建立和实施土地收购储备制度面临的问题及对策研究

时间: 2012-08-18 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

一、研究背景和重要性

    我国正处在城市化的快速发展时期,各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾将日益突出,与此同时城镇内部存在大量闲置和低度利用的土地;盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地,是解决城镇建设用地与占用耕地供需矛盾的有效途径。但我国现行的土地管理及交易制度,对这些存量和低度利用的土地(主要指土地无偿使用制度下形成的划拨用地)入市交易有诸多的限制,过高的入市成本从根本上限制了这部分土地进入市场,难以形成建设用地的有效供给。通过机制创新,建立市场经济条件下的土地收购储备制度,促使城镇内部存在的大量存量和低度利用的土地进入市场流动,增加城市化进程中建设用地的有效供给量,解决城市化进程中建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾具有重要的现实及理论价值。同时,对于理顺政府与企业之间的收益分配,解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题及规范土地市场具有重要的现实意义。
    1996年起,上海、杭州等城市相继建立了土地收购储备制度,通过土地统一收购和垄断土地一级市场供应等政策将城市存量土地纳入土地储备体系。两年的实践证明实施土地收购储备制度对于培育和规范城市土地市场,盘活企业存量土地,落实城市规划,增加政府土地收益等方面具有积极的作用。以杭州为例,截止2000年2月,全市累计收购土地118宗,土地面积259公顷(3890亩),投入资金25.1亿元,供应土地市场存量土地118公顷(1771亩),收回资金20.6亿元,储备土地133公顷(2000亩)。但在实践过程中也暴露出一些问题,如土地收购的性质、土地收购价格内涵界定不明确,部门协调困难等,一定程度影响了土地收购储备制度的实施及建立土地收购储备制度社会经济目标的实现,客观上要求对实践过程中存在的问题进行深入的理论探讨,在理论指导下逐步完善土地收购储备制度。
    二、科学界定土地统一收购性质,确立土地收购储备制度实施过程中政府的主导地位
    (一)不同土地统一收购性质定位对实施土地收购储备制度的影响
    土地统一收购性质定位主要是确定收购方政府及被收购方企业或个人之间的权利和义务,明确在遵循我国现行法律法规的条件下,实施土地统一收购过程中政府在多大程度上可以行使其行政权力。参照国际经验及杭州、上海等城市近两年建立和实施土地统一收购储备制度的实践经验,实施土地统一收购的双方可能存在三种类型的关系:一是市场条件下的自由“买卖关系”;二是类同于我国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度,收购双方完全是一种“权利和义务关系”;三是类同于欧美市场经济发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”。三种不同的土地统一收购性质定位对实施土地收购储备制度的运作模式和效果明显不同。
    第一种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种市场条件下的自由“买卖关系”,政府或政府授权的实施土地统一收购机构与被收购单位或个人是两个平等的经济主体,是否收购和收购价格等方面均由收购双方在遵循现行法律法规的条件下,根据当时的市场状况自由协商确定。如果按这种性质定位,实施土地收购储备的机构是一个完全意义的土地开发公司,与一般的房地产开发公司没有本质差别。但从建立土地收购储备制度和成立土地收购储备执行机构的目的分析,土地收购储备执行机构显然不是一个单纯意义上的土地开发公司,仅公司利益作为自己的主要经营或运作目标;它有规范土地市场,盘活城市存量土地,增加城市土地供给,落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标必然需要一定程度的政府行政权力,一个公司性质的土地收购储备执行机构显然是无法实现这些目标的。也就是说如果将土地统一收购双方的关系定位在一种市场条件下的自由“买卖关系”,土地收购储备制度的执行机构将无所作为,建立和实施土地收购储备制度的宏观社会、经济目标很难实现。
    第二种土地统一收购性质定位认为收购双方是一种“权利和义务关系”,土地统一收购是政府的行政权力,同时也是被收购方对国家的一种义务,收购过程是一种行政行为,收购价格不必遵循等价有偿原则。这与我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度基本类同。按这种性质定位可以最大限度地发挥政府或受政府授权的土地统一收购机构在实施土地收购储备过程中的作用。政府建立和实施土地收购储备制度所要达到社会经济目标,在决策正确的前题下最容易实现。同时在运作机制或模式上可以借鉴旧城改造拆迁管理制度实施的经验,直至将其直接纳入旧城改造拆迁管理制度的实施范围。
    第三种土地统一收购性质定位是前面二种性质定位的综合,认为收购双方是一种“强制性的买卖关系”,即土地是否收购是政府的行政权力,服务于国家公共利益的需要,但收购价格则是以与被收购经济主体权力和利益相一致的市场价格确定。这种性质定位类同于欧美市场经济发达国家土地收购制度的性质定位,这种性质定位一方面确立政府在土地统一收购过程中的主导作用,确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会、经济目标的实现;另一方面也充分考虑被收购经济主体对经济利益的追求,使政府行政行为朝着市场化方向发展,适应我国建立社会主义市场经济目标模式发展的需要。但由于这在我国是一种新的性质定位,需建立全新的运作模式,在实施过程中可能面临法律法规不配套价格内涵界定不明确等诸多问题,收购储备制度本身可能需要二个比较长的时间去完善、规范,在实践过程中,还有许多待研究的理论和实践问题。
    (二)土地统一收购性质定位
    上面分析了土地统一收购三种可能的性质定位对达到建立和实施土地收购储备制度日的的影响。从政府或政府授权实施土地统一收购的执行机构来讲,将土地收购双方的关系定位于“权利和义务关系”,可充分发挥政府在土地统一收购储备过程中的行政权力和主导作用,且有现成的运作模式可以借鉴,因此最容易实现其建立和实施土地收购储备制度的社会、经济目标(规范土地市场的目标例外)。如果将土地统一收购性质定位为一种市场条件下的自由“买卖关系”,建立和实施土地收购储备制度的社会经济目标则很难实现,政府授权实施土地收购储备制度的执行机构也将所作为。但这并不是说土地统一收购就必须选择“权利和义务关系”的性质定位,而是还应考虑确定的性质是否符合我国现行的法律法规,以及与我国建立社会主义市场经济体制的目标模式是否协调一致。
    1.我国现行法律法规赋予政府实施土地统一收购的权力分析—这里所谓政府实施土地统一收购权力的核心问题就是要确定政府实现建立土地收购储备制度的目的,如规范土地市场,盘活城市存量土地,增加城市土地供给,落实城市规划等社会经济目标过程中,是否有将原土地使用者的土地收回的强制性权力。土地收购储备制度作为我国土地使用制度改革的一项创新制度,目前我国还没有专门的法律或法规对其性质进行规定,自然没有专门的法律法规条文对这个问题作出专门的规定,但从列入土地统一收购范围的土地类型分析,政府或政府授权的机构则有权采取强制性的行政权力将需要进入储备中心的土地进行统一收购。下面以《杭州市土地储备实施办法》为例进行分析。该《办法》规定了10种类型的用地必须统一收购进入土地储备体系之中,即①市区范围内的无主地;②土地使用期满被土地管理部门依法收回的土地;③市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地;④土地违法案件经依法查处,被土地管理部门依法没收的土地;⑤因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地;⑥以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地;⑦因实施城市规划和土地整理,市政府指令收购的土地;⑧土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地;⑨市政府待征的土地;⑩其他需要进行储备的国有土地。从上述10种必须进入土地储备体系的用地类型分析,类型①本身就是国有土地,不存在收回权力的问题;至于类型②、③、④是已收回的土地,也不存在收回权力的问题;类型⑤、⑥、⑦、⑨,在1999年1月1日实施的《土地管理法》中第58条规定,为公共利益需要和为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用的土地,政府有权收回。据此可以理解政府可以采用强制性的行政行为对这些类型土地的使用权进行收回;类型⑧是土地使用权人自己申请收购的土地,不需要行使土地统一收购的行政权;这里需要强调的是类型⑩,在没有专门的土地统一收购储备制度立法的情况下,欲对其行使强制性土地统一收购或收回权力,不可能有法律依据,所以应对这一条进行修改,如将其修改为“为公共利益或实施城市规划其他需要进行储备的国有土地”。
    综上所述,在实施土地统一收购过程中政府行使行政权,对需要收购的土地进行强制性收购,原则上符合我国现行法律法规的规定,也就是说土地统一收购具有强制性,可以行使政府的行政权力,事实上也只有政府具备强制性的收购权力才能保证土地收购储备制度州顷利实施,实现政府建立土地收购储备制度预期的社会、经济目标。但对纳人土地收购储备体系的土地类型应慎重规定,在没有专门的土地收购储备制度立法的情况下,不能超出我国现行法律法规的规定,行使强制性收回土地使用权的权力。
    2.关于土地统一收购双方“买卖关系”或“义务关系”的定位
    在确定实施土地统一收购具有强制性收回土地使用权权力的前题下,土地收购双方还可能有两种性质的定位:一是“强制性买卖关系”,二是完全意义的“权利和义务关系”。二者的主要差别在于对价格的补偿问题,如果承认收购双方存在“买卖关系”,在收购过程中就应尊重原土地使用者对其占有土地经济利益的追求,按与原土地使用者对其占有的土地权力和利益相一致的价格进行补偿。如果认为收购双方不存在“买卖关系”,收购土地是原土地使用者对国家应尽的义务,则不需对土地价格进行价格补偿,国家只对原土地使用者提供置补偿。土地收购储备制度作为我国土地有偿使用制度改革深入的一项创新制度,应该承认土地收购双方“买卖关系”的存在,即最终将土地收购储备制度的性质定位为“强制性的买卖关系”。
    (1)承认土地收购双方“买卖关系”的存在是适应党的十四大确立的建立我国社会主义市场经济体制目标模式的需要。在建立社会主义市场经济体制目标模式的发展过程中,政府作为制度的主要供给者,决定一个国家经济体制的发展方向。同时政府本身的活动也应该适应市场化发展的需要,土地收购储备制度作为我国土地有偿使用制度改革深入的一项创新制度,政府在实施过程中应当适应市场经济的运行方式,按照市场供求以及因供求变动而引起价格变动来配置资源。特别是建立土地收购储备制度主要目标之一就是规范土地市场,作为规范土地市场本身的土地收购储备制度,其政府行为若根本不考虑土地市场价格存在,并按原土地使用者权力和利益的土地价格进行收购的性质定位,实施土地收购储备制度要想达到规范土地市场的目标显然是困难的。另一个方面从被收购土地的原土地使用者利益分析,建立社会主义市场经济,首先是理顺产权关系,建立现代企业制度,确立企业在有宏观调控的市场环境中作为独立的经济主体自主运行,承认个人和企业都有自利行为和自己的利益追求目标;具体到实施土地收购储备制度,就是要承认被收购土地的原土地使用者对其占有使用的土地利益的追求,按与其权力和利益相一致的市场价格进行收购,保障被收购土地的原土地使用者的权益。这实际上就是承认土地收购双方“买卖关系”的存在,但这种“买卖关系”是强制性的,收购价格是由有地价评估资格的中介机构评估确定,而不是由被收购土地的原土地使用者自由要价。
    (2)承认土地收购双方“买卖关系”的存在符合国际惯例。当今世界绝大多数实行市场经济的国家或地区为了公共利益或城市再开发都建立了具有强制性的土地收购制度。虽然在法律名称上各国有所不同,如英国法律称为“强制收买”或“强制取得”,日本法律称为“土地收用”或“土地收买”,台湾法律称为“土地征收”,香港法律称为“官地收回”,但其实质内容是一致的,主要包括3个方面:①土地统一收购属于政府的特有权力;②土地统一收购权力一直应用于公共目的;③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。目前杭州、上海等城市建立的土地收购储备制度的目的与这些国家或地区建立的土地统一收购制度,实质是同一个范畴。这些国家或地区的土地统一收购性质定位均是“强制性买卖关系”,行使土地统一收购权力补偿的核心就是土地价格补偿。与国际接轨也是我国市场经济体制发展的目标之一,市场经济条件下形成的土地收购储备制度也应顺应这一发展潮流。从另一个方面考虑,如果不承认土地收购双方“买卖关系”的存在,土地收购储备制度实际上就回到了旧城改造拆迁管理制度的模式,根本谈不上所谓的制度创新。
    基于以上分析,土地统一收购性质定位应该是“强制性的买卖关系”。这样,一方面确立了实施土地收购储备制度过程中政府的权威和主导地位,保证土地收购储备制度的顺利实施,实现政府建立土地收购储备制度预期的社会、经济目标;另一方面也顺应了建立我国社会主义市场经济体制目标模式的要求,在其实施过程中政府本身的活动也应该适应市场化发展的需要。
    三、明确原土地使用者的权益,科学界定土地收购补偿价格的内涵
    实施土地收购过程中可能牵涉到的价格或费用,其中包括土地价格,地上附着物补偿费,职工或住户安置费,企业异地经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种情况,一是土地原用途价格,二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。收购价格内涵界定主要是明确土地收购价构成中上述的哪几部分。研究从对需要收购土地类型的产权界定和增值收益形成原因分析等方面逐步明确土地收购价格内涵。界定收购价格内涵一方面要尊重我国现行法律法规赋予被收购经济主体对其使用的土地拥有的权力和利益,价格内涵与被收购经济主体对其使用的土地拥有的权力和利益应保持一致;另一方面要尊重我国现行法律法规赋予国家或政府对被收购土地拥有的权力和利益,收购价格内涵确定应保证国家的利益不受侵犯。
    (一)政府建立和实施土地收购储备制度对储备土地的要求
    政府建立和实施土地收购储备制度基本运作模式是通过统一收购将城市内部不符合规划用途的存量土地进入土地储备体系。进入土地储备体系的土地经过前期“五通一平”的基础设施开发和规划后,通过招标、拍卖等出让方式投入一级土地市场,以实现其规范土地市场、盘活存量土地、落实城市规划等社会、经济目标。由此可以看出建立土地收购储备制度所要储备的土地是单纯意义的土地,不包括土地上的建筑物,更不包括土地上生活和工作的住户和职工。前面已假定土地收购双方是一种“强制性的买卖关系”,在市场经济条件下,任何独立的经济主体都有自己的自利行为和利益追求,在“买卖”过程中不会为自己不需要的商品付出代价,收购方政府或政府授权的土地储备机构确定土地收购价格自然只能按收购土地本身的价格确定收购价格,土地价格以外的附着物、安置补偿费在确定收购价格时不应考虑这部分费用。因此,从政府建立和实施土地收购储备制度所要储备土地特点界定土地收购价格的内涵构成应该是单纯土地价格,不包括地上建筑物补偿费,职工或住户安置费,企业异地经营建设费等。
    (二)土地收购双方对被收购土地拥有的权力和利益
    土地收购双方对被收购土地拥有的权力和利益实际上是土地产权问题,即土地权利体系的设置问题;市场经济条件下各经济主体对土地利益的追求,只能在法律赋予其权利范围内进行。土地交易的对象是土地产权,因此,土地收购补偿价格的内涵也只能以原土地使用者对被收购土地拥有的权力及利益界定。目前我国土地产权体系虽然不是很完善和明确,但从现行的法律法规去推导,土地收购双方对被收购土地的权利还是比较明确的。直接影响土地收购内涵构成界定的权利主要包括土地所有权、土地经营权、土地处置权和土地发展权。
    1.土地所有权在我国现行《宪法》中已明确规定,我国实行社会主义公有制,城市范围内的土地为国家所有,任何个人和集体都不拥有城市范围内土地的所有权,显然土地收购内涵构成不应包含土地所有权价格。
    2.土地经营权指土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件对土地经营并获取土地收益的权利,有关法律法规明确规定这是被收购土地原土地使用者的权力。因此,土地收购内涵构成中应包含土地经营权价格。
    3.土地处置权包括最终处置权、出让和划拨权、用地约束调整权、转让权、出租权、抵押权和继承权等。对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权,因此,如果被收购土地是划拨土地使用权,土地收购补偿内涵构成不应包括土地处置价格。对于拥有出让土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权、出租权、抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定,因此,如果被收购土地的原土地使用者拥有出让土地使用权,土地收购补偿内涵构成中应包括与其相应的土地处置权价格。
    4.土地发展权指在土地规划或最优利用条件下的价格,我国实施土地收购储备制度实践过程中,收购双方对价格分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地收购价格内涵构成中,包含与不包含可能导致收购价格数倍的变化。我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权,但从现行法律法规及土地增值的成因分析土地发展权应是国家的权力,被收购土地的原使用者无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地的发展权。
    (1)从现行法律法规分析,《土地管理法》第56条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条都明确规定土地使用者应按土地使用权出让合同或按土地使用权划拨批准文件规定的用途、条件要求开发、利用、经营土地,如果要改变土地用途,需土地、规划等相关部门的同意,出让土地使用权需重新签订出让合同,调整土地使用出让金。由此可见,土地使用者只拥有土地原用途的经营或处置权,不拥有土地的发展权。
    (2)土地的增值收益从产权及收益形成分析可分为3种类型。第一类型指由于经济发展和人口增长导致的土地增值,其属于一种自然增值,应为全社会公共所有,即为国家或政府所有。第二种类型的增值源自地方政府对土地的投资及规划条件改变,故其增值收益应归地方政府所有。只有第三种类型的增值属于土地使用者的贡献,增值收益应归土地使用者所有。所以,从土地增值收益界定土地收购价格内涵构成,也只能是对应于原土地用途的价格,不应包括土地的发展权价格。
    基于以上分析,土地收购补偿价格的内涵应是与原土地使用者对被收购土地拥有的权力和利益相一致的土地经营权或处置权价格,即对应于原土地用途的价格,价格内涵构成中不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置费、企业异地经营建设费等费用。

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