面向中低收入阶层的住房供应模式与空间布局探究 —— 以深圳为例

时间: 2011-08-25 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
支持作者


【摘要】  关注中低收入阶层住房已成为不容忽视的问题。通过西方城市居住空间的发展回顾和经验借鉴,本文提出国内大城市的居住空间组织模式可由中心城区、近郊区、客运交通走廊区、外围次中心城区以及外围产业区五类重点区域构成。同时,本文重点从居住空间的需求-供给角度,对中低收入阶层的就业、交通、设施以及社会等方面进行空间需求分析,对面向中低收入阶层供给的政府建设政策性住房、政府要求开发商捆绑建设政策性住房、利用社会存量房源以及设置租金管制区等方面进行供给模式分析。最后以深圳为例,在居住空间组织模式下,对我国大城市的中低收入阶层住房空间提出规划指引。
【关键词】  中低收入阶层;居住空间需求;住房供应模式;空间布局

    近年来国内各大城市商品房价涨幅惊人,已大大超过城市普通居民的支付能力,城市住房问题成为事关民生和社会和谐的焦点。2006年出台的“国六条”强调“切实调整住房供给结构,重点发展中低价位、中小套型普通商品房、经济适用房和廉租住房。”2007年温家宝总理在政府工作报告中明确提出,“政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题”。这表明,关注和保障中低收入阶层等社会弱势群体的住房供应已经成为当前国家住房政策的重点,显示了在经历10多年住房市场化改革后政府强化社会保障职能的重新回归。而中低收入阶层对于住房需求有哪些与其他社会阶层所不同的特点?在市场经济条件下如何提供真正解决其住房问题的切实可行的住房供应模式?城市规划如何在空间安排上能够切实满足他们的需求?本文试图从城市居住空间模式的演进分析入手,对上述问题进行初步探讨。

1  城市居住空间模式的演进与特征
1.1  西方城市居住空间理论的演进和借鉴
    居住空间是城市空间最重要的组成部分,也是城市空间结构理论研究的核心内容。规划界所熟知的几种西方学者关于城市空间结构的经典理论模型,同时也是对西方城市居住空间模式的理论描述(如图1)。
20世纪上半叶,西方城市发展处于集聚和扩张阶段,城市空间结构基本呈现单中心的圈层式发展模式。伯吉斯(E.W.Burgess,1925)的同心圆模型和轴线发展模型显示,低收入阶层多居住于市中心,富人则多居住在郊区;霍姆尔•霍伊特(Homer Hoyt,1936)的扇形模型则表明,由于不同方向空间资源的差异性以及历史演进原因,不同阶层住宅区的拓展呈现扇形形态;哈里斯和厄尔曼(C.D.Harris and E.L.Ullman,1945)的多核心模型则体现为土地利用围绕几个分离的核心成长,低收入阶层主要居住在市中心周围,中、高收入阶层居住在外围的形态特征。这些西方早期的居住空间布局理论模型均是建立在现代主义的功能分区和邻里单位理论基础上,适应了当时历史条件下的城市空间发展阶段和功能要求,并体现出居住与就业分离、不同社会阶层空间分异的特征。
    1960年代后,西方城市发展进入功能扩散和外溢阶段,城市空间结构从单中心的同心圆模式向多中心体系转变。与此同时,居住空间理论由功能主义转向人本主义,邻里单位逐步被社区理论所替代。在居住空间分布格局上,居住郊区化特征十分明显,城市中心空洞化现象逐渐显现。
    1980年代后,西方城市发展进入后工业化和信息时代,可持续发展观对居住空间模式产生巨大影响。新兴的“新城市主义”流派旗帜鲜明地向过去低效蔓延的郊区化模式发起“宣战”,城市作为人们居住、工作和生活中心的地位得到重新认识和确立,衰败的城市中心开始出现复苏。以土地成本、交通成本为约束的城市职能空间分区逐渐被弱化,紧凑发展和混合功能得到提倡;居住空间不断兼容工作、休闲等其它功能,多功能复合型的居住社区成为发展趋势。
    通过以上西方城市居住空间理论演化历程的简要回顾,我们大致可以获得以下一些基本认识和启示:
    (1)居住空间的发展是以城市整体空间结构框架基础,以此为依托寻求合理的布局模式,并随城市发展显现出鲜明的阶段性特征;
    (2)在城市成长期,居住空间圈层式拓展的特征较为明显,基本上是由同心圆向轴线、扇形以及多中心的复合型结构依次演进;
    (3)在城市发展成熟期,居住空间分布组织由邻里单位模式向社区模式转变,以往单一功能的居住空间逐渐发展成为居住、工作和休闲等综合功能的居住空间;
    (4)在城市功能变迁和居住空间的演化过程中,一个突出特点是城市低收入住宅区始终是紧邻城市中心商务区和工业区,低收入者居住地与就业地保持着十分紧密的联系。

1.2  我国大城市居住空间分布的基本特征和发展趋势
    当前,我国正经历城市化加速发展时期,大多数大城市的空间结构基本都处于围绕核心区的圈层式扩张的发展阶段(如图2 )。与此同时,许多城市也注意借鉴西方城市居住空间发展的经验和教训,通过建设地铁、轻轨等大运量快速交通系统来打造城市外围极核,拓展城市新的居住空间;并在远郊区布置城市的主要产业功能区,推动城市的产业和人口由中心区向外围地区迁移。因此,国内大城市的居住空间也呈现出较为明显的由核心向外围梯度递进和外溢的特征。
    针对这一空间结构发展特征和趋势,笔者认为,我国大城市的居住空间可划分为五个层次的区域:中心城区、近郊区、客运交通走廊区、外围次中心城区(新城)和外围产业地区,如图3所示,不同的区域的居住空间具有不同的特征。

1.2.1  中心城区
    与西方城市发展过程中许多城市中心经历“发展—衰败—复兴”的曲折历程所不同的是,亚洲城市的中心区功能很少出现过衰退的迹象。尤其是对于中国居民,其向心择居的传统观念根深蒂固,对于繁华热闹、充满活力、配套完善、交通便利的市区具有特别的偏好,中国的城市中心城区始终是吸引人们集中居住、工作和生活的中心,城市中心的地价和房价往往也是最高的。早年上海存在的“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”,香港居民优先选择港岛和九龙,都是这种择居观的反映。最近所做的深圳居民住房意愿调查表明,尽管特区房价高企,开发几近饱和,但88.2%受访者置业的首选区位是特区 。中心城区所拥有的就业集中的机会、完善的服务配套能力、丰富多样的城市氛围等,是其它地区所难以比拟的,对居民仍有强烈的吸引力。应充分发挥和拓展这种优势,通过适度提高开发强度、加速城市更新改造的步伐,为更多居住者提供更多的居住空间。

1.2.2  近郊区
    当前在我国许多大城市,居住郊区化的趋势已经发生。居住空间由中心城区向紧邻周边的近郊区拓展,是在土地价值规律作用下社会经济发展和城市空间结构演变的客观结果。当城市中心地区土地开发建设接近饱和、房价高涨的情况下,近郊区由于可供居住用途的增量空间较多,土地价格相对低廉,配套服务又可依托中心城区解决,能够承担承内启外、缓解城市中心地区居住规模不足或房价过高的矛盾的作用,也吸引外围那些向往中心城区生活但又受阻于高房价的迁移者在此置业居住。当前,许多大城市近郊区已经得到房地产开发者的青睐,大批住宅在这里拔地而起,这里也将是未来将持续的住宅开发热点地区。如1990年代以来北京市居住郊区化现象表现得尤为突出,近郊区住宅的销售比例不断上升,四环路以外的区域开发的住宅小区高达40.7% 。在深圳,邻近特区的龙华、布吉早已成为房地产开发的热点。

1.2.3  客运交通走廊地区
    我国多个大城市都在雄心勃勃地构筑轨道建设计划。轨道交通以其快速便捷、承载量大、节能环保等特点,成为城市发展过程中解决人口快速增长和空间资源紧缺矛盾的有效公共交通工具,是生活概念和生活方式延伸的载体,将极大影响人们的居住选择,进而影响城市居住空间的布局。在轨道沿线和站点周边地区,以轨道建设为契机,通过新增居住用地的集中供应和对城市存量空间的更新改造以及功能提升,将提供大量交通便利、可达性强的居住空间。如上海莘庄位于外环线以外,在地铁开通之前为少人问津的郊区;1997年地铁1号线通车后,居住开发得到快速发展,服务配套日趋完善,目前已经成为上海市民特别是工薪阶层购房的重要选择区域。由于地铁带动,莘庄房价较市中心增长速度更快,目前已接近2年前城市副中心徐家汇片区的均价。 在而最近深圳地铁3号线的建设也已经使得沿线地区房地产的开发如火如荼,今后这些客运走廊地区在居住发展方面将具有十分良好的前景。

1.2.4  外围次中心区(新城)
    在现代城市规划理论和实践中,在中心城区外围建设若干新城,发挥所谓“反磁力”中心的作用,成为避免城市功能过度集中、解决“大城市病”、优化城市空间结构的主要手段。尽管数十年来对于新城建设的成效褒贬不一,但外围次中心城区的建设对于中心区居住功能的疏解还是发挥了较为明显的作用,如伦敦、东京等国外城市的新城建设。香港早年推行的“新市镇”计划建立了将军澳、沙田等多个大型居住社区,解决了数百万香港居民的居住问题。深圳市较早奠定了全市网络组团式的城市空间结构,作为外围城市次中心的龙岗中心城,经过10年的培育发展,目前已经成为集行政-居住-服务功能于一体、环境优美的综合性新城,对分担特区功能、辐射周边地区发挥了重要作用。

1.2.5  外围产业地区
    外围产业地区,是指距离中心城区较远、承接城市中心产业功能扩散而发展起来的地区,主要包括城市外围的各类开发区和产业园区。这些地区过去是以农业为主的乡村地区,城市化水平较低;近年来由于大量企业的进驻而进入快速工业化时期,但城市化发展仍相对滞后。产业结构以第二产业为主,并与第一产业、第三产业混合发展。人口结构也较复杂,主要包括大量的外来打工人口、本地原农村居民和迁移来的城区居民;人口素质参差不齐,教育程度差别巨大,包括“金领”、“白领”、“灰领”以及“蓝领”等。由于区位偏远,基础设施和服务功能较为落后,缺乏大型居住社区带动,居住空间主要以企业配套宿舍区和当地居民自建的乡村型社区以及混合社区为主,商品房社区开发规模较小,配套设施不够齐全。这类地区目前普遍存在产业功能强而服务功能弱、“有生产无生活”的问题,今后应注意生产功能与生活功能的互动发展,推动产业园区和居住社区协调开发,逐步发展成为综合城市化地区。

2  中低收入阶层居住空间的需求分析
    以上分析了大城市居住空间布局的一般性特征。随着市场经济的深入发展,我国社会阶层分化的趋势日益明显,不同阶层对于居住空间的需求也存在很大差别。目前,我国已有多种社会分层的研究方法,对于“中低收入阶层”概念也有不同界定。新社会阶层论的代表陆学艺先生所提“社会中下层和社会底层”包括:个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层以及城乡无业失业半失业者阶层。而经济地位分类法的典型方法是“五等分法” ,一般可分为5个层次:20%的高收入户、20%的较高收入户、20%的中间收入户、20%的较低收入户以及 20%的低收入户。其中较低收入户和低收入户,主要对应的是低端岗位、待岗或者下岗。本文参照以上两种方法,以深圳市为例,按调查统计结果来界定中低收入阶层的对象并分析其居住需求。据《深圳居民消费调查报告》 的数据统计,调查对象中自我认定为中下层和下层的人员,比例约为50%,略高于“五等分法”提出的中低收入阶层40%的认定,包括个体工商户、商业服务业普通员工、商业服务业基层管理人员、非技术工人以及技术工人等群体。本文以此调查结果作为分析中低收入阶层住房需求的参考。考虑到住房消费与交通价格之间存在内在的联系,交通价格、住房价格和家庭收入共同制约着不同家庭和不同收入组群在城市中的空间分布,因此着重从就业空间、交通空间、服务空间和社会空间四个维度来分析中低收入阶层在住房选择时的不同需求。

2.1  就业空间需求——邻近多层次多样化的就业密集区
    中低收入阶层相对文化程度偏低或年龄偏大,就业技能较低,处于不稳定就业状态。“安居乐业”成为中低收入阶层的基本生活需求。中低收入阶层所从事的工作较多是依靠中心地段商业环境从事餐饮服务、商业零售、环卫清洁、家政服务等传统服务业,或者依靠工业区从事劳动密集型工作,邻近就业地即意味着需邻近城市各级商业区、密集居住地区和工业、仓储物流等产业地区,相反对景观、环境等要素需求较低,如表1。因此,针对中低收入阶层为主的住房,特别是政府建设的政策性住房,宜安排在城市传统服务业密集和就业层次较低的地区,尽量减少“居住-就业”分离空间的形式。

2.2 交通空间需求——依托低成本的交通方式和设施
  由于受到自身条件与经济状况的限制,中低收入阶层对于通勤经济成本非常敏感,往往寻找最低交通成本的出行方式,如步行、骑自行车、公共汽车等。如表2,约40%的中低收入阶层上下班依靠步行通勤,其次是公交车。需要说明的是,由于深圳特殊的气候、治安、道路设计等方面的原因,自行车作为交通工具的比例并不高,这是与其他城市相比所不同的特点。
  新加坡和香港等城市,在建设面向中低收入阶层的公屋时,都考虑尽可能降低其出行的交通成本,公屋选址一般都靠近公共交通线网密度较高的地区、轨道站点周边。新加坡80%以上居民居住于政府公屋,公屋优先沿着地铁快速交通干线布置;而富人区却安排在距离轨道交通距离较远的地方,因其出行不依赖公共交通。香港的公屋交通区位也多位于优良的地区,且与商品住房的区位差异性不大。但在我国一些城市的做法却恰恰相反,往往倾向于将区位好、交通便捷的土地留做市场型的高档次住宅项目,而将经济适用房和廉租房安排于距离城市中心偏远、交通不便的区位,完全不考虑实际使用者的需求,值得反思。

2.3 服务空间需求——依靠便利的日常生活服务设施
  由于自身能力和经济条件的限制,中低收入阶层社会活动空间较小,更依赖居住地周边的服务设施来解决就医、子女教育、日常用品购物需要,尤其是特别依赖政府提供的公益性设施,以尽可能减少家庭开支。以中低收入阶层为主的政策性住房空间布局应在低成本交通的前提下,位于设施配套成熟的地区,能便捷到达商场、学校、医院等设施,保障中低收入阶层获取廉价、便利的日常生活服务,应避免出现某些城市建设的中低收入住宅区所出现就业难、出行难、上学难、就医难等问题 。

2.4  社会空间需求——寻求功能混合和社会融合
    尽管中低收入阶层的生活空间受到经济等条件的制约,但与其他阶层的社会交往仍然非常重要,这是其获取丰富社会信息和发展机会的重要途径。在居住空间布局中,应促进不同收入阶层居住空间的功能混合和社会融合,一方面有利于满足中低收入阶层自身发展和提升社会地位需求;另一方面也有利于给其他阶层就近提供便利的服务,两者互为需求,是一个双赢的结果。实践表明,政府集中建设大规模的廉租屋提供给低收入家庭集中居住的做法,可能强化社会隔离,进而产生一系列的社会问题。如香港天水围的住宅区,即由此引发数起“伦常事件”,引发了香港政府和社会各界的关注 。我国面向城市中等以下收入者的住房,特别是政府提供的廉租屋等政策性住房,宜在居住社会空间“大融合、小分散”的原则下进行布局,在小尺度上相对集中,在较大范围内与其他阶层相互融合,鼓励和引导各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局,为中低收入阶层增加多样性生活环境条件,提供更多的就业和社会发展机会。

3  针对中低收入阶层的多元化住房供应模式
    为中低收入家庭等弱势群体提供可负担的住房,是各国政府都必须承担的不可推卸的经济和社会责任。但各国解决中低收入阶层的住房问题的方式也是多元化的,并不意味完全由政府包办。政府既可以直接向中低收入群体提供政策性住房,也可以通过政策手段干预市场而使中低收入者在市场上获取可负担的住房。在我国现阶段,必须采用增量供应和存量盘活并举、政府直接供应和利用社会资源兼用的综合手段,通过多元化供应模式提供面向中低收入人口的住房。具体来说,政府可主要通过建设政策性住房、在商品房开发中捆绑建设政策性住房、利用社会存量房源作为中低收入住房,以及实行租金管制区等四种方式,帮助中低收入者解决住房问题。

3.1  模式一:政府直接建设面向中低收入阶层的政策性住房
    本文所指的政策性住房,是指由政府主导开发建设、产权属于政府、向以中低收入者为主体的特定保障对象售租的住房。依据供应对象,分为面向较低收入者的产权住房、出租房,以及面向低收入者的廉租房;依照产权特征,可包括产权公屋(具有有限使用权的政策性住房)、政策性租屋和社会廉租房等形式。目前我国城市的经济适用房也属于政策性住房,以往普遍采取的都是政府直接开发建设的模式,如北京市政府建设的西山枫林、朝阳新城、回龙观和天通苑等小区;深圳市政府建设的园岭、莲花北、益田村、冬瓜岭、侨香村等小区;广州市政府建设的棠德花苑、同德花园、侨德花园、汾水小区、聚德花园等小区,这些经济适用房小区多具有一定规模且配套较为齐全,以中等和较低收入者为居住对象。在1990年代中期,深圳市政府利用临时用地建设建设了莲花山、冬瓜岭、黄木岗等暂住区(低标准廉租房小区),为刚刚来深的白领人士提供了栖息地,后随着城市发展被拆除作为其它用途使用。此外,一些城市的政府部门、事业单位和国有企业利用行政划拨用地,自行建设定向分配的经济适用房,用于本单位员工的使用。
为真正发挥政策性住房的社会保障功能,今后政策性住房应大力提倡“以租代售”,同时加大低标准廉租房的建设规模。为促使社会公平,政策性住房的分配应摒弃定向分配而采取公开发租发售形式。除政府自行建设政策性住房之外,可借鉴基础设施领域特许经营的作法,针对城市住房投资周期长、回报率低的特点,允许吸收民间资本按BOT模式实行特许经营,即在一定期限内,将住房项目授予特许经营者投资建设、出租,期限届满无偿移交政府。

3.2  模式二:在商品房开发中捆绑建设政策性住房
    在我国城市土地资源紧缺、政府财力有限、房价高企而政策性住房严重不足的情况下,将中低收入者住房与商品房捆绑开发的做法,是值得探索实践的一种模式。即在商品房土地出让合同中,就明确规定必须建设一定比例的政策性住房,在建成后交给政府用于解决中低收入阶层的居住问题。这种做法类似于美国实施较为成功的“包含性分区制住房计划”。1973年,这一计划在华盛顿DC区域推出,规定每个新建住房项目都必须建设12.5-15%数量的可负担住房(affordable house)提供给中等收入家庭。之后该计划在商品房房价奇高的加州海滨城市特别盛行。尽管面临许多争议 ,但美国的包含性分区制住房计划仍然执行顺利,执行该计划的区域,住房建设的增长率和房价涨幅都很稳定,可负担住房数量持续增加。近年来,深圳借鉴住房发展较为成熟国家的作法,对于商品房开发中捆绑建设廉租屋的这种模式也进行了初步探索尝试。2006年10月31日,深圳就成功拍卖了位于观澜一块建筑面积22万平方米的住宅用地,其中包括15%廉租房,总面积达3万平方米。但这种模式尚不成熟,在之后的2007年1月,位于坪山的两块小户型并同样捆绑15%的政策性住房的住宅用地却遭到流拍,说明此做法为市场所接受还有一个过程。
    将中低收入者住房与商品房捆绑开发,可作为未来增加中低收入者住房的重要途径。应进一步总结经验教训,深入研究相关政策的操作细则。应关注如下要点:(1)确定合理的中低收入者住房比例(美国实施捆绑的可承受住房的平均比例为13%);(2)明确使用对象的收入目标,建议定位为较低收入家庭,而非低和最低收入家庭,以避免与商品住房市场定位落差太大;(3)避免完全的一刀切方式,选择不建可负担住房的替代措施,包括替代费、贡献土地和在不同地段补偿建设等;(4)实施鼓励措施,包括采取直接补贴、减免地价等费,减税,容积率奖励等手段。

3.3  模式三:利用社会存量房源提供中低收入者住房
    在我国政策性廉租房建设严重滞后的现实条件下,要单靠政府的财政投入来解决量大面广的中低收入者的住房问题无异于杯水车薪。而且,城市中心区土地资源稀缺,成本很高,要在优良区位大规模新建廉租房可行性较低;而在偏远地区建设廉租房,又不能满足中低收入者的实际需求。因此,有效利用社会存量住房资源是现阶段扩大廉租房规模的重要途径。具体而言,通过在政府政策引导,将部分区位良好、但在物质空间、社会管理和治安等方面存在问题的旧住宅区,包括存在产权问题的城中村等社会住房资源,以收回、回购等方式纳入廉租房体系予以统筹和管理,可以弥补政府政策性住房,尤其是廉租房的房源供应不足的缺陷。在这方面,日本都民住宅制度,以及深圳大学与周边城中村合作建设学生公寓的做法,可提供有益的借鉴和启示。
    东京都民住宅制度是东京都于1990年设立的。政府通过各种住宅建设和房租制度,控制地价上升对房租的影响。一个做法是利用存量社会住房作为较低价位出租住房,将中等收入阶层的居住费用负担控制在适当范围之内。东京都政府采用的公社租借型和法人管理型,公社租借型是由东京都住宅供应公社租借民间住宅(租借时间一般为10-20年),然后低价出租给市民;法人管理型是民营开发商和私人业主,将私有住宅委托给东京都指定的物业管理公司(租借时间一般为20年)管理,并出租给市民的形式。
    而深圳也有成功实践,深圳大学与桂庙村签订长期租约合作建设学生公寓,是利用社会存量住房资源发展廉租屋的成功范例。2001年起,深大开始与与桂庙村合作改建学生公寓,双方合作建设公寓,由学校增加配套设施,负责统一管理,桂庙村收取房租。目前深大有8000多学生住在桂庙新村。最近双方欲借南山区全面推动城市更新改造之机,进一步深入合作建设学生宿舍,未来桂庙新村将为深大提供1-1.2万的学生居住宿舍,深大则长期(20年以上)租用这些住房。桂庙新村与深大的合作,学校解决了学生住宿难题,桂庙村也从中获利,给双方都带来了好处。
    在深圳这样外来人口居多的城市,在城市中心区都存在大量类似城中村的社会房源,实际上一直在以市场化的方式承担着为城市外来人口提供廉租屋的功能。通过制订相关政策,进行规范化管理,完全可以更好地发挥其解决中低收入者住房问题的作用。

3.4  模式四:设置租金管制区满足中低收入者的居住需求
    受城市住房供需矛盾冲突、结构失衡以及近年来房价快速上扬的影响,我国大城市住房租金水平在未来数年内可能出现较大幅度上涨的情况。尽早研究城市住房租赁市场的规范管理,对于城市居住功能的发挥、尤其是满足低收入者的居住需求非常重要。租金管制就是对于特定地区、特定类型的住房租金涨幅予以干预,并辅以政策性的补偿措施,这是发达国家城市政府控制大都市的居住成本以及保障低收入家庭居住权利的手段之一。在此方面国内尚少有实践经验,学习借鉴国外经验十分必要。
    作为国际性特大都市,纽约市政府对住房租赁市场的干预程度非常高,积累了丰富的经验和教训。纽约市的住房租赁市场上,受到租金政策影响的租金管制住宅和租金稳定住宅占总量的50%以上,完全按照市场租金出租的住房仅占1/3。纽约市约200万居民(占总人口的1/4以上)居住在受租金管制的公寓里,这种管制严格限制房东提高租金,也严格限定房客租房的条件(即使是租客的亲戚也不得入住)。但与任何限价政策一样,由于房东对低租金的反应是不推出新公寓,住户的反应是被鼓励去寻找自己的公寓(而非与人合住)或被吸引迁居至城市,租金控制可引起租赁住房的相对短缺。

4  各类面向中低收入阶层住房模式的空间布局与规划对策
    以上四种面向低收入阶层的住房模式落实到在城市的中心城区、近郊区、客运交通走廊区、外围次中心城区(新城)和外围产业区五类区域,其空间安排并非均质化的,而是有所侧重,并应采取差异化的规划对策。

4.1  中心城区的中低收入住房模式与规划对策
    如前所述,中心城区对于中低收入阶层是住房空间需求最集中最迫切的区域,但面临的突出矛盾是:中心城区剩余土地非常有限,要依靠新增建设来满足巨大的住房需求是不现实的。主要的规划对策应包括两方面:一是大力推进中心城区的旧区改造和城市更新,在这一过程中通过政府自建或者由开发商捆绑建设的形式,建设一批面向中低收入者的住房,主要以部分产权或者出租的形式供应。二是挖潜社会存量住房,通过对社会存量住房的收回、回购和长期租约的形式,扩大低收入人口住房的房源,作为面向低收入人群的廉租房。此外,发挥政府对中心城区监管力度较强的有利条件,在必要时,通过设立租金管制区的形式,将中心城区的房租价格控制在居民可负担的范围内。
    对于深圳而言,中心城区基本就是特区范围(除盐田外),经过27年的高速发展,建设程度较高,剩余未批未建用地仅剩余约16平方公里 ,土地极为稀缺。特区高度发达的第三产业,吸引了大量个体工商户、商业服务业普通员工、商业服务业基层管理等就业人员,他们作为中低收入人群,需要就近解决居住,才能贴近服务对象和就业岗位。因此,拓展中低收入住房房源的任务非常艰巨。一方面应积极对位于罗湖上步、福田中心区周边、华侨城周边、南头等区域的旧居住区和城中村实施收回、回购、签订长期租约和要求租金管制等方式,辅以环境和社会整治,再以较低的租金向低收入人群出租。另一方面,应结合特区城市更新改造,通过政府参与或者要求开发商捆绑建设的形式,增加面向中低收入者的住房供应。

4.2  近郊区中低收入住房模式与规划对策
    城市近郊区是承接中心城区功能扩散的首选区域,也应成为缓解中心城区居住压力、提供中低收入者住房的重点区域,需提供较大规模的中低收入者住房。可利用建设用地潜力潜力较大的有利条件,主要采用政府直接建设和与商品房捆绑建设两种方式,建设一批面向较低收入者的有限产权住房和出租房。考虑到最低收入者对区位和交通成本高度敏感的特点,近期在此区域不宜新建面向最低收入者的廉租房,而应发挥这一地区已有相当规模存量社会住房的资源优势,通过收回、回购、长期租约等形式,借助社会化手段提供面向低收入阶层的廉租房。应逐步改善配套设施和服务能力,创造更多的就业机会,待条件成熟时发展廉租房,实现低收入群体就业—居住的就地平衡。如深圳邻近特区二线关的宝安中心城、龙华和布吉等地区,交通区位条件较好,尚存一定规模的成片未批未建用地,应采取以上对策提供面向低收入人口的住房,缓解特区中低收入者住房短缺的问题。

4.3  客运交通走廊地区中低收入住房模式与规划对策
    目前,我国大城市的轨道建设大多是采取与轨道沿线地区土地开发相结合的方式运作,通过促进客运交通走廊地区土地快速增殖的收益来支持轨道建设的巨额投资。而且,建设中涉及到大规模的拆迁补偿和城市更新改造等问题。对于这些地区的中低收入住房建设,应优先考虑在新建或改造项目中由开发商捆绑建设政策性住房的方式,主要建设面向较低收入者的有限产权住房和出租房。将政府自建、利用存量社会住房资源等方式作为补充。
    以深圳为例,随着“轨道和快速公交BRT”时代的到来,“特区-新安-西乡-福永-沙井”、“特区-龙华-光明”、“特区-布吉-横岗-龙岗”和“特区-盐田”四条客运交通走廊蓄势待发,其辐射范围内的交通可达性高,居住就业的流动性强,有望发展成为重要的居住功能带。这些地区都已列入深圳市近期确定的旧居住区和城中村更新改造集中的地区,在改造中可采取要求开发商捆绑建设政策性住房的形式,增加面向中低收入者的产权公屋和出租公屋的规模。

4.4  外围次中心区(新城)中低收入住房模式与规划对策
    位于城市外围的城市次级中心(新城),大多是城市极力打造的增长极核,今后将发展成为配套服务齐全的综合功能区,发展前景良好。在可建设用地潜力方面具有很大优势,集中建设较大规模的政策性住房的条件优越,应充分发挥这些地区解决中等以下收入人口的住房需求的作用。由于新城建设和城市次级中心的培育将经历一个长期的过程,政策性住房建设应结合城区建设时序和发展阶段有计划有步骤推进。首先应在一些建成度较高、综合服务功能较成熟的地段,由政府主导建设一定规模的成片政策性住房,以面向较低收入者的有限产权住房和出租房为主;其次要预先控制一定规模的居住用地,作为今后城区扩大和人口规模增加后的政策性住房建设用地储备;三是在成本较低时通过收回、回购、长期租约等形式先行掌控一批位于较好地段的社会性房源,作为低价位的廉租房。
    深圳市的龙岗新城、光明新城和东部新城,是未来特区外围重要的人口和服务的集聚地,承担着城市次中心的功能。这些地区可采取上述对策,由政府集中建设一批政策性住房,同时统筹利用和调控社会住房资源,不仅地满足本地区现时中低以下收入者的住房需求,而且为今后新城进一步扩展后住房需求增长提前做好准备。

4.5  外围产业区中低收入住房模式与规划对策
    城市外围的产业地区吸纳了大量的外来就业人口,主要以从事劳动密集型产业的技术和非技术工人为主,人口流动性大。近期主要以企业自主建设工厂配套宿舍和利用社会存量住房资源等方式为主,适当辅以政府建设的方式,为这部分低收入者提供适宜的廉租住房。
    如深圳特区外的沙井、松岗、平湖、观澜、坑梓等地区一直是工业重镇,大量外来打工人口在此就业。针对这些外来务工人员的需求和既有的住房资源,政府可主要通过对零星城中村和企业宿舍的统筹整合和增加生活性配套设施等方式,提高低收入人口住房的供应规模和居住质量。

    总之,随着城市空间结构以中心城区-近郊区-远郊区的梯度推进,面向中低收入阶层住房的供应结构和方式也具有不同的特征,并应采取不同的规划对策。现将上述不同地区的住房供应模式和规划对策总结归纳为表3,作为本文研究的基本结论。

参考文献:
1刘志峰等,城市对话:国际性大都市建设与住房研究——纽约•伦敦•东京•上海[M],企业管理出版社,2007
2 张健,住房政策——美国经验借鉴和深圳的现实选择,出国进修考察报告,2004.12
3张永波,城市中低收入阶层居住空间布局研究——基于可承受成本居住的北京实证研究[D],北京:中国城市规划设计研究院,2006
4 王侠,大城市低收入居住空间发展研究——以南京市为例[D],南京:东南大学。2004
5 刘玉亭等,转型期城市低收入邻里的类型、特征和产生机制:以南京市为例[J],地理研究,2006年第6期

(本文原载于2007中国城市规划学会年会论文集)


觉得好,请分享一下,我会继续努力

Comments are closed.