大量人力、物力和财力。

二是现有空间规划处于“城乡分离”状况,尚未做到城市和农村在空间上的统筹规划。长期以来,空间规划重城市轻农村,更没有从统筹城乡发展出发,将城乡空间布局统一进行规划和管理。城市总体规划难以解决“城中村”和城郊结合部空间开发无序问题,土地利用总体规划也难以保持基本农田在空间上的稳定。农村的规划和管理目前还是一个薄弱环节,它既不能适应城市化发展的需要,更不能满足新农村建设的需要。

三是现有空间规划处于“基础薄弱”状况,尚未充分考虑空间开发的资源环境承载能力。资源环境承载能力是区域空间开发的重要基础条件,不考虑资源环境承载能力的空间开发必然破坏人与自然的和谐,影响区域的可持续发展。传统规划在指导思想上,只追求于满足经济快速发展的需要,而忽视了资源保障和环境容量,使我们在经济社会发展取得巨大成就的同时,也面临增长方式粗放、资源环境压力加大、区域发展不协调等突出问题。

二、开展主体功能区划,夯实空间规划基础

主体功能区划是指依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑生态环境功能和经济社会发展方向,将区域划分为不同的具有特定主体功能定位类型的空间单元的过程。主体功能区划是国家“十一五”规划纲要的重大突破,具有创新性的特征;主体功能区划是编制空间规划、优化空间布局的重要前提,具有基础性的特征;主体功能区划是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体,具有综合性的特征。

开展主体功能区划工作,体现了以人为本谋发展、统筹城乡区域谋发展、强调人与自然和谐谋发展的理

念,是落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措;开展主体功能区划工作,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确区域主体功能,制订差别化的区域开发政策,是优化区域布局、促进区域协调发展的有效途径;开展主体功能区划工作,有利于形成定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济社会发展与人口资源环境相协调的区域开发格局,是协调各类空间规划和专项规划、提高空间资源利用效率的主要载体。总之,主体功能区划是一切空间规划的基础。搞好主体功能区划,能够彻底改变传统空间规划不考虑资源环境承载能力的弊端,使空间规划真正建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展的基础之上。

划分主体功能区主要应考虑自然生态、资源禀赋、环境容量、区位特征、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度、经济社会发展方向等多种因素;要坚持区域协调发展、人与自然和谐、主体功能导向、突出整体性和强化操作性等基本原则;明确区划实施的政策导向和管理要求。

优化开发区域是指国土开发密度已经较高,资源环境承载能力开始减弱的区域。该区域要加快实现经济增长方式的转变,把提高增长质量和效益放在首位,提升参与全球分工与竞争的层次,继续成为带动各地区经济社会发展的龙头和参与经济全球化的主体区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强,经济和人口集聚条件较好的区域。该区域要充实基础设施,改善投资创业环境,促进产业集群发展,壮大经济规模,加快工业化和城市化,承接优化开发区域的产业转移和限制开发区域、禁止开发区域的人口转移,逐步成为支撑地区经济发展和人口集聚的重要载体。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱,大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到较大范围生态安全的区域。该区域要坚持保护优先、适度开发、点状发展,因地制宜发展生态经济和特色产业,加强生态修复和环境保护,引导超载人口有序转移,逐步成为区域性的重要生态功能区。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域(含世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等),该区域要依据法律法规和相关规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。

编制主体功能区划应注意处理好与生态功能区划的关系。生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性、生态服务功能空间分异规律,将区域划分为不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护和建设规划、指导自然资源开发和产业合理布局、维护区域生态安全提供依据。编制主体功能区划要充分利用生态功能区划的成果,将生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价作为判断区域资源环境承载能力的基础,作为划分禁止开发区域和限制开发区域的主要依据。编制主体功能区划要加强与区域规划、海洋功能区划和土地利用总体规划等的衔接协调,吸纳省内外相关知名专家共同参与,充分征求区域相邻地区及区域内企事业单位、社会团体和人民群众的意见。

三、加强区域规划,统筹城乡和区域发展

区域规划是以特定经济区域为编制对象的,具有战略性、统筹性、布局性的空间规划;是国民经济和社会发展总体规划在区域空间上的细化和落实;是指导和协调区域内其他空间规划的依据。

区域规划主要功能是:根据区域经济优势和资源环境承载能力,按照“五个统筹”的要求,明确区域发展战略;打破行政区划界限和城乡分割体制的束缚,科学合理地安排区域生产力布局和重大基础设施建设;加快推动城乡一体化和区域经济协调发展。

在社会主义市场经济条件下,加强区域规划工作,有利于将国民经济和社会发展总体规划落实到区域空间上,并在区域范围内有效地整合三大产业、城乡发展、土地利用、基础设施、生态环境等各类规划,强化总体规划的综合协调功能。搞好区域规划,对贯彻落实科学发展观和省委“八八战略”,正确处理区域发展中的各种关系,推动区域经济社会的全面协调可持续发展,实现区域之间资源共享、优势互补、相互协调、共同繁荣,有着十分重要的现实作用和长远意义。

就浙江来说,区域规划根据区域范围的大小可分为三类:一是跨省市的,即长江三角洲区域规划,它由国家发改委牵头组织编制,国家有关部委和沪苏浙三省市积极参与;二是跨设区市的,如环杭州湾地区、温台沿海地区、金衢丽地区,应由省发改委牵头组织编制,省级有关厅局和有关设

区市积极参与;三是跨县市的,应由设区市发改委牵头组织编制,市级有关部门和有关县市积极参与。同时,笔者认为,区域规划也应包括以行政区为边界的国土规划。

编制区域规划应坚持有利于区域整体发展、区域协调发展、区域有序发展的原则,真正以特定经济区域为编制对象,打破行政区划界限和城乡分割体制的束缚,科学提出区域发展战略,明确产业布局和产业发展方向,优化城镇体系推进城乡一体化,合理安排土地利用,统筹重大基础设施建设,合理利用和保护自然资源,加强环境保护与生态建设;同时,提出近期重大建设项目和规划实施的保障措施。要通过编制区域规划,指导和协调区域内其他相关空间规划的编制和实施。

现在,有些地方正在编制的市域总体规划和县域总体规划,实际上是在城镇体系规划基础上,按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求,进行规划的延伸和拓展。它最多只能算作市域和县域的城乡建设总体规划,而不能算作区域规划。因为,从范围上看,这些规划都在本市域和本县域的行政区域内,不是跨行政区划的特定经济区域;从内容上看,这些规划都以城乡建设为主,产业发展、生态环境、基础设施、公共建设等内容比较单薄,而且都从相关专项规划中吸收而来,并没有进行区域的统筹和整合。由于规划方法和管理办法没有改变,在部门利益的影响和驱动下,这种拓展和延伸非但解决不了现有空间规划的矛盾和缺陷,而且容易造成新的矛盾和问题。实际上,统筹城乡发展、推进城乡一体化也是区域规划的“题中应有之义”,并且是在打破行政区划界限和城乡分割体制束缚的基础上,进行的“统筹”和“推进”。在编好区域规划的基础上,建议市域的城乡统筹,可以通过市域城镇体系规划向城市群发展规划拓展解决;县域的城乡统筹,可以通过县域城镇体系规划向中心村、行政村和农民住宅区规划延伸的办法解决。 四、完善空间规划体系,理顺相互关系和编制时序

建立和完善空间规划体系,是为了明确空间规划的层次、从属关系和分级管理,合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容,进一步理顺现有空间规划之间的内在联系、相互关系和编制时序。建立和完善空间规划体系,当务之急是改变现有空间规划“基础不牢”和“群龙无首”的局面,尽快明确主体功能区划的基础地位和区域规划的龙头地位,抓紧编制体现科学发展观要求的、符合浙江实际的主体功能区划和区域规划,并以主体功能区划作为空间规划的基础、以区域规划统领空间规划的编制,协调其他空间规划的相互关系。在理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系的基础上,逐步规范各种空间规划的编制时序,形成以基础规划促主体规划、以主体规划带分支规划的编制格局,进一步加强空间规划的衔接和协调。

按照我国规划体制改革的思路和要求,空间规划体系大体包括三个层次:第一层次就是主体功能区划,这是空间规划的基础。与主体功能区划密切相关的还有生态功能区划和海洋功能区划。主体功能区划由发展改革行政部门牵头组织编制,生态功能区划和海洋功能区划分别由环保行政部门和海洋行政部门牵头组织编制,功能区划均应经上级主管部门核准后由省政府颁布实施。第二层次就是区域规划(含国土规划)和带有区域性的特定空间内容的专项规划(主要是城镇体系规划和土地利用总体规划,它们可以说是具有综合性、系统性、专项性的空间规划)。这是空间规划的主体。区域规划由发展改革行政部门牵头组织编制,由该区域所隶属的上一级人民政府批准实施并进行管理。城镇体系规划和土地利用总体规划分别由建设行政部门、国土资源行政部门牵头组织编制,经上级主管部门核准后由省政府颁布实施。由于有城市规划法、土地管理法等法规的支持,这两个规划的空间约束力很强,管理也越来越规范,越来越严格。但是,这两个规划都是从区域角度对特定空间内容,主要是城镇体系和土地利用进行规划的,它们不是以特定经济区域为对象的具有战略性、统筹性、布局性的空间规划,取代不了区域规划的功能。加强区域规划、城镇体系规划和土地利用总体规划的衔接协调,可以为其他空间规划的衔接协调奠定扎实的基础。第三层次就是带有空间布局内容的专项规划。这一层次的专项规划很多,主要有城市总体规划、港口总体规划、交通规划、水利规划、海洋规划、农业规划、林业规划、地矿规划、生态环境规划以及开发区(园区)、自然保护区规划等等。这些规划分别由各行政主管部门组织编制,并根据规划的重要程度分别由省政府、省发改委和各行政主管部门颁布实施。

由省发改委牵头组织编制、省政府颁布实施的环杭州湾产业带发展规划、温台沿海产业带发展规划、金衢丽生产力布局和产业带发展规划,是浙江

在区域规划编制方面的很好探索,它以先进制造业基地和产业集群发展为重点,在规划产业带发展和布局的同时,统筹考虑了农业和服务业的发展、城镇体系结构、基础设施建设、生态环境保护以及区域发展机制和产业支撑体系。但是,严格地讲这三个产业带发展规划还是带有区域性的以特定空间内容为主的专项规划,它们以产业带特别是工业产业集群发展为规划重点,对区域空间的战略性、统筹性、布局性规划相对不足。所以,应该尽快组织编制环杭州湾、温台沿海、金衢丽三个区域规划,而不是形成三个产业带发展规划、三个地区城市群空间发展战略规划、三个地区生态环境保护与建设规划并存的局面。这样,既防止了规划之间的重复交叉,又避免了规划实施的混乱,更重要的是强化了区域发展和区域空间的统筹。

五、加强空间规划编制和管理的若干建议

经过改革开放二十多年来的发展,浙江已进入加快工业化、城市化、市场化、国际化和信息化,全面建设小康社会、提前基本实现现代化的新阶段。未来十多年,是浙江重要的发展机遇期,全省经济建设和国土开发将在更高层次、更大规模上展开,土地资源和环境容量的约束日益加重,在10.18万平方公里的陆域面积上,统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展,人与自然和谐发展,任务非常艰巨。为了把浙江建设成为经济繁荣、生活富裕、社会和谐、山川秀美的新天堂,必须加强空间规划的编制和管理。为此,提出以下建议:

1.发挥主体功能区划的基础性作用。加强理论研究,坚持试点先行,尽快出台关于开展主体功能区划工作的指导性文件,积极推进浙江的主体功能区划工作。在科学编制主体功能区划的前提下,发挥主体功能区划的基础性作用,通过建章立制明确一切空间规划都必须以主体功能区划为基础。

2.明确区域规划的统筹协调功能和管理主体。加强区域规划工作,明确区域规划在空间规划中的统筹协调功能,把区域规划真正作为指导和协调区域内其他空间规划的依据。区域规划由发展改革行政部门牵头,会同建设、国土行政部门组织编制,由该区域所隶属的上一级人民政府批准实施并进行管理。在国家规划条例和有关区域规划的法规未出台前,可从浙江实际出发,以政府规章的形式明确区域规划的地位、作用和管理。

3.建立空间规划统筹协调机制。按照浙政发[2005]54和号文件,浙江已经建立了省政府规划协调会议制度,承担规划的综合协调和审议职能。要依托这个制度建立和完善空间规划统筹协调机制,加强空间规划的协调和审议。重点是做好区域规划、城市群规划和市域县域总体规划的融合工作,并且抓好主体功能区划与海洋功能区划、生态环境功能区划的衔接协调。

4.建立空间规划专家评议制度。由省规划协调会议办公室聘请省内外著名专家组成空间规划专家评议组,负责省级主体功能区划、区域规划和其他涉及空间布局的省级专项规划的评审,为省规划协调会议审查主体功能区划、区域规划和其他涉及空间布局的重要专项规划提供决策咨询意见。

5.逐步推进空间规划编制的市场化运作。通过省级事业单位改革,把具有编制空间规划资质的规划设计院所区分为公益性的和经营性的,经营性的院所在管理上与相关厅局部门脱钩。主体功能区划和区域规划可委托公益性的规划设计院所编制,其他涉及空间布局的专项规划可采取招投标的办法,选择经营性的规划设计院所编制。积极地有步骤地推进空间规划审批前的听政和公示。

6.统筹安排和集中使用省级空间规划经费。根据省级空间规划体系和现有空间规划编制情况,本着加强主体功能区划和区域规划、填补空间规划缺失和有计划进行空间规划修编的精神,按照空间规划的内在联系和从属关系,科学合理地制定空间规划编制计划,统筹安排和集中使用省级空间规划经费,尽可能地避免重复规划和无序规划,提高空间规划经费的使用效率。

7.尽快建成省级地理空间信息系统和重要数据库。省级地理空间信息系统是建设“数字浙江”的基础平台,也是协调各级各类空间规划、优化省域空间布局的重要载体。要充分利用省级地理空间信息系统,对主体功能区划、区域规划和其他涉及空间布局的专项规划进行编制辅助和空间协调,并辅佐省级空间规划的管理。

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