城市规划博客

“2.5产业”算是一个新名词，但这种现象早就出现了，对于规划管理部门、国土部门来说，从二产向三产的过渡的结构调整格局中，这已经是必须面对并妥善解决的新难题。

一些新形态产业，用地上介于二产和三产之间，按目前的产业用地政策，只能称为“2.5产业”，目前产业用地政策，出现了一些不适应经济发展的情况，这就在供地中隐伏了一些规避政策的空间。

仅以文化创意产业为例，在北京，2008年文化创意产业年增加值突破1000亿元，成为三产中仅次于金融业的支柱产业。上海也以20%左右的速度，大幅高于经济增长。

界定二三产之间的新形态产业，其干系重大。土地的工业用地与商业用地两种性质，其出让金天差地别。在土地财政紧缩下，这背后又是相对低廉的工业性质用地与目前经济危机之下最具活力的产业之间的选择问题。

2.5产业用地玄机

对于上海来说，一直徘徊在50%左右的第三产业，成为多年来的一大心病。

2009年初，上海市发改委在制定《2009年国民经济和社会发展计划草案的报告》时，将2009年的第三产业增加值增长定多少，也一直是难题。

最后的方案，给出的数据看似有点保守:预计全年第三产业增加值占上海市生产总值比重达到53%以上，比上年提高0.5个百分点左右。

由于金融、航运双中心的驱动力，更多依赖外需，上海需要寻找新的服务业增长空间，其实也就是服务业的内需空间。因此0.5%的增长空间也并非易事。

但上海随后发现，“2.5产业”难题:在工业用地和商业用地之间，需要有更多的政策壁垒需要攻克。

以上海寄以厚望的文化产业为例，目前上海市政府授牌的创业产业集聚区已经达超过了70多家。易居中国分析师薛建雄告诉本报记者:“这些土地都是工业用地性质，上海真正拿商业用地来做文化创意产业的并不多。”

知情人士透露，前几年，围绕上海老厂房的拆迁问题，上海政府部门曾与艺术家群体有过一些“瓜葛”，由于市中心区域的老厂房价值不菲，政府可把其工业用地转为商业用地，通过招拍挂出让，扩充土地财政。

对于开发商来说，这些地块吸引力更为巨大。类似于目前上海主要的文创产业基地:田子坊、时尚园、四行仓库、M50等在内，其若开发为房地产项目，均价或可以卖到2万以上。

至此，单纯的地产土地财政开始悄然发生变化。政府似乎看到了比土地出让收益，更为重要的一种经济模式。上海政府希图借助其发展，推动产业结构调整，从而实现“到2020年左右把上海建设成为世界级创意产业中心”的目标。

本报记者获悉，目前上海一共有100多个创意园区(包括未获政府授牌)，总面积数百万平方米。位处于郊区的文化创意产业新开发的园区，由于也是工业 用地性质，且整栋的产权不能分割，实际上只能注册一家企业，这样，发展“2.5产业”就需要对工业用地的性质进行变性为商业地产。

这就是冯经明所说的，“隐伏的政策规避空间”。“2.5产业”，这或许是一个问题，但本报记者调查发现，今年以来，有多个国企开始参与其中，数十个园区将陆续投入建设，供应量将大幅增长。

业内人士告诉记者，政府要求的城市配套费用也是不一样的，工业用地交的少，商业用地多。另外注册在工业园区的文创产业，也可以合理避税。

这是一个两难:工业用地性质可能制约三产的发展；但是若向三产开放过多工业用地向商业用地的划转，难免新一轮土地乱象滋生。

危机中各地争上新增长地带

如何更加细化三产用地，让工业性质用地催生商业用地效果，各地各显神通。

以杭州市为例，杭州市委办公厅刊发《市政府办公厅关于加快文化创意产业园区建设的若干意见》，土地政策的放行显示了杭州市政府推动的决心。

这份2月25日发布的意见，对土地问题，着墨不少，寄予了很多优惠政策，对符合条件的这类“2.5产业”，暂不征收原产权单位土地年租金或土地收益。

除了土地收益上寄予优惠外，还在土地指标上进行优待，明文规定，对文化创意产业园区项目建设确需占用农用地的，国土资源部门要优先安排用地指标。

杭州的急行自有他的合理算盘。在2008年经济危机冲击下，文化创意产业增加值占全市GDP的比重达12.1%，对GDP增长的贡献率已经达到了13.2%。

在杭州之后，北京也快速行动。2009年3月底，北京市发布《北京市文化创意产业担保资金管理办法(试行)》。在土地放行的基础上，融资渠道上更进一步。

对于北京来说，下面这笔帐是很清晰的。2008年北京市文化创意产业年增加值突破1000亿元，成为全市第三产业中仅次于金融业的第二大支柱产业。 其中2008年1至8月，北京市规模以上文化创意产业实现收入3354.2亿元，比上年同期增长23%，增幅高于全市第三产业2.1个百分点。

这需要一系列的制度保障。尤以土地和金融为要。本报记者获悉，目前，北京也对这些“2.5产业”，政府可暂不对划拨土地的经营行为征收土地收益。

在这次华东5省市土地联系会议上，上海市政府副秘书长尹弘亦表示，上海市将细化产业用地、基础设施用地、社会事业用地标准，探索土地合同竣工验收制度，完善土地绩效评估机制等。

对于“2.5产业”来说，一旦工业用地和商业用地之间，为此破出一个口子，是否隐藏新一轮土地乱象，这也是不得不考虑的问题，这也是保增长土地平衡术。

此外，我们不得不提的是，很多地方不以符合城市规划为前提，激进地鼓励将工业项目关停，直接转为三产服务业，而不经过收储和重新挂牌出让，这样的城市更新导致了城市功能的混乱与权利寻租，也将土地市场的正常秩序打乱了。