关于规范违反城乡规划建设行为行政处罚裁量权的指导意见

（征求意见稿）

 

【目的和依据】第一条 为了规范城乡规划主管部门及其他有关部门行使行政处罚裁量权，促进依法行政、维护规划管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，制定本意见。

【基本概念】第二条 本意见所称违反城乡规划建设行为行政处罚裁量权，是指城乡规划主管部门及其他有关部门对违反城乡规划建设行为（以下简称违反建设行为）在法律法规规定的行政处罚种类和幅度范围内享有的自主决定权。

本意见所称违反建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。

【责罚相当原则】第三条 作出行政处罚，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，使违法者无利可图。

【审核制度】第四条 城乡规划主管部门及其他有关部门作出行政处罚决定，应当先经处罚机关内部法制机构或法制工作人员审核。

【重大案件集体讨论制度】第五条 城乡规划主管部门及其他有关部门对较重、严重违法案件作出行政处罚决定，应当先经行政机关负责人集体讨论。讨论意见不一致的，不同意见应当记载保留。

【说明理由制度】第六条 城乡规划主管部门及其他有关部门作出行政处罚决定前，应当充分听取当事人的陈述、申辩意见。作出处罚决定书，应当对当事人申辩意见的采纳情况及理由予以说明。

【严禁以罚代管】第七条 城乡规划主管部门及其他有关部门对违法建设行为实施罚款前，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应当先限期改正；无法采取改正措施消除影响的，应当先限期拆除，不能拆除的，应当先没收实物或者违法收入，严禁以罚代管。

【尚可采取改正措施消除影响】第八条 尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，是指未按建设工程规划许可证的规定进行建设，通过局部拆除、整改等措施后，能够使违法建设恢复到建设工程规划许可文件规定的。

建设工程已取得了城乡规划主管部门的建筑工程设计方案审查文件，但尚未领取建设工程规划许可证即开工建设，可以视为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。

【无法采取改正措施消除影响】第九条 无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，是指除上条规定以外的情形。无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应当限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价10%以下的罚款。

不能拆除的情形，是指经有资质的专业检测机构认定，拆除违法建筑可能影响合法建筑物结构或相邻建筑安全。

【违法收入按市场价格确定】第十条 违法收入按照违法建设出售所得价款计算。违法建设未出售或者出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的，应当委托有资质的房地产评估机构参照市场价格评估确定。

【违法情节的确定】第十一条 各地可以结合本地区经济社会发展水平，根据违法行为的性质、情节和社会危害程度制定裁量基准，将违法行为划分为轻微、一般、较重、严重等情形，并明确相应的处罚种类和处罚幅度。

【轻微违法行为】第十二条 轻微违法行为是指尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，且违法行为人积极配合整改，主动纠正违法行为的。

 对轻微违法行为，依法处以责令停止建设、限期改正，并处建设工程造价5%的罚款。

【一般违法行为】第十三条 一般违法行为是指尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，但是违法行为人被责令停止建设后继续实施违法行为或不配合整改的。

对一般违法行为，依法处以责令停止建设、限期改正，并处建设工程造价6%以上10%以下的罚款。

【较重违法行为】第十四条 较重违法行为是指无法采取改正措施消除对规划实施的影响，但是违法行为人被责令停止建设后立即停止建设或积极配合整改的。

对较重违法行为，应当限期拆除，无法拆除的，应当没收实物或者违法收入，并处建设工程造价5%以下的罚款。

【严重违法行为】第十五条 严重违法行为是指无法采取改正措施消除对规划实施影响的，并且违法行为人被责令停止建设后继续实施违法行为或不配合整改的。

对严重违法行为，应当限期拆除，无法拆除的，应当没收实物或者违法收入，并处建设工程造价6%以上10%以下的罚款。

【改正的内容和方式】第十六条 城乡规划主管部门或其他有关部门认为该行为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应当向违法行为人下达《违法行为限期改正通知书》，并在通知书中载明改正违法行为的方式、期限及后果。

【建设工程造价的确定】第十七条 对违法建设实施行政处罚时，对未取得建设工程规划许可证的，按照违法建设工程全部造价作为罚款基数；对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，按照违法建设工程部分的造价作为罚款基数。

已经完成竣工结算的违法建设工程，应以经审定的竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设工程，可按照施工合同价确定罚款基数；未签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格，可由主管部门委托有资质的造价咨询企业评估违法建设工程造价。

【乡、村违法建设查处】第十八条 对乡、村庄规划区内违法建设行为的行政处罚，参照本规定执行。

【地方性规定】第十九条 地方性法规或者规章对本意见内容已有规定的，从其规定。

【实施时间】第二十条 本意见自  年  月  日起施行。

 

【修改意见】

1．建议在第二条第二款末增加“以及《城乡规划法》中规定的其他违法行为等”。修改理由：《城乡规划法》62、67条规定。

2．建议将第四条“应当先经处罚机关内部法制机构或法制工作人员审核”中的“内部”删去。

3．建议将第七条“城乡规划主管部门及其他有关部门对违法建设行为实施罚款前”中的“罚款”修改为“行政处罚”。

4．建议将第八条第一款末增加“或者虽不能恢复到建设工程规划许可文件规定但不影响控制性详细规划的强制性内容且不影响相邻关系等”。

5．第九条第一款中“并处建设工程造价10%以下的罚款”与《城乡规划法解说》一书（TSBN978-80247-078-1，知识产权出版社2008年4月第1版，第142页）有冲突。

第二款建议增加“以及其他不能拆除的情形”。

6．建议将第十四、十五条第一款“但是违法行为人被责令停止建设后立即停止建设或积极配合整改的”中的“整改”修改为“处理”。

第十四条第二款最后一句建议调整为“并处建设工程造价5%的罚款”。

7．第十七条第二款建议增加“违法行为人认可的当地建筑市场指导价”。

另：(1)《行政处罚法》第27条第2款规定，“违法行为轻微……不予以行政处罚”，该指导意见第十二条与上述条款相抵触。(2)该指导意见没有就《行政处罚法》中规定的“从轻”、“减轻”、“不予”处罚作出具体规定。

 

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