城市规划博客

韩国”新城计划”得失录
郑明媚，国家发展改革委城市中心发展改革试点处副处长
1960年代起，韩国中央政府开始实施第一个五年经济发展计划，促进许多劳动密集型产业的发展，大量人口涌入城市。为了缓解工业化和城市化快速发展导致的人口集聚膨胀，特别 是人口集聚向韩国首都首尔高度集聚的问题，韩国中央政府启动了“新城发展计划”，开始在首尔周围建设新城，新城数量从当初的5个，发展到如今的近30个。
韩国的新城建设之所以能成功，在于其有效解决了三个难题。

新城启动的最初动机是为了解决市民的住房问题，但仅仅解决居住，也导致新城的功能不健全。新城与母城之间在上下班高峰时期的交通压力，导致韩国的新城在后期又演变成旧城有机更新、城市边界扩张和卫星城的建设模式。
韩国政府部门把新城建设分成两个阶段：1989年前，韩国启动了24个新城的建设；1989年以后，启动了11个新城的建设。
如果按照新城的功能来区分，1989年前启动的新城主要是围绕疏解首都首尔的城市压力和功能；1989年以后的新城，更多的是为了实现均衡发展，以及为了战备的考虑，疏解首尔过度集聚政治、文化、经济中心的功能。
韩国的新城建设过程中，特别注重城市功能的选定。比如60年代，除了启动为了解决住房问题的新城建设目标以外，结合韩国第一次制定的国土综合开发计划，新城与大规模产业基地共同推进。
另外，针对不同新城的地方特点，韩国的新城还推动了构建区域新的增长中心的新城发展计划。比如，跃汉江开发的江南新城，成为对接江北老区的新的经济中心；承接中央国家机关政府职能的世宗市；把制造业作为发展重点的昌原市；以及把旅游业当做主导产业的济州岛等。
韩国的新城建设之所以能成功，在于其有效解决了三个难题，一是往新城集聚人口；二是解决新城发展的空间；三是解决新城建设的资金难题。在这三个方面，韩国积累了一些经验。

为了解决首都住宅供需矛盾的激增，韩国确定了包括“盆唐、一山、坪村、中洞和山本”等5个新城的开发，都是在首尔市中心25~30公里以内，建设具有商业功能、休闲功能、便利的出行、舒适的居住功能于一体的新城。
比如90年代推动的东滩新城一期项目，是一座建造在一片农地上的崭新城市，现在已经形成了接近20万人的成熟市区。这里的大多数人都是从首尔搬过来的。
吸引人口到新城来的主要原因是本地物价便宜，生态环境好，社区实现了智能化的管理方式。住在这里的居民有的在本地就业，有的在首尔就业。因为在新城的建设过程中，产业集聚区的建设与开发、招商引资的工作是同步进行的。
另外，新城比较注重人性空间与生态环境的构建。比如，安养市市中心河流水系与城市景观的结合，就充分利用了人与自然和谐共生的理念，保持河流两岸自然地形、喜水植物与有机质交换本底。住在新城的人既能享受城市的各种便利，还能享受到自然风光。
由此可见，新城具备自足性，是许多首尔市区人口往新城迁移的主要原因。

韩国自上个世纪50年代起，陆续制定了关于土地开发和保护的各项法律。特别是70年代，为支持经济的快速发展和后续的新城发展计划，出台了比较完善的法律体系。为了抑制投机和房产泡沫，韩国还制定了一些调控措施，比如《关于宅地所有上限的法律》、《关于开发利益回收的法律》和《土地超过得利税法》、《关于房地产实际权利者名义登记的法律》等。
完善的法律体系作保障，使得韩国的新城开发并不是投机者而是许多刚需人口在推动，所以房地产价格相对合理。新城的发展与愿意搬迁的人口的目标基本一致，并没有导致大量的鬼城出现。
为了完成韩国的“200万套”住宅的计划，韩国专门设立了以政府主导的土地住宅公社，90年代、特别是进入21世纪后，社会资金参与新城开发的比例才逐渐增多。
韩国土地公社在新城开发过程中，政府主导的开发方式主要是站在公共立场上促进规划和开发，负责土地的一级开发和出让，包括从所有者手中买入、开发、储备和供给。
这种政府主导的开发模式一定程度上抑制了土地买卖投机行为。比如，新城开发之初，韩国中央政府以公共利益的名义征收了大量土地，为第一期的新城开发开拓了有效的空间。

关于新城发展计划，韩国是举全国之力来推动。初期的新城建设，中央政府提供了一些资金支持，特别是针对低收入人群的土地与住房建设，政府提供关于基础设施建设的支持资金，以及相应的减免税收等支持措施。
但除了少部分的中央支持以外，韩国土地住宅公社通过市场行为，采取了多元化的市场化融资手段，解决资金的难题。
比如，一级开发过程中通过预售来集资；韩国土地住宅公社通过成立土地银行，对土地进行储备、开发、供应和发行土地债券等形式筹集资金；二级开发过程熟地和住宅的预售筹集资金等。
从上世纪60年代起，韩国土地住宅公社开始参与新城建设，迄今为止，共参与韩国16个城市的新城开发，项目单位多达26个新城区，建成243万户住宅。
为了稳定住宅市场，韩国土地住宅公社还推行了国家鼓励租赁住房的措施，储备148万户住宅专门用于租赁市场。

韩国的新城计划，成为韩国城市化过程中区别于欧美的典型发展模式，推动了韩国实现均衡发展的目标。但是就其新城发展而言，也有一些问题值得思考。
比如，城市发展战略受中央政府执政理念的影响较大。中央政府对全国城市发展目标的确定，对各城市本身选择发展定位起着决定性的作用。以庆尚南道为例，在李明博执政时期这里是全国的制造业中心，而到了朴槿惠时期，制造业中心又转移到了其他地区，新城的发展计划与战略重点不得不跟着调整。
同时，规划理念的变化也影响新城的持续发展。韩国的新城发展与城市绿带计划几乎是相伴实施的，但是绿带发展受到几次民众或反对派的冲击，最终停止。规划理念的变化，也导致城市发展计划并不能按照预想的方案进行。
韩国许多新城，都是在建设和后期运营过程中不断修正。比如安养市，河流水系的生态治理，从规划时人工干预过多到回归自然，也是在人们对理念认识提升过程中完成的。河流水系已经作了修正，但是传统文化在建筑、街区中的体现，却不能很好地修正。韩国许多新城的城市风貌、建筑风格基本雷同，体现不出民居的特色。
此外，就业与居住地的匹配度仍然是新城发展的一大难题。虽然规划新城都按照理想的方式设定了产业集聚区，但在实际发展过程中，产业的进驻与新城的开发仍然步调不一致，城在前，产业在后，对于一些就业比较困难的人来说，住在新城的就业机会更少。

来源：新华社-瞭望东方周刊