刘家海:规划管理中的法律思维训练(转)

admin1年前城市规划论文181

【按】法律思维所秉持的依法行政、依法办事精神,其功能相当于给我们撑起一把保护伞:下雨了挡一下,不让自己淋湿;太阳太大了,遮一下,不让自己晒晕。这既是常态下有效对付异常情况的可行办法,也是异常情况下有效应对困难和挑战的常规手段。

法律思维本来也没有什么特别的,其思维模式也是针对一定的事实或问题,根据一定的依据进行研究分析,然后作出一定的判断或者处理。这其实也是所有部门或者学科共通的思维模式或方法。可以说,法律存在于生活、工作当中,法律思维也是我们学习、工作、生活当中的正常的思维。中国古代讲“礼外无法”,恩格斯对法律起源问题的论述就是在《论住宅问题》里面来分析探讨的。所以,对我强调的法律思维和法律思维训练,首先要当成很自然、很平常的事情,当成很自然、很平常的要求。在这个基础上,我们说,各个学科,各个部门在日积月累中逐渐形成其有别于其他学科和部门的具体特点和具体规律,包括思维特点和规律。我们讲法律思维训练,也是要注意共性的和个性的特点和规律。法律思维本身也是有共性和多样性的。警察、法官、检察官、律师,权力机关、执行机关、社会组织等等,其法律思维也有不同的具体特点和具体要求。现在对行政机关特别强调依法行政,我们就要在具体的业务工作中围绕依法行政来强调和训练我们的法律思维。

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定,依法行政有这么六项的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。对规划部门来说,这些要求具体都可以从《城乡规划法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《政务信息公开条例》等法律、法规和配套实施的各种规章制度中体现出来,有些也在我们的规划管理技术规定和规划方案中体现出来,有些要靠我们从工作经验和生活经验中去感受和体会。所以,我们在业务讨论会上对案件进行研究讨论的时候,就不一定是就事论事地赶着时间走程序过议题,不能是大家等着领导和主持人给你答案,给你“同意”。我们会经常地、有目的地、有意识地对一些案件和问题展开散发性的讨论和分析研究。通过这些散发性的讨论和分析研究、总结提炼,促使大家能够形成更多的经验积累,得到更好的更充分的学习和更有效的提高。

常态下的依法行政,粗浅地概括地讲就是法律规定我们做的我们就做,法律规定我们怎么做就怎么做。这个法律是广义的,包括法律、法规、规章和合法有效的规范性文件。这是正面的规定。反面地规定则是,没有法律规定的,法律规定不能做的,我们不做,法律规定不能那样做的我们就不那样做。这是依法行政的基本方面。在具体的工作中,会有很多涉及到需要进行分析、推理、判断的事情和问题,就像我之前在《职业*事业*生活》中所讲的法律的方法一样,我们要通过对概念的理解辨析,通过对规则的理解适用,通过运用原则的指引等等,来引导和规范我们的行为,当然还要规范和引导办事群众和办事单位乃至一些政府部门的关联行为。经过扎实的分析、推理、判断之后,我们就能够对所作出的行政意见或行政决定的正确性有清晰的、清醒的确认。这种清晰确认或者清醒确认不一定是对行政正确性的完美确认。这种清晰确认或清醒确认的基本价值在于,我们能够明白地确定它在一定的政策法律体系的逻辑支撑下能够成立,能够站得住脚,能够经得起必要的推敲。这也是一种清醒的自信。

依法行政的清醒自信有助于我们在与行政当事人的交流中增强说服力,让对方明白和确信我们的处理意见或决定是合理正确的,增强可信度和可接受性。尤其在我们分局大量的历史遗留问题处理中,如果当事人看到我们清醒自信是明白的和坚定的,会有效减少他们怀疑和要跟我们磨的想法。行就行,不行就是不行,不服你可以上法院。上了法院也是这样。要有这种底气,并且把这种底气表现出来。当然,口气、语气不一定要那么硬,柔和一些,软和一些,也是一样有效果的。如果他们感觉我们其中有犹豫,或者内部也有分歧,那么,后面就会不断地来纠缠,甚至通过各种方式来企图压我们或者威逼我们,就会很讨厌,很麻烦,会要额外耗费很多的精力去应付。

在行政管理的关系中,我们是行政主体,来办事的单位或群众是行政相对人。这一对关系中,主体与相对人双方地位或角色是有主有次的。在行政法律关系中,行政主体与行政相对人都是行政法律关系的主体,双方是平等的。这两种关系的微妙区别,大家可以仔细地体会和品味。在法律关系中,我们与相对人的地位是平等的,至少在法律的规定上,或者名义形式上是平等的,但实际上,在管理关系中,我们是居于主导地位的,是强势的。有意思的是,在诉讼的法律关系中,虽然法律规定上依然平等,但是实际上我们是处于弱势地位的,因为行政相对人一旦对我们不服提出诉讼,那么,我们就必须承担合法性的举证责任——向法庭证明我们是完全合法的。这一强一弱的特点,决定了我们在与当事人的“法律攻防战”中的特点。

对我们具体管理工作的人来说,法律上的平等更多地是观念上的意义。在具体的业务中,我们更多地是需要发挥主导地位的主体优势来了结手上的业务案件,当我们与业主认识不一致的时候,即发生歧义、争议或争执的时候,我们法律攻防战的目标是以部门集体的政策、法律和制度以及个人的知识、经验和办法等等去说服、征服对方。而当我们预计到无法说服、征服对方的时候,就要考虑转入诉讼关系的法律攻防战思维模式。此时的目标除了企图说服、征服对方,还要考虑将来如何获得法庭(包括类似法庭审裁性功能的其他第三方审查如复议、信访、纪检、媒体、其他舆论群众等)的支持,使其接受我们的合法性乃至合理性论证及证明。就像辩论赛,获胜者通常不是因为说服对手,而是说服裁判,或者成功地使裁判形成、接受其比对手更好的评价或判断。所以,有些写给当事人的答复意见或答复材料其实并不单纯是为了写给当事人看的,而是同时预备给了第三方审查的人来看的。

在当前和可以预见的将来,对规划部门的办事,群众满意的可能只会占到少部分,群众不满意但也接受的能有一部分,还有一部分是不满意也不接受的。对于群众不满意也不接受的,我们只能接受第三方的评判,让第三方来了结。群众满意更多地是政治性评价,是执政的标准,从依法行政的角度来说,应当作为我们追求的境界,但不太可能成为我们事务型公务员办事的标准。如果说我们事务性公务人员的具体管理工作与群众某些具体事情的利益存在对立面的话,或者说,要探求公务人员与群众利益的统一性的话,依法行政和依法办事就是双方的最大公约数,依法行政和依法办事就是最大的统一性。

法律思维所秉持的依法行政、依法办事精神,其功能相当于给我们撑起一把保护伞:下雨了挡一下,不让自己淋湿;太阳太大了,遮一下,不让自己晒晕。这既是常态下有效对付异常情况的可行办法,也是异常情况下有效应对困难和挑战的常规手段。
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