一、主要情况

今年下半年以来，由市法制办牵头组织国土、规划、建设、城管等相关部门和各城区（开发区）集中研究制定查处违法占地和违法建设的政策文件，目前已形成上报稿报送市政府审查。我市修订新的《南宁市城乡规划管理条例》，已列入明年的地方性法规立法计划。在上述政策文件和立法草案中，有关规划稽查执法的内容主要指导思想是：

1、以综合行政执法和专业执法相结合的模式为基础处理划分规划与国土、城管及其他专业专属执法的范围，理顺市与城区（开发区）之间的二级执法关系。之前与城管综合执法的职责划分是在建的违法建设由城管负责（同时下放到城区具体负责）查处，已建成投入使用的违法建设由市规划部门负责立案查处，强制拆除均交由城区负责实施。新的政策是，经规划部门许可的建设有规划部门负责监督管理并查处其出现的违法建设，未经规划许可的一律由城管（城区）负责查处，强制拆除仍然由城区政府组织实施。

2、建立执法联动机制。条例草案拟做以下规定：

城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门及其他有关部门和有关区、乡（镇）人民政府应当加强工作协调，实现城乡规划管理信息共享，建立工作联动机制。

对被依法立案查处违法建设的单位和个人，在立案查处后至行政处罚执行完毕前，城乡规划主管部门不得办理其他规划审批手续。

工商、房产、公安、文化、食品卫生等行政主管部门在办理以建（构）筑物为经营对象或者经营场所的有关行政许可手续时，应当要求申请人提供合法建设的证明材料，不得为违法建设的建（构）筑物所有人、管理人、使用人办理与此有关的行政许可手续。

乡、镇人民政府和街道办事处对本辖区内违法建设的行为，应当予以制止，并配合城乡规划主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或者机构等予以处理。

居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并应及时向城乡规划主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或者机构、乡镇人民政府报告。

城乡规划主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或者机构、乡镇人民政府、街道办事处或者其他有关部门应当公布举报电话，对接到有关违法建设的举报，应当及时、完整地进行记录。举报事项属于本部门职责范围的，应当及时受理，并依法进行核实、处理、答复；不属于本部门职责范围的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人。

3、贯彻严管重罚和宽严相济的执法政策。新条例草案规定了以整改、拆除为主的处罚措施，同时也规定违反本条例规定的单位或个人，积极配合城乡规划主管部门和其他有关行政机关查处违法行为，主动消除违法建设行为后果的，可以依法从轻处罚，以减少执法工作的对抗性。

二、问题和建议

目前一个比较麻烦的问题是如何理清规划执法与国土执法的关系。核心问题主要是区分查处违法占地建设与查处违法规划建设，理清两部门的职权和职责。

国土部门和有个别领导认为，违法占地上的违法建设应当由规划部门负责查处，理由是：违法占地上的违法建设也是违反规划的建设；国土部门没有强制执法权，而规划法赋予了规划部门（县级以上人民政府）强制执法权。故在国土卫片执法的问题上，由规划部门和城区按照规划法的规定进行查处和拆除。

我们认为，从法律关系上看，《土地管理法》是全国人大制定的基本法律，在非法占地上建设建（构）筑物是非法占地的主要形式，《土地管理法》及《土地违法案件查处办法》（国家土地局1995年第3号令）、《查处土地违法行为立案标准》（国土资发﹝2005﹞176号）均明确规定查处包括建设建（构）筑物在内的非法占地行为属于国土部门的法律职责和职权。故不应将违法占地上的违法建设推给规划部门查处。

从执法的性质上看，非法占地建设侵犯的是土地所有权和国家土地用途管制的制度（在宪法上涉及到国家基本经济制度的问题），土地管理法对其主要的制裁措施是拆除和没收，不管该占地是否符合土地利用规划。违反规划的违法建设是破坏规划行政许可管理制度（涉及的是行政管理秩序问题），规划法对其制裁措施主要是整改和罚款。如果以规划执法代替土地执法，虽然短期内可以加强政府拆除违法建设的力度，但是长期看，会导致避重就轻、以罚代法的问题。

从执法体制改革上看，如果要将非法占地上的建设划归规划部门（或者城区政府）查处，也应当遵照《行政处罚法》的规定报国务院批准，并按照土地管理法的规定查处，而不能擅自由规划部门或者城区依照规划法的规定来进行查处。

据了解，违法占地建设由规划部门查处非独南宁一地，建议建设部领导重视这个问题，为地方规划部门“减压”。