英国城乡统筹发展的经验及启示

时间: 2012-02-16 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

一 英国的主要经验
1.走“城市复兴”的新型工业化之路
撤切尔夫人执政期间,推行“去工业化”政策,到目前,英国的三大产业结构 比例是2:17:81。原来的工业城市如曼彻斯特、格拉斯哥等都面临着现代的工业发展转型问题,实现传统工业区的复兴是目前困扰英国政府最大的城市发展问 题。因此,英国政府目前在这些地区主要实施“城市复兴”计划。根据这一计划,英国的中央政府和地区政府把这些地区的复兴策略与整个城市的发展规划融为一 体,加大对这些地区的基础设施投入,同时实行优惠政策鼓励私人资本进入,共同开发。在实施过程中还积极吸引各种专业机构、社区企业、公众参与复兴方案的规划设计。政府认为,在城市复兴中政府不可能包办一切,需要私人资本来介入,但政府一定要起主导作用,要作出周密规划并使之贯彻执行,而不能完全迎合私人资 本的需要。在“城市振兴论坛组织”的推动下,格拉斯哥等城市整合政府、社区、企业及专业人士等各方面力量,推进以社区整体发展为突破口的城市振兴计划,现 已取得初步成效。
2.注重城市规划立法工作
英国政府一直强调城市的规范立法工作的重要性。
(1)规划立法历史悠久
1909年,英国颁布了世界上第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》,1947年又颁布实施了《1947年英国城镇和乡村规划法》,第一次在法律 上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设,目前已经形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系。英国的规划管理体系非常强调中央集权(规划的 集中统一)、强调区域统筹(城乡统筹)、强调公众参与(推行民主)和规划执行。2004年新修订的《城乡规划法》,将原来的指导性地区规划上升为立法性规 范,从而起到强化政府宏观调控的作用。
(2)强调规划建设的适度超前
据了解,现今覆盖英国整个城乡的地下管网设施,是在100多年前的维多利亚女王时期规划建设的,但它在人口已经增长了50倍的今天,却仍然能够满足实际的需要。
(3)规划执行具有刚性
英国的规划管理非常严格,农户要在自己的农舍旁增加一间偏房,也必须经当地规划部门批准;而动用绿地搞开发,必须经副首相批准。
3.注重小城镇文化特色保护
英国的小城(镇)一般具有以下特点:首先,建筑布局依山就势,单体或联户二层建筑居多,居住环境优美。其次,十分重视历史文化保护和特色城市(镇)打 造。英国的多数小镇都具有很高的历史文化价值,原有街道、建筑保存完好,按照当地规定,建筑历史达到50年以上,一般不允许再拆除;无人继承的则由国家历 史文物保护机构收管经营。而且,在城市建设中,对具有文物价值建筑的保护不是单体保护而是成片保护,即使维修也都“修旧如旧”,现代的和古代的建筑交相辉 映。在小城镇建设中则是因地制宜,根据当地的自然、历史和产业发展特点进行差异性规划,强化特色的打造。再次,城乡居民共居和城市居民郊区化,在小城镇居 住成为英国人生活消费的重要选择。伦敦市城区上班人数40万,而辖区居住人口约4万左右。英国24万多平方公里国土,6300多万人口,属于人多地少的国 家,英国的农村和小城镇的特色化发展,很好地解决了因地理条件不足带来的发展制约瓶颈问题。
4.农村综合发展和保护农民利益
在英 国,农业人口300万,占总劳动力人口的2%,农业产值也在2%左右,但农业合作社作用巨大,如CO—OP英国合作社就具有典型意义。CO—OP英国合作 社最早发源于曼彻斯特,由300多个小合作社合并而来,2002年又与约克郡消费合作社合并,现已成为一家全国性的合作经济组织。目前,该合作社的业务涉 及农场、制药、大型食品超市、旅游服务、汽车销售、殡葬、建筑以及金融保险业等多个行业,为社员提供几乎是“从摇篮到墓地”的一揽子服务,年经营额达19 亿英镑。其中,农场业既是该合作组织经营时间最长,同时也是目前经营状况最好的行业。合作社通过购买、租用等多种方式,从拥有土地的贵族、小农场主手中获 得土地,用极少的人力却经营着全国约15%的可耕地。比如英国的一个小农场,共有7名工作人员,其中2名管理人员,3名农业工人,2名技术人员,共经营 4942公顷土地。农场的所有土地归CO—OP合作社所有,每年的生产计划由农场经营者提出,报上级公司同意后实施,生产出来的农产品直接送到合作社所属 超市销售,缩短了中间环节,大大降低了生产成本。加入合作社的农民可以选择继续从事在合作社统一安排下的农业生产,农业工人除了可以获得土地的租金收益 外,还可以获得稳定的工资收入,此外还有视农场经营状况而定的奖金,真正实现了由农民向农业工人的转变。
5.市场化运作并发挥国有资本的引导作用
英国城市振兴局(English Partnerships The Na-tional Regeneration Agency)是英国政府的一个分支机构,其经费主要来源于中央财政,但这一机构同时也是一个赢利性组织。从撒切尔夫人时期开始,英国的私有化进程不断加 快,国有资产规模逐步缩小,逐渐退出了公共领域,但是在城市复兴、社区建设、旧城改造、土地整理等方面,国有资本仍然发挥着重要的引导、示范作用。当然, 英国也同样允许存在一批“企业化”的政府下属机构,它们按照城市发展目标对政府控制性资源进行统一运作。其中,英国城市振兴局就控制了英国国有土地中的 80%。这些机构不仅仅以盈利为目标,它们还要充分发挥政府资金的引导及示范作用,积极吸引社会资本共同参与促进城市发展的各种项目。
在城市 新区的开发建设中,这些机构一般会先期介入,制定出一个高质量的发展、建设、环境保护方案,并进行示范性的开发建设,引导社会资本进入。在各种城市发展项 目的设计、建设过程中,这些机构还要参与协调政府、社区、公众以及开发企业的多方利益,特别注重保护公众利益。英国城市振兴局在北安普顿市的一个城市扩建 项目的开发方案就反复听取当地居民意见,不断修改,到方案被当地居民接受共用了6年时间,而在此后的6个月内方案就在规划权威机构那里获得通过。2004 年,该机构新开工建设住房4439幢,完工2518幢,共开发生地293公顷。总之,英国城市振兴局的主要职责在于整合和盘活国有资源,通过市场机制,发 挥国有资本的先导作用。
二 借鉴英国经验,推进我国城乡一体化建设
英国高效的行政管理、超前的城乡规划、科学的交通管理体系、富有特色的小城镇建设、市场化的农业产业化经营机制等,对我国推进城乡一体化进程,加快社会主义新农村建设具有重要的启发意义。
1.加快新农村规划建设
规划是建设的龙头。我国目前的发展规划尚未实现城乡全覆盖,新农村规划刚刚起步。新农村建设首先面临规划设计的滞后问题。新农村建设规划,要突出规划的 先行性、整体性和先进性。先行性指我国新农村建设必须坚持先规划,再建设;先试点,再推开。整体性是指新农村建设要全盘统筹,整体考虑布局。先进性是指在 规划环节就注意进行综合设计,把握发展趋势,体现时代要求,体现前瞻性,尤其要把环境保护和污水治理等问题作超前考虑。
新农村建设要注意完善 小城镇规划布局设计。小城镇发展适当压缩数量,突出重点,提高质量水平。小城镇规划建设应以县城为主,以历史文化名镇为重点;调整小城镇布局,搞好沿交通 要道和主要河流小城镇规划布局建设,重点发展有河水依托城镇;优化小城镇设计,按照适合居住、方便购物、彰显历史文化、环境优化美化以及与发展旅游产业结 合等原作进行超前规划,综合建设,使之真正成为分流中心城区压力,接纳农民居住,可城乡一体居住与生活的社区典范。
2.加快推进农业产业化
新农村建设必然伴随农村产业结构、就业结构、生产方式的巨大变化。加快农业产业化,根本的出路在于不断减少农民数量,提高农业从业者经营土地的面积和经 营规模。要坚定不移地推进农业的产业化和土地规模经营。现在我国实施的以土地整理为核心的农民新居工程,将分散的农户集中居住,将零散的土地集中连片,为 农业的规模经营和农业产业化经营创造了条件,各地应因势利导,加大对产业大户的引进和培育,制定政策,引进、培育、发展如英国CO—OP集团那样的大型农 业集团,促进农民向农业工人转变。

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