物权法基本原则对城市规划管理的促进和影响

admin10年前城市规划设计66

一、物权法的物权公示公信原则与城市规划行政许可的信赖保护原则要求制定和实施城市规划必须诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利
    公示原则(物权法第六条及第二章)指将不动产物权设定、变更、转让和消灭等变动的事实通过一定的公示方法向社会公开和进行登记、第三人能够查阅登记资料,动产物权的设立和转让应当依照法律规定交付,除有相反证据证明的以外,记载于不动产登记簿上的人是该不动产的权利人,动产的占有人是该动产的权利人。物权法的公示原则蕴涵着公信原则,公示以后,人们对于通过公示显示的权利状况产生了一种信赖,对这种信赖力的保护就是公信原则。
    根据物权法第二条第二款,为了让权利人充分行使物权,任何单位和个人对权利人的物权负有不作为的义务,不作为,即不打扰、不干预、不妨害。根据物权法第四条,权利人享有的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵害。
    物权法公示公信原则和上述规定比之行政许可法第八条、第六十九条所确定的信赖保护原则,更强化了对权利人权利的保护。所谓信赖保护原则,是指对行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为,确需改变行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。该原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性,保护社会成员的正当权益。该原则要求行政机关保护相对人对行政机关法律行为效力的信赖,从而应当维持自身行为的稳定性。尽管有时维持自身行为的稳定性有影响公共利益的可能,亦应顾及当事人的利益;在必须改变或撤销有关行政行为时,应当给予当事人一定的补偿。为了维护公众利益对行政行为的信赖,即使是违法许可,不论是由于许可持有人还是行政机关的过错引起,撤销该许可可能对公共利益造成重大损害的,行政许可法第六十九第三款规定该许可不予撤销。在现代法治社会,行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系,而是一种相互需要与相互依赖关系----诸多行政任务的实现都需要社会成员的鼎力支持,社会成员也将国家(行政机关)视为自身谋求生存与发展的工具。这样,信赖关系不仅仅在私人生活领域具有重要地位,在国家的公共生活中同样扮演着重要的角色。物权法和行政许可法的立法表明,公信和权利保护原则无论在私法抑或在行政法领域均被引入并确立起来。而国务院《全面推进依法行政实施纲要》除了对行政机关提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一等要求外,还提出要“诚实守信”。
    公示公信的原则及信赖保护原则写入法律,其对城市规划管理部门的意义在于,实施行政许可必须讲诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利,不轻易撤销、变更使行政相对人取得某种利益和权利并已经生效的行政决定,对于行政相对人对行政权力的正当、合理的信赖及已取得的权利尤其是物权应予尊重和保护,如为实现行政目的,确需改变行政决定,而造成社会公众的信赖和已取得的权利受损的,则应做好付出相应代价的准备及承担相应的义务。
    二、物权法平等保护国家、集体、私人物权的原则要求制定和实施城市规划时应对各类主体的利益给予同等的保护
    平等保护原则,是物权法最重要的原则,物权法第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。这一法条体现了同等保护的原则。
    现行《中华人民共和国城市规划法》第一条规定:“为了确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理地制定城市规划和进行城市建设,适应社会主义现代化建设的需要,制定本法。”第五条规定:“城市规划必须符合我国国情,正确处理近期建设和远景发展的关系。”、“在城市规划区内进行建设,必须坚持适用、经济的原则,贯彻勤俭建国的方针。”第十条规定:“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务……”第三十四条规定:“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”从这些法条可反映现行城市规划法立法原则是以国家为本位,城市规划法中的一些规定,是计划经济思维的产物,是与高度集中的公有制模式相对应的。
    现行城市规划法自 1990年施行以来,对于城市建设和规划发挥了重要的作用。但是毋容讳言,当年城市规划法起草、审定、颁布时,其状况为,在实行土地公有制的前提下,国家对土地资源几乎完全垄断、土地流通被限制、土地市场不存在或很不发达、土地使用主要通过计划手段解决。而现在的情况已与当年迥异,土地权利已作为特殊商品进入了市场、土地权利制度已经初步建立,宪法对土地制度和私权保护的修正性规定和房地产管理法等一系列涉及土地空间资源和权利制度的法律法规先后出台、土地管理法已经修订,土地所有权与使用权相分离和以城镇国有土地使用权出让、转让为核心的新的土地权利体制基本确定;与土地有关的权力“寻租”行为、“圈地运动”及土地使用失控的情况时常出现、由房地产开发所引发的争议和由土地权利制度的变化及土地权利制度的不健全所引发的问题大量涌现;土地权利结构发生了很大的变化,土地已由单纯的“公有公用”转为“公有私用”,由“不可流转物”变为“可流转物”;房地产市场早已形成并迅速发展,土地资源的配置已经主要不是沿用计划的手段而是通过市场;大量的土地权利已经分配到了组织和个人,土地利益格局已经多元化、个体化;在城市建设主体和利益主体不再只是国家一个,而是主体多元化的时候,保护自然环境、维护生态平衡、保证可持续发展、体现公平等等已成为城市规划要更加关注的课题,城市规划摇身一变已成为配置土地空间资源、面对各种权益诉求、协调各方利益关系、时常不可避免地要触及组织和自然人个体的土地房屋等财产关系的公共政策或工具。在新的条件下,1990年施行的城市规划法已显然出现诸多不适应之处。有关方面已提出城市规划法的修改。我国物权概念和物权体系的产生和发展实际上是围绕土地权利展开的,而城市规划法是与土地空间资源配置相关的法律,随着物权观念的确立、物权法的出台和物权概念的被法律认可,不免触发起人们对现行城市规划法立法原则的重新审视。
     同等承认和保护一切合法的财产权益的物权法立法原则是与市场经济相适应的,同样,在对待个体利益和公共利益的关系问题上,城市规划法律法规的立法原则,也应有本质性的转变,即应个体利益和公共利益同等保护。 城市政府通常被认为是公共利益的维护者,而城市规划是维护公共利益的手段。而什么是公共利益,刚刚通过的物权法仍然没有解决这一问题,但是,物权法的同等保护原则,为处理个体利益和公共利益的关系提供了思路。首先,根据宪法,公共利益与个体利益在法律地位上应该是平等的,无论利益主体是谁,其在法律许可范围内的利益追求行为都应受到法律的保护。其次,公共利益不等同于国家本位的利益,也不是社会个体利益的简单叠加。公共利益应该包含个体利益,要实现公共利益必须尊重和重视个体利益(当然亦要控制在法律许可范围外的个体行为)。再者,作为维护公共利益的行政权和个体维护自身利益的私权,都需要激励与制约,否则不受限制的行政权和私权都可能被滥用。
    综上,制定和实施城市规划,除了要保障城市土地空间资源的分配效率外,同时应该关注对社会各类主体的合法财产权益的保护。在规划管理中应改变对无视个体权利或予以压制的做法,在公共利益与保障主体的确定上,建立政府与个体之间双向的制约机制,明确双方的权利、义务以及法定责任,才能适应市场经济的发展的需要,以及体现建设“和谐社会”的根本宗旨,这样城市规划在面对各种利益诉求时,才能成为协调社会不同利益、实现各方利益最大化目标的手段。
    基于以上认识,我局正在开展的《深圳市城市规划条例》修订草案的起草工作,正视修订《规划条例》的背景乃至整个深圳城市规划工作所面临的背景,除了充分认识到深圳市经济和社会发展正在经历战略转型、城市规划面临更高的要求这一因素外,还认识到政府不再是单纯的利益分配者,而是利益协调者和仲裁者,认识到城市规划不再是实现某些政策目标的技术工具、而逐步成为协调和实现社会公共利益的公共政策,政府通过城市规划管理、干预城市建设和空间发展,所受到的约束越来越多、越来越严格,必须得到法律的明确授权、并且严格按照法律规定的程序,认识到土地使用权和房屋所有权及其各项衍生权利的权利人抗衡政府城市规划管理和干预的依据越来越充足、能力越来越强。据此,形成了《规划条例》修订工作的总体思路:贯彻落实科学发展观,坚持改革创新,为建设和谐深圳和效益深圳服务;对深圳经济和社会发展的战略转型作出准确和恰当的反应,承担起城市规划的历史责任,充分体现市委、市政府对城市规划的定位;提供健康、可持续发展的制度框架和制度工具,充分体现城市规划作为公共政策的属性,政府可据以管理城市建设和空间发展,协调相关的利益关系,社会各界可据以比较准确地预期政府的行为,并主张和保护自身的合法权益;把保护权利、程序公正、有限政府、有效政府、责任政府、公开政府、服务型政府等先进理念注入城市规划,为建设社会主义政治文明作出贡献,确定《规划条例》的立法宗旨为统筹土地和空间资源的开发利用,促进城市经济、社会和环境的和谐发展,确定了“城市规划行政和城市建设应维护社会公共利益,体现社会公正,鼓励和保障社会公众的广泛参与,保证全体市民公平地享受城市建设和发展的成果”和“城市规划行政和城市建设应落实科学发展观,遵循可持续发展的原则,遵循集约利用土地、节约资源的原则,遵循保护自然和历史文化遗产的原则”等基本原则。
    三、物权法的物权法定原则促进城市规划管理依法行政
    物权法定的原则与城市规划行政管理中对自由裁量权限应予羁束的观念。物权法第五条确定了物权法定原则。物权法定,指的是能设立哪些种类的物权,只能由法律规定,当事人之间不能创立;设立物权的方式以及物权的具体内容,一般也只能由法律规定,当事人之间的约定和法律规定不一致时不发生效力。这也是物权和债权的重大区别。合同是两个人之间的协议,对合同内容如何约定原则上由当事人决定。而物权调整的权利人和义务人之间的关系,义务人有成千上万,物权内容不能由权利人一个人说了算,也不能由一个权利人和几个义务人说了算,对一个权利人和成千上万义务人之间的规范只能由法律规定。物权法定的核心是指权利的范围由法律明文规定。
    城市规划管理是一个拥有行政权力作为行政主体的行政机关对成千上万的管理相对人,在城市规划管理过程中,拥有行政权力的行政主体处于有利地位,其相当于权利人,而不拥有行政权力并接受管理的成千上万的管理相对人相当于义务人。同样道理,在行政权力运行过程中,其权利应由法律规定和羁束,即物权法定作为物权法立法的重要原则之一,其原理也应成为实现城市规划管理依法行政的法理要求。
    规划实施当中的许多问题可以说是由于规划管理许可、审批中自由裁量权限过大引起的。 自由裁量权过大不但会导致行政管理权的滥用,也违背了物权法的一项基本原则——物权法定。如果完全遵循物权法定的原则,城市规划管理的依据应是非常详尽、明确和法定化,应该实行通则式的管理模式。但是由于城市是一个动态的系统,规划管理客体的复杂性决定了完全通则式的模式也是行不通的。所以问题的关键是如何限定自由裁量权的大小,从而基本满足“物权法定”的原则。为此,我局在限制、规范自由裁量权的行使方面作过很多尝试。例如,关于规划的制定,所有的规划都要经过法定程序,包括草案公开、征求意见;强调生效的规划是行政许可的依据;在规划的实施方面,我局制定了行政许可实施办法,清理和重新确定非行政许可事项;另外,最近出台的行政工作手册,亦在公开化、程序化的基础上,尽可能地增加城市规划管理和作出具体行政行为的羁束性依据,限定自由量裁权的范围、幅度、方式、途径等,这样,也是在某种意义上满足物权法定原则的要求。
    四、物权法的基本经济制度与社会主义市场经济原则以及对土地公有制的明确是城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的制度保障
    物权法第三条规定,国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。物权法第五章明确土地属于国家和集体所有。物权法第四十七条规定,城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。
    土地上的用益物权包括:土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等。我国现行土地权利体系在社会主义公有制的基础上,将土地权利分为所有权和使用权两部分,其中,土地所有权归国家所有,不进入市场,仅由土地使用权充当市场交易的权利载体,土地使用者仅获得土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等,而国家或集体保留了对土地的最终处分权。根据物权法、土地管理法、城市房地产管理法,房屋仅指在土地上的建筑物部分,不包括其占有的土地,城镇房屋占用的土地属于国家所有,农村宅基地属于农民集体所有。私人可以对房屋享有所有权,对该房屋占用的土地只能依法享有建设用地使用权或者宅基地使用权。基于土地国家所有或集体所有,我国实行对土地资源的统一规划、合理利用,既维护使用人的合法权益,满足使用人生产或生活的土地需求,又维护土地的社会主义公有制,保证国家综合利用土地的方针得到贯彻执行,同时,还反映保护自然环境、维护生态平衡等客观要求。物权法明确土地属于国家和集体所有或土地所有权不属于私人,无疑为城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的提供了根本的制度保障。
    物权法第一百四十九条规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。关于这一因素是否会影响城市规划的实施,物权法第一百四十八条同时规定,建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。在建设用地使用权续期后,因为公共利益需要收回的,也可以适用同样的原则。住宅建设用地使用权期间届满自动续期,从根本上并不会影响城市规划的实施。

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