自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知

自然资发〔2025)83号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局:

为深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，优化城市工商业土地利用，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，部决定扩大低效用地再开发试点，支持试点城市在《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023]171号)基础上，从以下几方面进一步探索创新盘活低效用地的政策措施。

一、加强国土空间规划统筹

1.合理优化城镇开发边界。在城镇开发边界内的零星分散低效闲置的现状城镇建设用地，以及自然保护地核心保护区的现状低效建设用地，经复垦复绿腾退并经变更调查认定后，可按程序优化城镇开发边界，等量增补城镇开发边界，不占用现有城镇建设用地规模和扩展倍数。相关信息逐级纳入全国国土空间规划“一张图”实施监督信息系统后，增补的城镇开发边界单独核算。实施低效用地再开发形成的新增稳定利用耕地，可以按规定用于占补平衡。

2.合理调整详细规划。试点城市通过动态维护和规划修改等方式优化调整详细规划，可按需制定简化详细规划调整审批程序的规定，在不突破国土空间总体规划和规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，通过技术修正、优化调整等方式对详细规划进行动态维护，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。经有批准权的机关批准的低效用地再开发项目实施方案，可作为优化调整详细规划的参考依据

二、优化存量工商业土地利用

3.允许按新规划用途自行改造或联合改造。在符合国土空间规划的前提下，支持原土地使用权人按照规划用途(商品住宅除外)实施低效用地再开发，按详细规划重新核定规划条件，经有批准权的政府批准后可以协议方式办理相关用地手续，法律法规、原划拨决定书及原土地出让合同有明确约定需要收回的除外。支持原土地使用权人依法通过兼并重组、引入第三方资金等方式处置低效工业用地

4.支持低效商服用地转型。试点城市可优化社区商业配建标准，调整配建比例，在确保市场公平的前提下，与企业充分协商调整原出让合同约定的自持比例、配建内容、地下空间开发建设要求等内容，并向社会公开相关信息。

5.鼓励低效工业用地盘活。鼓励探索低效工业用地市场化回购和退出路径，通过“以物业换土地”“以地换地”等方式向开发区集聚，运用“府院联动”机制化解涉法涉诉低效工业用地退出问题。在工业用地收回后再供应的价格不低于成本前提下，工业用地成本价可以采取片区内不同用途土地面积或土地价格占比分摊计算，分摊规则可由省级自然资源主管部门按照片区统筹、收支均衡可持续的原则研究制定。

6.有序推动集体低效用地整治入市。按照国家统一部署，结合全域土地综合整治将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市，可探索“国有十集体”组合供应方式。

三、推动土地混合开发利用和用途合理转换

7.合理引导混合利用和用途转换。建立土地混合开发利用和用途合理转换的正负面清单、规模控制比例和分割转让要求。在符合国土空间规划前提下，工业、物流仓储和研发用地转换，以及商服用地内部细分地类转换，可不改变用地主体和规划条件;工业用地结建的地下空间作为仓储、停车等自用的，建筑面积可不计容。防止隐形变异，在工业、商业用地上建别墅，私家庄园。在规划允许的前提下，鼓励探索由危旧小区或楼房业主自愿申请、原拆原建的规划土地政策，消除安全隐患，改善居住条件。

8.完善过渡期支持政策。利用存量低效用地发展国家支持产业、行业，使用5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的，过渡期满办理协议出让时，企业无法一次性补缴土地出让价款的，经集体决策可以约定自土地出让合同或补充协议签订之日起两年内全部缴清，但首次缴纳比例不低于需补缴价款的50%。

四、夯实工作基础保障

9.简化土地征收成片开发方案编制要求。试点城市实施低效用地再开发的，可以县市为单位统筹编制一个土地征收成片开发方案，或多个地块合并编制一个土地征收成片开发方案，使用简化规范的方案模板，公益性用地的比例可以由省级人民政府根据各市县实际情况确定。

10.妥善处置历史遗留用地问题。实施低效用地再开发项目时，第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，如土地从不符合规划变为符合规划，可以根据“从旧兼从轻”的原则，依法调整处罚内容或者重新作出行政处罚决定，将拆除变更为没收建(构)筑物。

11.积极争取财税金融政策支持。支持试点城市运用地方政府专项债券资金收回收购低效用地。加强对低效用地再开发项目的金融支持，鼓励试点城市加强与开发性、政策性金融机构对接，争取优化贷款条件、给予整体授信、提高项目融资效率。涉及城中村改造的、建设保障性住房的，可按照现有规定享受相关税收优惠政策。

本通知自印发之日起施行，有效期至2027年9月。各试点城市抓紧编制实施方案，由城市人民政府审定后实施。全省统筹推进试点工作的，实施方案经省级人民政府审定后实施。

附1：新增低效用地再开发试点城市名单