关于开展土地混合开发利用的指导意见

为深入贯彻落实党的二十届三中、四中全会精神，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，提高土地要素市场化配置效率，支持产业结构调整和转型升级，助力城市更新，根据国家和省有关规定，探索开展土地混合开发利用工作，经省政府同意，提出如下指导意见。

一、明确概念内涵

本意见所称土地混合开发利用，是指一宗国有建设用地土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。混合用地中各类用地的地上建筑面积占地上总建筑面积或各类用地面积占总用地面积比例应当大于15%，混合用地原则上应明确一种主导用途，其用地面积占总用地面积比例或其地上计容建筑面积占地上总计容建筑面积比例应大于50%。

二、实行正负面清单管理

土地混合开发利用应统筹协调主导用途与混合用途的关系。主导用途与混合用途之间应互不排斥，并符合安全、环境、消防等要求。环境要求相斥或有其他特殊管控要求的用地之间禁止或限制混合，主要包括以下情况：

1.禁止三类工业用地、三类物流仓储用地与其他任何用地混合；

禁止特殊用地与其他任何用地混合；

禁止二类工业用地、 二类物流仓储用地与居住用地等混合。

2.工业用地及物流仓储用地的兼容及混合使用，必须符合安全生产和环境保护的相关要求。禁止涉及影响公共安全、公共利益、环境保护及特殊功能需求用地混合。

3.禁止涉及传染病的医疗设施用地、加油加气站用地等与其他用地混合。

4.法律法规规章和国家有关政策文件规定限制、禁止混合的其他情形。

积极鼓励商业主导型混合居住、公共管理与公共服务等用途，居住主导型混合商业服务业(加油加气站除外)、公共管理与公共服务等用途，工业主导型混合物流仓储、科研用地等用途。

各地可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发利用正面清单和管控要求，依法经市县人民政府批准。为支持城市更新行动，城市更新项目实施中符合正面清单即视为符合详细规划。更新项目地块的规划用途和管控要求纳入国土空间规划“一张图”，确保规划单元内空间功能和建筑量实现总量控制、结构优化、区域平衡、动态平衡。

三、加强规划引导

充分发挥国土空间规划的战略引领和统筹协调作用，在符合国土空间总体规划及相关专项规划、用途管制规则等前提下，综合考虑空间布局、产业融合、建筑兼容和交通环境等因素，符合安全、环境、消防等要求，按照“用途相近、功能相容、互不干扰、设施共享”的原则，编制国土空间详细规划，提出混合用地功能引导要求，依据国土空间详细规划出具规划条件，明确混合用地的主导用途和混合用途及比例，各用途土地面积、容积率以及用地相关配套设施的配置要求和管控要求等。

对不符合国土空间详细规划但确需混合开发利用的地块，依法依规调整国土空间详细规划后按程序办理相关手续。

四、完善土地供应方式

混合用地供应应体现“公开、公平、公正”原则，土地混合开发利用的规划条件、混合类型、主导和混合用途、混合比例、规模控制和分割转让要求等，应在供地方案和《国有建设用地使用权出让合同》中予以明确。积极鼓励各地创新土地供应政策，推动市场主体参与；混合用地中涉及经营性用地的，整宗地应采取招标、拍卖、挂牌的方式供应，并鼓励各地探索“带方案”出让；整宗混合用地符合《划拨用地目录》(自然资源部令第16号)的，可按划拨方式供应。

五、合理确定使用年限

混合用地因土地用途不同导致最高出让年限不一致的，整宗土地出让年限按法定最高出让年限中的最低年限确定(除城镇住宅用地按70年确定外)。国有建设用地使用权使用期限届满后的续期和续期费用缴纳，依照法律、行政法规的规定办理。

六、科学确定土地价格

以有偿使用方式供应混合用地的，在参考土地取得成本、周边同用途土地市场行情等基础上，结合当地城镇基准地价水平，按不同用途评估地价加总的方式计算混合用地的评估地价。确定土地供应底价、起始价等，应当按规定实行集体决策。

七、支持用途转换

除法律、行政法规禁止改变用途，以及《国有建设用地使用权出让合同》约定或者土地使用权划拨批准文件规定由政府收回土地使用权外，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，允许存量用地转换为以原用途为主导的混合用地。鼓励各地在符合规划、消防、安全的前提下，在原存量用地转换为混合用途的基础上，积极探索保留的原建筑物调整用途、改造利用、畅通产权登记办理路径等。

存量用地及建筑转换为混合开发利用的，支持原土地使用权人按照规划用途实施再开发，但应经有批准权的人民政府批准，签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或者重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按照用途变更、容积率变化等情况调整土地出让金。转为原用途为主导用途的混合用地的，应依据详细规划重新出具规划设计条件，经正式备案的有资质条件的评估公司进行评估后，由自然资源主管部门报属地政府集体决策确定应调整土地价款。

以工业用地为主导的混合用地，工业用地部分在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。工业用地已建的地下空间作为仓储、停车等自用的，其建筑面积可不计容。鼓励利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。

八、从严分割转让

建设用地使用权人提出申请，经市、县自然资源主管部门批准可将单宗地分割为多宗地。土地分割转让应符合土地出让合同约定，整宗地依法依规满足转让条件方可分割转让。分割后地块应具备独立的使用功能、明确的权属界线和独立的出入口等独立分宗条件，且不影响公共配套设施的使用，尤其是最小分割单元必须具备可单独使用的功能，防止因分割转让后导致建筑单元或宗地项目建筑物等难以实现土地原有用途。涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利和义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。土地出让合同中明确约定不得分割的，应从其约定，应当整体持有，办理整体产权。各地应积极建立健全支撑畅通的分割转让相关政策，明确规划、供应、登记等各职能部门相应审核职责，以及涉及其他职能部门相应的审核职责。

九、规范权属登记

严格按《国有建设用地使用权出让合同》约定或者土地使用权划拨批准文件规定缴纳土地出让金或划拨价款及有关税费后，不动产登记部门按照有关规定，依申请办理不动产登记，并将《国有建设用地使用权出让合同》约定或者土地使用权划拨批准文件规定的用途清单和比例构成等内容在产权证书附记栏中予以注记。《国有建设用地使用权出让合同》约定部分建筑应当移交相关产权人的，该部分建筑可按规定办理不动产登记。

十、强化履约监管

按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则，自然资源、发改、住建、工信等相关部门按照各自职责建立覆盖产业准入、土地供应、工程建设、竣工验收等环节的全程监管机制。混合用地供应后，受让人应按规定程序与自然资源主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，有关部门按照监管协议实施监管。

坚决防止土地混合开发利用工作隐形变异，坚决杜绝借土地混合开发利用之名违规进行别墅、私家庄园等房地产开发建设行为。

本意见自2026年6月1日起施行。国家出台新规定的，从其规定。各地在开展土地混合开发利用工作时可结合本地实际情况，完善相关制度。

 附件：国有建设用地混合开发利用负面清单指引

 国有建设用地混合开发利用负面清单指引

注：各地可根据附表所明确的具体地类详细清单和正文中所明确的4种类型，制定本地区负面清单。