刘家海:分局业务讨论会运作和管理的改革(转)

时间: 2019-09-13 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
                       

分局业务讨论会运作和管理的改革

(2015年元月30日)

到良庆分局这半年多来,我都被连续地陷入到处理一些因业务问题所引发的纠纷、投诉和举报问题的困惑当中,而且很不幸,正式来上班第一天就是从接手别人对我们自己同志的举报投诉案件开始的。根据我这段时间来的观察和思考,我觉得有必要对我们分局的业务会制度做一些讨论和调整。前些时间开始,我们已经将所有业务件都上业务会讨论。这样做的目的是使得大家彼此之间业务充分融合,互相学习,互相提醒,互相监督,避免出错,避免出事。现在居于这种目的想法和做法,基本上还是处于比较感性的状态。我想要进一步做理性的深化,就是按照我们事业发展型分局建设的要求,明确围绕人才成长和可持续性发展的目标来加深理解,对我们的业务会运作和管理方式做进一步的调整,或者说叫做进一步的改革。

一、业务讨论会的性质

过去分局业务会具有一定的议决性质,相关的规定中也明确业务会讨论要作记录,会议决定作为相关案件办理的依据。但是,这个制度本身就有很大的漏洞。第一是,什么样的议题要上会并不始终清楚和确定。基本上是经办人觉得不太有把握的,或者是说可能有问题,就上会讨论。由于老邕宁历史遗留问题的复杂性,恰恰是经办人觉得没有问题的东西上出问题,而且出了问题以后难以收拾。第二是,经办人从案件中提出来讨论的问题具有局限性,针对提出来的问题进行讨论也有局限性,往往问题出在没有提出来讨论的方面。第三是,不仅所进行的讨论也不可能全面细致,会议记录也不可能全面细致,简单的会议纪要在事后追索一些具体情况的时候未必能够提供有效解决解决问题的信息。所以,将这样的业务会性质定位为议决性的制度,我觉得是不科学的。我们在过去业务会的“会”前面加上两个字“讨论”,变成业务讨论会。顾名思义,业务讨论会的性质就是讨论会。这个讨论会的性质,主要由下面几个方面来定义和体现:

首先,这是一种组织内部业务公开的制度。在我们实行所有业务案件全部上会以后,这种内部公开是比较彻底的,改变了过去由经办人初审到分管领导复核主要领导审核签发,或者经办人初审到分管领导审核签发的做法,基本上可以杜绝不同经办人之间水平能力差异造成的业务标准差异,同时也应该可以防止业务人员利用这种差异来谋取不正当利益或者被社会上的人利用这种差异来谋取非法利益的问题。在这种完全公开的运作过程中谁都没有权力的自留地,对大家落实廉洁自律的要求就更加地有保障。

其次,这是一种业务共识形成的制度。业务讨论会通过分局全体人员参与的公开的讨论,寻求对业务问题的共识。讨论形成共识示以后,经办人就根据这种共识来具体办理和处理自己手上的案件。这种业务讨论会形成的共识不是行政领导的决定,也不是参会人员表决的决议。经过一段时间的训练和积累以后,我们大家就会逐渐形成对同类案件问题发现、事实判断、政策理解、法律适用、工作方法以及操作技巧等方面的有规律性和经验性的稳定的共识,从而极大地提高我们整体上的业务水平和能力。

第三,这是一种业务责任维持的制度。业务共识不是行政决定或决议,虽然对业务人员具有事实上的指导性约束力,但是并不因为讨论所获得的共识而免除经办人审核和签发人各自职责所应有的义务和责任。经办人和审核签发人仍然需要保持在做业务时的敏锐性和认真谨慎的态度。分局是我们大家的分局,不是领导的私人领地,也不是领导的私家花园。不能说上了会了,领导同意了,就所有的责任都由领导来扛。还是要按照一定的职责分工和规矩来共同分担。领导的担当不能代替工作人员本身的责任。

二、业务会主持人的角色

我们重新定义业务会的性质以后,那么业务会主持人的角色随即发生有意思的变化。在议决性的业务会制度下,会议主持人通常是本单位的最高行政领导或者经其授权的其他业务领导。领导主持业务会,有点相当于给业务人员作医生,而且是全科医生,无所不能,包治百病。如果主持人不能相对稳定同时不同领导之间如果思路、水平差异比较大的话,业务会制度的效果可能要打上不同程度的折扣。我们在最基层,特别是我们将所有业务案件都上业务会以后,如果这样把所有的东西都压在一个领导的头上,我可能是要会崩溃的。

那么,我们把业务会的定位调整为业务讨论会以后,主持人实际上就不再一定需要是一个最高决策领导人的角色。主持人主要是组织、引导大家展开讨论,控制、调节会议的进程、节奏,归纳讨论成果,提炼形成会议意见。这时候的主持人基本上就是一个程序管理员和模拟领导的角色。注意,模拟领导,那就是说主持人不一定是真的领导。我们可以让业务人员来做业务讨论会的主持人!这个我们领导班子已经酝酿过了,先让一部分资深的业务骨干来代替领导轮流做业务讨论会的主持人。先试行,以后条件成熟再扩大范围,理论上每个人都可以做,就像联合国的轮值主席一样。当然,我们领导还要坐阵参会,该说话时还是要说话,不是撒手不管。我们不当甩手掌柜。

通过调整业务会的性质定位和让业务骨干来主持业务讨论会的方式,分局领导可以适当解放出来,去应付各种会议和需要对外协调的事务。不需要把领导都栓在业务会上。另外,我设想领导角色要逐渐淡出,要习惯领导和大家一起平等地讨论,再经过一定时间的运作,大家得到充分的锻炼以后,我们的业务讨论会可以达到或者接近领导在与不在照样开,领导在与不在一个样的程度。这样就意味着我们的业务骨干和大部分同志都具备了担任分局领导的素质、能力和水平,那我们的分局就可以说是人才济济,生龙活虎,真正生机盎然。到那时,我们号称事业发展型分局的名头就真的可以叫得出来了。

  三、业务讨论会的功能

业务讨论会的功能是由其性质定位决定的。业务公开及共识形成的过程本身所包含或延伸的功能可以体现在以下方面:

一是实现充分的业务融合。业务办理实行经办人员的双人审核制,是实现业务关联两个经办人员之间的小融合。业务讨论会是全分局业务人员之间的充分融合,是大融合,就是要使所有业务人员都熟悉甚至熟练分局所有的业务,随时可以互相帮助,有特殊情况需要时可以随时替代做业务。这样就可以更加充分地发挥分局整体的人才使用效率和效益。

二是培养现代公共管理的重要观念。如民主意识,主体意识,法律意识,服务意识等等。

在我们内部来说,所谓民主意识就是有事大家商量着办。虽然根据民主集中制行政领导负有全局责任并相应可以部分地享有最高发言权(和部分最终拍板权),但是单位毕竟不是领导的个人领地,不是领导的私家花园,而是大家共同工作的组织机构,工作上的事情在本质上也应该是大家的事情,所以,有事大家商量着办也是很自然的。事前拍脑袋,事中拍胸脯,出事拍屁股的领导已经没有市场了。这一点作为领导要明白,作为工作人员也要明白,要有意识地、有分寸地实行民主讨论,民主决策,民主办事,民主监督。要把握好如何正确领会和贯彻上级和领导工作以图与如何正确地实行民主两者之间的关系。

这里所讲的主体意识是说,我们大家每个人都是分局小家庭的主人,是工作的主人,每个同志对于我们自身的这种主体地位、主体价值都要有一种自觉意识,以主人翁的态度,充分发挥主观能动性,一起来把分局共同的工作同时也是自己的工作做好。大家平时都很任劳任怨,废寝忘食地干活,这种主人翁的责任感我很感动。主体意识是比责任感更进一步和略带点哲学味的概念。有的人仿佛天性就很有责任感,但是主体意识不是天性形成的,而是特定教育养成的,是围绕一定的目的而培养或者追求得来的。我们分局的业务讨论会运作模式提供了一种类似共商家事的场所和场景,以此来培养主体意识,这是很有意义的尝试。

我们所讲的法律意识,不仅指要有法律的观念,而且也指应该要有一定的法律素养,并且要通过业务讨论会这种结合实际的、经常的、不受局限的讨论分析来形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的习惯和环境。在当前特别强调依法行政的背景下,尤其要用心领会法律思维中那些比较核心的东西,如表达概念性用语的准确性、周密性,规则和规则推导的逻辑性、严密性,原则的指导性、确定性与合理的灵活性等等,尽可能地做到法律规定、政策精神与技术规范等的融会贯通,既要积极办好事,也要保护好自己。

对于服务意识,我们强调的是在真诚、热情、主动、耐心等这些通常要求的基础上,更加注重为企业和群众以及城区提供有效的服务。对那些历史遗留问题和比较复杂的业务,通过大家公开的充分的讨论,分析判断业主的真实需求,根据我们的职责、职权,根据我们的规划情况,提出最合理、最有效的解决方案给业主,指导和引导其按照我们的有效的服务供给来办理。这实际上就是要搞清楚我们能做什么,然后对照业主想做什么,把二者对接起来,能办的事干脆利索地给他办好,让他舒舒服服;不能办的事明明白白地给他说清楚,让他死心,不要再来缠。

三是促进方法论的学习和交流。每个人的知识背景不同、成长背景不同、社会阅历的历练不同,思考、处理问题的方式和方法、技巧也不同。大家集中在一起放开来、深度地讨论业务问题以及与业务相关的其他问题,可以互相学习、揣摩、吸收彼此的经验方法。通过经常地随时地总结别人怎样发现问题,怎样提出问题,怎样分析问题,怎样找到解决问题的思路和办法,大家的水平和能力就会提高得更很快,而且我相信是整体的提高。这种方法论的学习和交流是全面的,从我的工作和管理的角度来说,我特别想要表达或者说想要强调的重点是法律思维的训练和政务论思维方法的培养。

  四、业务讨论和办理中的法律思维训练

法律思维本来也没有什么特别的,其思维模式也是针对一定的事实或问题,根据一定的依据进行研究分析,然后作出一定的判断或者处理。这其实也是所有部门或者学科共通的思维模式或方法。可以说,法律存在于生活、工作当中,法律思维也是我们学习、工作、生活当中的正常的思维。中国古代讲“礼外无法”,恩格斯对法律起源问题的论述就是在《论住宅问题》里面来分析探讨的。所以,对我强调的法律思维和法律思维训练,首先要当成很自然、很平常的事情,当成很自然、很平常的要求。在这个基础上,我们说,各个学科,各个部门在日积月累中逐渐形成其有别于其他学科和部门的具体特点和具体规律,包括思维特点和规律。我们讲法律思维训练,也是要注意共性的和个性的特点和规律。法律思维本身也是有共性和多样性的。警察、法官、检察官、律师,权力机关、执行机关、社会组织等等,其法律思维也有不同的具体特点和具体要求。现在对行政机关特别强调依法行政,我们就要在具体的业务工作中围绕依法行政来强调和训练我们的法律思维。

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定,依法行政有这么六项的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。对规划部门来说,这些要求具体都可以从《城乡规划法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《政务信息公开条例》等法律、法规和配套实施的各种规章制度中体现出来,有些也在我们的规划管理技术规定和规划方案中体现出来,有些要靠我们从工作经验和生活经验中去感受和体会。所以,我们在业务讨论会上对案件进行研究讨论的时候,就不一定是就事论事地赶着时间走程序过议题,不能是大家等着领导和主持人给你答案,给你“同意”。我们会经常地、有目的地、有意识地对一些案件和问题展开散发性的讨论和分析研究。通过这些散发性的讨论和分析研究、总结提炼,促使大家能够形成更多的经验积累,得到更好的更充分的学习和更有效的提高。

常态下的依法行政,粗浅地概括地讲就是法律规定我们做的我们就做,法律规定我们怎么做就怎么做。这个法律是广义的,包括法律、法规、规章和合法有效的规范性文件。这是正面的规定。反面地规定则是,没有法律规定的,法律规定不能做的,我们不做,法律规定不能那样做的我们就不那样做。这是依法行政的基本方面。在具体的工作中,会有很多涉及到需要进行分析、推理、判断的事情和问题,就像我之前在《职业*事业*生活》中所讲的法律的方法一样,我们要通过对概念的理解辨析,通过对规则的理解适用,通过运用原则的指引等等,来引导和规范我们的行为,当然还要规范和引导办事群众和办事单位乃至一些政府部门的关联行为。经过扎实的分析、推理、判断之后,我们就能够对所作出的行政意见或行政决定的正确性有清晰的、清醒的确认。这种清晰确认或者清醒确认不一定是对行政正确性的完美确认。这种清晰确认或清醒确认的基本价值在于,我们能够明白地确定它在一定的政策法律体系的逻辑支撑下能够成立,能够站得住脚,能够经得起必要的推敲。这也是一种清醒的自信。

依法行政的清醒自信有助于我们在与行政当事人的交流中增强说服力,让对方明白和确信我们的处理意见或决定是合理正确的,增强可信度和可接受性。尤其在我们分局大量的历史遗留问题处理中,如果当事人看到我们清醒自信是明白的和坚定的,会有效减少他们怀疑和要跟我们磨的想法。行就行,不行就是不行,不服你可以上法院。上了法院也是这样。要有这种底气,并且把这种底气表现出来。如果他们感觉我们其中有犹豫,或者内部也有分歧,那么,后面就会不断地来纠缠,甚至通过各种方式来企图压我们或者威逼我们,就会很讨厌,很麻烦,会要额外耗费很多的精力去应付。

在行政管理的关系中,我们是行政主体,来办事的单位或群众是行政相对人。这一对关系中,主体与相对人双方地位或角色是有主有次的。在行政法律关系中,行政主体与行政相对人都是行政法律关系的主体,双方是平等的。这两种关系的微妙区别,大家可以仔细地体会和品味。在法律关系中,我们与相对人的地位是平等的,至少在法律的规定上,或者名义形式上是平等的,但实际上,在管理关系中,我们是居于主导地位的,是强势的。有意思的是,在诉讼的法律关系中,虽然法律规定上依然平等,但是实际上我们是处于弱势地位的,因为行政相对人一旦对我们不服提出诉讼,那么,我们就必须承担合法性的举证责任——向法庭证明我们是完全合法的。这一强一弱的特点,决定了我们在与当事人的“法律攻防战”中的特点。

对我们具体管理工作的人来说,法律上的平等更多地是观念上的意义。在具体的业务中,我们更多地是需要发挥主导地位的主体优势来了结手上的业务案件,当我们与业主认识不一致的时候,即发生歧义、争议或争执的时候,我们法律攻防战的目标是以部门集体的政策、法律和制度以及个人的知识、经验和办法等等去说服、征服对方。而当我们预计到无法说服、征服对方的时候,就要考虑转入诉讼关系的法律攻防战思维模式。此时的目标除了企图说服、征服对方,还要考虑将来如何获得法庭(包括类似法庭审裁性功能的其他第三方审查如复议、信访、纪检、媒体、其他舆论群众等)的支持,使其接受我们的合法性乃至合理性论证及证明。就像辩论赛,获胜者通常不是因为说服对手,而是说服裁判,或者成功地使裁判形成、接受其比对手更好的评价或判断。所以,有些写给当事人的答复意见或答复材料其实并不单纯是为了写给当事人看的,而是同时预备给了第三方审查的人来看的。

在当前和可以预见的将来,对规划部门的办事,群众满意的可能只会占到少部分,群众不满意但也接受的能有一部分,还有一部分是不满意也不接受的。对于群众不满意也不接受的,我们只能接受第三方的评判,让第三方来了结。群众满意更多地是政治性评价,是执政的标准,从依法行政的角度来说,应当作为我们追求的境界,但不太可能成为我们事务型公务员办事的标准。如果说我们事务性公务人员的具体管理工作与群众某些具体事情的利益存在对立面的话,或者说,要探求公务人员与群众利益的统一性的话,依法行政和依法办事就是双方的最大公约数,依法行政和依法办事就是最大的统一性。

法律思维所秉持的依法行政、依法办事精神,其功能相当于给我们撑起一把保护伞:下雨了挡一下,不让自己淋湿;太阳太大了,遮一下,不让自己晒晕。这既是常态下有效对付异常情况的可行办法,也是异常情况下有效应对困难和挑战的常规手段。

五、业务处理的政务论方法培养

在强调法律思维的同时,我们也要意识到,法律思维方法也不是万能的。法律方法给我们的保护伞毕竟是立足常态和常规的。风雨太大了,这小小的保护伞就没有用了。气候太坏的时候,小小的保护伞就更没有意义了。在应付恶劣天气和改善外生环境的方面,政务论方法会更为重要和更有效用。

我讲过,我们要推进事业发展型分局的建设,就是要克服业务管理型分局的局限,推动规划事业的可持续发展和人才的成长与进步。事业的可持续发展有赖于内生动力的作用与外生环境的改善,有赖于内外诸关系及其之间的良性互动与成长。我们作为管理部门的公务人员,承担的工作是属于政府管理社会的事务,是与维护和巩固政权有联系的社会事务,所以,我们要避免唯业务论的思想,要以政务论统领和统筹我们的工作。

政务论思维方法涉及的内容可以很广泛,我还没有做很系统的梳理和总结。这里也还没有办法做很系统的梳理和总结,主要是把这个问题和方向给大家更明确地提出来。在《本色做人角色做事》中,我曾很初步地提出了要树立政务意识;要提高领会和贯彻上级与领导工作意图的能力;要提高对政策性问题和政务环境的敏锐性,分清轻重缓急正确处理工作中的各种问题、各种关系以及与工作相关联的各种社会关系;要有群众观念并注意做群众工作,要敢于面对、善于面对,又要注意趋利避害;要加强写作和表达训练,等等。现在我们实行所有业务案件都上业务讨论会以后,业务讨论会就是一个让我们充分思考学习和交流训练以政务论思维方法来研究和处理业务问题的最好平台和场所。因为承载了这种功能,所以今后我们的业务讨论会将不那么纯粹地讨论业务案件本身的问题,而是会围绕业务问题经常地展开发散性的发言和讨论。起码是在一个比较长的阶段内需要这样做。希望大家不要嫌开会的效率低,不要嫌烦。这不仅仅是说磨刀不误砍柴工,而且还是练就内功,还是向社会传递正能量的需要。

估计在相当一段时期内,我们良庆分局的工作还是以处理原邕宁县及其开发区的历史遗留问题为主,所以我们工作的态势主要还是处于守势,更多地是考虑业务安全,考虑不出错或者少出错。这几年,我们这里的年业务量相当于是其他驻城区分局中几个分局的总和。压纠纷,保平安,是最重要的。即使在一些具体的事情上,在某些环节上,我们也会主动作为,主动谋划,主动出击,但是远不会到很开拓进取的程度。这就比较被动。工作会比较压抑,虽然干得很辛苦,但形成不了亮点,没有亮色。这与我在邕宁分局时候的状况不同。我在邕宁分局时正处于城区八鲤工业区的项目启动阶段,毫无疑问我们工作的态势就是攻势,我们发挥了规划工作的组织者、推动者、指导者的作用,我们工作的主题是推动建设发展,并在推动建设发展的过程中解决建设发展中出现的问题。虽然工作也很辛苦,有些事情和问题也很折磨人,但总体上还是有种痛快淋漓的感觉,很有收获感。

邕宁撤县已快十年了,历史遗留问题的处理剩下的也基本上都是硬骨头了。这意味着其中的每一个具体问题都绕不开、躲不过,每一个问题都可能一不留神就踩地雷、掉陷阱,甚至可能引起面上工作的波动、翻盘。所以,这就不仅需要我们提高以政务论方法思考处理问题的意识和能力,而且也更会确实能够有效地增强我们以政务论方法思考处理问题的意识和能力。这将为今后我们良庆分局工作的转型奠定坚实的思想基础和能力保障。以后有条件我再把大家的实践和经验做个总结梳理,专门做一个以政务论方法统领和统筹分局工作的专题学习讨论。

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