强化城市规划管理中批后管理的艰巨任务

admin12年前城市规划论文1342

昨天拿到了已经印发的批后管理文件,文件中对办理《建设工程规划许可证》后的施工现场公示、放线、验线、巡查监督、规划核实、规划竣工验收等方面进行了明确的规定,但我想来,批后管理作为城市规划管理中执行最关键的环节,我们必须细化并执行到位,规划的执行力真的是很差劲,有法不依,执法不严,违法建筑的处理往往是不到位的,对建设单位、设计单位、监理单位、检测单位、勘测单位的处罚也是很少的。

针对批后管理文件,我的任务是要起草一个发放《建设工程规划许可证》时的一个告知单,告诉建设单位,取得证书后,应当主动做好公示工作,公示一些什么内容,具体什么格式,公示什么位置,有什么具体要求,如何组织放线和验线,如何主动合法建设,自觉接受巡查监督,如何才能保证通过规划核实等等内容,要做了一个带回执的单子,盖骑缝章。

恐怕批后管理将越来越被城市规划管理部门所重视,应当在实践中不断摸索新的方式。国外的相关内容很少,大家也可以理解,国内的有部分地区做的很好了,但是如果你关心新闻,也会经常发现全国各地都还是出现严重违法建设的行为,从黑龙江到海南,从江苏到四川各处都有。

希望大家首先要树立批后管理重于规划许可的观点,当然有个好的总体规划、控规、详规以及科学合理,依法审批的建筑方案是个前提,然后希望大家建立一个批后管理严格执行的思路,形成一个全局全政府全社会重视的批后管理环境。

最后发一个北京地区的批后管理研究成果。

延庆县城乡规划批后管理的对策研究
【序言】

 城乡规划是城乡建设的依据和蓝图,强化规划批后管理,维护城乡规划的权威性和严肃性,是保证城乡建设的健康、有序发展的根本。城乡规划批后管理是规划管理中通常的一种说法,但至今没有明确的定义。广义的城乡规划批后管理是指城乡规划审批之后的实施管理,既城乡规划实施监督检查管理,包括对“一书两证”的行政许可的监督检查和对取得“一书两证”行政许可项目的建设工程、城乡规划区的监督检查管理;狭义一般指建设项目取得“一书两证”行政许可后的规划管理和规划区监督检查管理,包括“监督检查以及对违法建设行为的查处”。这实际上是一种“规划监督权”,即监督城乡建设是否符合城乡规划。在理论上,“规划监督权”的相对独立性是规划监督有效的制度基础,但这种监督权由于缺乏有效的保障机制,在实践中往往难以发挥应有的作用。

而规划批后管理工作又是一项综合的管理工作,涉及的内容还包括“临时建筑的批后管理”、“地下管线工程的批后管理”等诸多方面。基于这样的分析角度我分局本次调研主要侧重于对狭义城乡规划批后管理的研究探讨,结合延庆县近年来批后管理工作实际,以延庆县规划批后管理为切入点,从延庆县规划批后管理方式和机制、延庆县规划批后管理中面临的问题、保障延庆县新城规划实施的措施和完善规划批后管理的建议等方面展开并推进,对城乡规划监督的批后管理进行深入探索和研究。

 

 

【城乡规划批后管理方式和机制】

一、批后管理方式

建设项目批后管理是指规划行政主管部门对建设工程从开工到竣工验收这一过程实施的规划管理。在实际操作中通常采用分具体环节和阶段进行现场检查,主要包括检验灰线、正负零检测、主体结构验收、规划竣工验收等四个阶段,其中灰线检验建设工程,即施工前的放线验线工作,在规划批后管理工作中该阶段容易暴露出未经规划行政主管部门现场验线即开工建设的问题;正负零检测阶段的是检查建设工程基础是否按灰线检验要求进行施工,是灰线检验工作的进一步深入,也是建设工程规划批后管理的重要环节,也是规划部门对建设工程基础施工验收,及时纠正违章施工的重要技术报告;主体结构验收阶段这一环节通过规划管理人员进行定期检查,能及时发现施工过程中的违法行为,遏制违法建设的进一步扩大,比如建筑外轮廓、层数的变化等;规划竣工验收阶段是批后规划管理中的最后阶段,是保证城乡规划实施的有效手段,通过该阶段分选出不符合规划审批要求的建设工程,对此类工程项目及时整改,纠正负面影响,严重违反规划要求的,给予拆除,在社会上形成一个遵守城乡规划的意识氛围,从而确保城乡规划的实施。

二、批后管理机制

随着经济的高速发展,城乡建设也进入一个相对高速发展的时期,从而导致违法用地和建设的现象是比较突出,甚至有些严重阻碍规划的顺利实施。为保证城乡规划实施,除了在建设项目批后管理中对违法情况进行查处,还应加强对规划区内违法用地和建设的项目进行严格监督检查和处理。包括及时发现违法行为、违法登记取证、发出停工通知书、现场勘察、作出行政处理决定、行政复议和行政诉讼、强制执行等内容。这是一项不可忽视的重要工作。城乡规划区巡查管理的目的,一是保障城乡规划的实施,二是促进遵守城乡规划法律规范。对违法用地或违法建设的处罚,虽然是一种制裁,但其最终目的是促使其不再重犯,促进管理相对守法。三是综合反馈城乡规划实施的信息,使城乡规划管理工作系统保持良性运行。

【当前延庆县规划批后管理中面临的问题】

在高速的开发建设过程中,延庆县的规划批后管理工作的难点问题比较集中,为此我分局针对延庆县规划批后管理在建设项目批后管理、规划监督过程、规划区稽查管理等方面面临的问题进行研究,探索规划批后管理的新思路。

一、建设项目批后管理的基本问题

建设单位在批后工程实施的过程中,经常出现以下几种问题:

第一,擅自加减层。新城建设过程中擅自加层表现形式有两种,一种是在批准的建筑层数上增加若干层;另一种是在建筑高度不变的情况下,压缩层高而增加层数,以增加建设规模。这种违法建设的形式较多,问题比较突出。擅自减层的原因繁多,有的因为资金问题,有的因为使用问题,但这样使土地利用效率降低,降低了审批经济技术指标,有违审批初衷。

第二,移位。即离开规划批准的建设位置进行建设,这样做有的是为了增大建筑横向截面,增加建筑规模,有的则是为了避让某些管线或其他建筑,减少投入。

第三,建筑物改变使用性质。

建筑物改变使用性质是指由于地块的区位和周边环境发生变化后,建筑物使用性质的趋利改变。这种行为严重影响城乡规划属于违法行为。建筑物改变使用性质会造成地租价格级差,致使国土资源流失,使得后续管理难以协调,经常引发上访事件。

第四,占用规划绿地或规划代征用地不腾退。在实施已审定的规划方案中,最有可能被挤占的用地就是确定的成片绿化用地,这些看似软指标的用地若被侵占,对城乡大环境的影响有着潜移默化的作用,有的建设单位不愿腾退规划绿地,甚至保留原有建筑物或增建建筑物压占绿地。在《延庆新城规划》实施中,许多建设单位千方百计拖延或者不履行,致使规划代征用地的腾退迟迟难以实现。

二、规划监督过程中面临的问题

第一,规划监督过程未能实现全覆盖。日常规划监督工作是依建设单位的申请进行的,从某种意义上讲是一种被动实施的行政行为。虽然市政府有关规定,要求将所有批后建设工程都纳入规划监督中来,对未通过规划验收的建设项目房地部门一律不予登记产权。但仍有少数的建设单位无视法规,不主动申报监督,造成规划监督执法部门无法及时发现和纠正问题,直接导致违法建设的发生并对城乡规划产生严重影响。

第二,立法欠缺强制约束力。实际工作中新城在建项目未经验线擅自开工的情况时有存在,不按规定设立公示牌的情况依然突出,而相关法规中并没有相应的罚则,使得规划监督执法部门无法对此类违规行为进行处理,束缚了规划监督工作的正常开展,也使许多条款的立法初衷无法得以实现。

第三,审核标准不统一,做法不一致。因为规划审批是形式审查,所以在规划验收过程中经常遇到此类问题,审批的图纸前后不一致,审批的经济技术标准不统一,这就给规划监督管理工作造成相当大的困难。例如,住宅小区在分批建设时的审批方案改变但未及时废除前期审批图纸,致使规划验收时依据不清等问题时有出现。

第四,服务延庆经济发展与坚持科学规划的矛盾。延庆县规划监督工作关系到《延庆新城规划》的目标能否最终实现,但是随着延庆县经济迅猛发展,在保证地区经济发展与城乡规划管理的选择上规划行政主管部门很难做到两全其美。因此,服务延庆经济发展与坚持科学规划出现矛盾就成为了必然趋势。一些超前建设、未按审批建设的重点工程依然是我们面临的难题。

三、规划区批后管理中的问题

第一,建成区存在插建、扩建现象。

延庆县建成区内的插建、扩建大致分为两种类型:一类为实质性违章,这类建筑本身缺乏存在的合理性,既违反了城乡规划法规,又给城乡环境、居民生活带来严重影响;另一类为程序性违章,由于规划制定时对未来发展趋势的预测的局限性与不确定性,使某些地区的规划功能不够健全,这些插建、扩建建筑为适应这种需要而产生,实际是对规划的弥补和反馈,具有存在的合理性但并合法。

第二,城乡结合部监督管理存在难度。

延庆县处于北京市的远郊,规划区内的城乡结合部既不是完全的城市,又不是纯粹的农村,城市与农村两种管理模式容易产生相互碰撞,给规划建设管理带来特殊的难题。城乡规划部门只熟悉国有土地的规划、建设与管理办法,对集体所有制土地如何规划、建设、管理尚缺乏深入研究。

第三,集中行政处罚权带来的问题。

根据《北京市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》目前城区城乡管理行政执法局也在行使城区的违法建设稽查管理。这样一来,在新城规划区内能够行使行政处罚权的单位就变得复杂,缺少集中行政处罚权,不同部门之间容易形成相互推诿的现象。

除以上提到的情况外,通过对批准项目进行批后管理的过程中研究,我们发现一些项目尤其是涉及一些市、县级的重点建设项目存在为了赶工期、抓进度,边批边建,或者索性先建后批,在批准建造的同时,项目就己经开建甚至己经竣工。在这样的情况下,批后管理工作无法正常开展,管理的局面非常被动,给规划部门依法行政带来了直接的挑战。

【延庆县规划批后管理问题产生原因与对策】

通过上述分析可以得出这样一个结论,目前延庆县规划批后管理工作的现状问题多而复杂。这些问题产生的原因概括起来主要有以下几个方面:

一、思想认识的偏差,法律法规不健全

规划管理部门在维持公平、长远、整体为己任时容易陷入“重近轻远、重事前审批、轻事后管理”的误区。我们常说:“三分规划、七分管理,’,但就我国规划编制和实施管理的法制化程度而言,却似乎存在“七分规划、三分管理”的状况。由于传统的重审批轻管理的思想没能从根本上得到改变,在现行的规划管理体系中规划实施管理的法制化进程则明显滞后,除了《城乡规划法》和各地出台的实施办法外,很难再觅见其他配套的法律、法规,最常见的是政府出台的各种规范性文件,但它们效力有限并且缺乏连贯性。《城市规划法》实施以来,在以不变应万变中已远不能满足市场经济条件下城乡的快速发展和管理部门依法行政这两方面的关键需求,而新颁布的《城乡规划法》在规划实施管理中还未能完全做到完全衔接。

二、行政体制弊端,管理矛盾性与复杂性

城乡规划的特殊位置决定了规划管理部门必然成为了矛盾的焦点、社会的热点和公众责难的重点。因为影响和决定城乡规划的因素大多是既不能量化,又有不确定性、非线性、非技术性、矛盾性和模糊性的特点,带有复杂的社会属性。因此规划管理者所承受的社会和政治压力不可忽视,否则将导致规划实施困难、规划失控责任难辨。例如政府任期政绩的显化性与规划利益的长远性之间的矛盾。政府任期相对于城乡规划而言具有短期性,加上一些领导对城乡规划的重要性认识不够,就经常发生只要项目,不顾规划的现象。上述的例子最直观的反映是政府的形象工程。无可奈何的程序颠倒的规划许可必然影响了项目批后管理的正常开展。

三、管理内容未理顺,导致管理职能“越位”

规划作为一个专业管理部门,规划批后管理仅是建设项目的单项验收,对于建设项目的总平图布置,规划部门只要检查建设项目用地是否超出规划红线,用地范围内是否存在违法建设或应拆未拆建(构)筑物即可。从《建设工程规划许可证》还是《建设工程规划验收合格证》的相关内容中都可以看出,涉及道路、绿化等内容很少。以建设批后管理的平面格局修改为例,由于建设工程的特殊性,施工过程针对内部平面调整是优化完善的过程,不可避免,这些调整内容不改变建筑功能和外轮廓,不属于规划管理的内容。内部平面的调整在不改变建筑功能时也不涉及城乡规划方面的内容,涉及消防、卫生等及建筑设计强制性规范的,由相应的职能部门把关和施工图审查单位审查,不需要作为规划行政许可事项的批后修改报规划部门审批。

四、缺乏协调机制,管理内外衔接不够

(1)内部信息不连通

规划行政许可中的选址用地、方案和建设工程规划许可证以及建设项目批后管理是由不同的科室负责。这样做的好处在于分工明确,避免工作人员由于对建设项目“一管到底”产生舞弊。但这种分工也带来了一定的弊端,建设项目在审批过程中由于各个阶段是由不同的管理人员审批办理的,在信息贯通方面带来了一些问题。以上述规划验收阶段的“与建设项目相关的绿地、道路、河道及其它配套设施的实施问题”为例,建设单位代征公共绿带、道路、河道但没有使用权,实际上就是缴了公共绿带、道路、河道实施需要的部分费用。该部分公共设施的实施最好的方式是由政府统筹安排,以固定的程序确定下来,而不应该让建设单位附带实施或是与相关部门签定协议,这也有利于公共设施布局的统一与连贯。项目批后管理面临的这种问题要反馈到选址、用地阶段中就很难进行明确。又如在项目批后管理过程中可能存在的某些单位的违法建设尚未处理完毕,该单位其他项目的许可证却在办理中。从而在某种程度上助长了违法建设的气焰,从而导致了规划管理的不力。

(2)内外衔接不足

相关部门、建设单位对规划批后管理“误解”。以上述内容申请工程规划许可证修改为例,原因有两方面:其一,由于房屋管理部门在预售及办理产权时的重要依据是工程规划许可证,房屋管理部门认为建筑内部平面所有内容都必须经过规划部门审批,在预售及办理产权时以规划审批存档的施工图为准,如有不一致,则要求建设单位到规划部门审批存档后才能办理相关手续。其二,针对建筑内部平面,不改变建筑功能的修改完善管理权限和程序目前并不清晰,建设单位担心内部的优化调整与原报批图纸不一致会导致竣工验收和办理产权方面的困难,因此提前向规划局申报修改。但若每个细微的修改都报规划批后修改,那么规划管理范围就变的大而宽、体制不顺,重点不突出,事无巨细,包揽了宏观和微观城乡建设的所有方面,结果必然是规划管理宏观失控、微观越位。

【保障城乡规划实施的措施】

近年来延庆县提出了建设生态县的目标,而生态县的建设涉及领域多、涵盖面广,是一个长期建设和渐进发展的过程,作为延庆生态县建设的“护航者”为把建设生态县建设的各项工作落到实处,延庆分局一直致力于保障城乡规划得以有效实施的方法和措施的探索,认为生态县建设应突出抓好以下保障措施。

①管理保障生态城乡建设规划的实施要依靠对规划过程的全面监督、检查、考核、协调以及调整来进行,这些都离不开有效的组织和管理。建立完善的规划实施组织机构、管理体系来组织和管理,是规划实施的基本保障。

②建立和完善规划实施的组织机构。生态县建设规划的实施组织涉及到各个不同的部门,包括发展改革部门、工业管理部门、城乡建设部门、财政部门和环保部门等,具有很强的综合性一应建立专门的实施生态城乡建设规划的组织机构,负责规划的分解、执行、建成、考核、协调和调整。

【完善城乡规划批后监管体系的建议】

新的《城乡规划法》已经颁布实施,但是我市尚未出台配套的有关实施办法,因此在实际的规划批后管理中面对诸多问题时,致使依法行政缺少根据。

一、完善法律法规,为依法行政提供依据

就规划批后管理工作实践来看,现行的规划管理法律法规的部分内容已滞后于实际工作的发展。

(1)党的十七届三中全会通过了关于落实科学发展观的决定。科学发展观的落实,更加注重科学执政、依法执政建设。依法执政离不开依法行政,依法行政是依法执政的具体表现形式和实现方式。依法行政是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。国家如此,城乡亦然。“依法治市”、“依法治县”同样是管理一个城乡的基本方略,就城乡建设而言,首要的一步,也是最关键的一步就是要依法治“规划”,即要求城乡建设发展必须严格按照城乡规划进行,这就要求城乡规划执法工作必须纳入法制轨道。没有城乡规划的法制监督和管理,城乡建设和发展必将陷入盲目无序的混乱状态,“依法治市”、“依法治县”也只能成为一句空话。

(2)引入城乡“规划指引”。法律规范的条文多具有原则性、抽象性的特点,而规划实践中的出现问题往往十分具体而复杂,许多问题不适宜纳入法律规范的调节范畴;此外,立法的程序通常比较冗长复杂,需要经过反复论证、多次修改,而开发建设中的新问题会不时出现、且亟待解决,要依靠法律法规出台来解决显然不可行。加之我国的城乡规划行政法律体系尚不完整,在规范城乡规划建设活动方面还存在着种种的不适应,因而较高层级的政府及其规划行政主管部门有必要通过适时地制定各种规划政策、技术建议等文件,对规划建设中的问题加以规范和引导。英国的“规划指引”对现阶段的城乡规划管理工作具有较好的借鉴意义。“规划指引”是一种规范和指导城乡规划和城乡建设的政策性文件,是较高层级的城乡规划行政主管部门公布的关于某些规划问题或针对特定开发建设项目的一系列引导性政策、要求和建议。可针对不同时期城乡规划建设管理方面存在的突出问题、城乡的发展动态和社会公众普遍关注的规划热点问题而制定。在城乡规划管理体系中引入城乡“规划指引”,可以使其与城乡规划法律规范刚柔相济、相辅相成,从而有效规范和指导城乡规划的编制、审批和实施等工作。

 (3)加大违法建设处罚力度。加大对违法建设的经济处罚,从修改违法建设的处罚依据着手,加大处罚额度。按新颁布的《中华人民共和国城乡规划法》规定,对工程项目的超面积部分,应按总建造价5%~10%的处罚幅度进行罚款。在实际工作中,发现这样的处罚力度明显偏低,首先是上限太低,特别是对住宅、商业建设项目而言,即使以最高的10%额度进行处罚,开发商大多还是有利可图的。对于违法建设的经济处罚,建议包括其由于违法建设所获得的不当得利和对其违法建设行为的处罚。

(4)建立督察制度,完善公众参与机制。“公众参与”既是一个理论问题,又是一个实践问题;既是规划管理工作中的一个重要环节,也是提高工作质量的重要手段;公众参与既可增加城乡规划的透明度,又可对规划管理进行监督。更重要的是,引入公众参与机制,对规划管理部门来说是多了一项约束机制,增加规划的透明度也就降低了随意调整规划的可能性,这对规划管理部门也是一种有效监督。按目前规划批后管理工作的情况,最直接、最有效的公众参与方式,就是树立建设项目批前公示牌、在建告示牌制度,内容应当包括该项目的具体位置、相邻关系、审批层数、高度、面积、容积率、绿化率、开发单位、施工单位和举报途径等。

二、加强部门之间的联系,建立协调工作的机构

规划管理具有综合性职能,要做好这项工作,仅靠规划管理的职能部门是不够的,例如违法建设问题,既是规划问题,又涉及土地、工商、行政执法等领域。由于部门之间工作性质不同,相关职能部门之间仍然需要进一步协调工作。从目前规划审批后管理中新问题层出不穷来看,建议成立一个协调各部门工作的机构,其成员应当包括规划、房产、国土、公安、工商、交警、卫生、市政、环保等各职能部门,加强各部门之间的协作;其主要职能是协调、解决、处理己建成区域内产生的影响城乡规划的行为;对各部门面临新情况进行及时的沟通;为城乡管理综合执法提供规划方面的参考;以及定期召开部门之间的定期联席工作例会或专项问题协调会等协调、布置工作。

三、完善规划批后管理信息反馈系统

(1)建立建设单位规划管理档案

具体可以分两个层面:一是规划部门内部层面。结合办公自动化系统建立专门的建设单位信息管理档案,将其“劣迹”记录进“档案”,对从事违法建设,不服从规划管理、拒不整改的建设单位,在全局范围内停办该单位在报项目的一切审批手续和规划管理的手续,待违法建设行为处理完毕,经局领导批准后方恢复其所有规划手续的办理。二是从规划系统外部层面。对服务以及参与建设活动的施工企业、勘察设计、建筑设计、监理等单位、部门及有关领导、执业人员在落实城乡规划方面同样实行档案管理,将其不良行为记录在案。同时可以将参与违法建设的相关单位报告建设行政主管部门,促使责任主体和执业人员严格按规划要求从事、参与建设活动,从而达到阶段性和长效性管理的有机结合,进一步维护城乡规划与管理的严肃性。

(2)建立规划批后实施情况反馈系统

城乡规划管理贯穿于城乡建设活动的全过程。建设项目批后管理作为最基层的规划管理,直接接触城乡规划实施的第一战线。除开发单位因经济利益蓄意进行的违法建设外,其他的建设项目布局的修改、使用性质的更改等等,在某种程度上反映了规划审批与实际需求的合理性方面存在着差距。因此,建立规划批后实施情况反馈系统,将建设项目的实施、更改情况反馈至规划许可、规划编制、规划审批阶段,以提高今后规划许可、编制与审批的质量。

(3)建立批后管理监督网络反馈系统

发挥属地政府的协助管理作用,建立规划批后管理网络体系,可以完善公众参与机制。属地政府(乡、镇)对所辖区域的情况较为熟悉,容易发现违法建设的行为。比如,在对建设工程进行监督检查过程中,规划管理部门在完成开工验线、基础完工、结构到顶、竣工验收四个节点的监督检查后,属地管理部门可协助执行实际层面的全过程管理和监督工作。在规划批后管理工作中,规划部门可借助属地政府,建立起一个建设工程全过程监督检查网络,形成“两级巡查,区域监督”的批后管理监督网络。规划批后管理网络体系的建立也将有利于解决城乡规划管理人员、力度的不足的问题。此外通过信息化手段改进城乡规划管理,建立城乡规划管理信息系统,提高城乡规划水平和城乡管理水平。

【结语】

 可持续发展是中国未来发展的自身需要和必然选择。根据这一目标,延庆县的规划批后管理工作应为延庆生态文明县的建设发展服务,充分发挥规划管理的反馈作用,通过对城乡规划管理反馈及时得到真正适合市民居住的未来城乡发展的意向,从而为规划制定和实施的可持续发展服务。并且通过规划管理部门对城乡的控制与管理作用,有效地制止城乡建设中的无序开发、过量开发,使城乡建设能与经济发展、环境保护相协调,使延庆县的城乡建设走上可持续发展的健康之路。

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