关于公路建筑控制区范围的规定

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一、公路建筑控制区的概念。公路建筑控制区是公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域。1987年10月13日国务院发布的《公路管理条例》规定:“在公路两侧修建永久性工程设施,其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为:国道不少于20米,省道不少于15米,县道不少于10米,乡道不少于5米。”这是在行政法规层面关于公路建筑控制区管理的最早规定。1998年1月1日施行的《公路法》,正式引入公路建筑控制区的概念,并从划定规则、距离范围、管理要求等方面对建筑控制区作出具体规定。此后,公路建筑控制区在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中广泛使用,成为路政管理行政执法的专业术语。

二、设立公路建筑控制区的目的。国家在公路两侧划定建筑控制区,主要有以下目的:一是为公路今后的升级和拓宽而预留土地,通过加强控制和管理,减少国家拓宽公路时房屋拆迁和各类公共设施迁移的投入,节约国家有限的公路建设资金;二是为保障行车安全和公路畅通,公路必须保证一定的安全视距;三是防止公路街道化,提高公路通行能力;四是避免车辆侵害公路两侧建筑物和构筑物的安全,减少车辆噪声、尾气等影响沿线群众的生产、生活;五是避免公路沿线近距离施工影响公路及其设施的完好、安全,有效保护公路和公路附属设施。

三、公路建筑控制区内的土地权属性质。根据1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》(〔1995〕国土籍字第26号),“依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地,其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途,可以根据有关规定增加适当的限制条件。”据此可知,公路建筑控制区内的土地权属并不因公路建筑控制区的划定而发生转变,公路管理机构对其管理权仅限于对其范围内建筑物和构筑物的管理,主要表现在四个方面:一是在公路建筑控制区内,除公路保护需要外,禁止修建建筑物和地面构筑物;二是公路建筑控制区划定前已经合法修建的,不得扩建;三是在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施应依法办理行政许可手续;四是在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志,不得妨碍安全视距。公路建筑控制区内土地权属性质不变,主要基于三种认识:一是现行法律并无明文规定应将其征为国有;二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置;三是有利于发挥土地的最大效益,公路沿线群众仍可以种庄稼、搞养殖等。

四、国外关于公路建筑控制区的法律规定。从国外立法看,在处理干线公路与沿线建筑物的关系上,多数国家也是通过划定建筑控制区域的方式,实现管理目的的。在加强控制的同时,这些国家也注重采取疏导手段,通过完善乡村内部交通网络,并做好与过境公路的有效衔接,确保互不干扰。发达的乡村内部交通网络为居民出行提供了便利条件,同时也使得居民没有必要紧靠干线公路两侧建房,忍受噪声和尾气污染。如,《加拿大马尼托巴省公路及运输法》规定,未经部长授权,任何人不得在位于城市、乡镇或村落外的部属公路的38米内,建造、放置结构物或固定设备。《加拿大新布朗兹维克省公路法》规定,经政务会副总督同意,可以从公路用地的中心线算起划定不超过180米的控制线,任何人不得在控制线范围内建造或放置楼房、建筑物、构造物、储藏油罐、车道,或者除篱笆、告示牌之外的其他物体。《日本道路法》规定,为预防损坏道路结构和防止交通事故,道路管理者可按照相关标准,将与道路相连接的区域指定为沿道区域,但不得将道路一侧20米外的区域指定为沿道区域;道路管理者指定沿道区域后,应及时公布其区域;当沿道区域内的土地、竹木或设施有损坏道路结构或妨碍交通的危险时,其管理者必须设置防止危险的设施或采取其他必要措施;必要时,道路管理者可在责令该土地、竹木或设施的管理者,设置防止危险的设施或采取其他必要措施。《意大利第729号法令关于新建公路和高速公路的规定》规定,根据已通过的法律方案,在高速公路沿线及入口处50米内禁止建造、翻建及扩建任何建筑。

五、与《公路法》关于公路建筑控制区的内容相比较,本条例在以下方面予以了补充和明确:

(一)关于划定主体。本条例规定,县级以上地方人民政府是公路建筑控制区范围的划定主体,负责组织交通运输、国土资源等部门划定。由于我国地域辽阔人口多,且分布很不平衡,各省、自治区、直辖市所处的地理位置不同,自然条件、地形地貌千差万别,因此,公路及公路两侧的管理要求和标准也不相同。为了使公路建筑控制区管理制度更切合各地实际,本条例规定县级以上地方人民政府作为责任主体,负责划定公路建筑控制区的范围。同时,本条例还规定由县级以上地方人民政府组织交通运输、国土资源等部门划定,这主要考虑到公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关。如,交通运输主管部门熟知公路运行安全要求和有关公路发展规划,国土资源主管部门熟知公路沿线的土地利用总体规划等。此外,还有一层意思,公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后,不仅管理相对人应当严格遵守,而且交通运输、国土资源、建设等部门也必须严格执行,即:交通运输主管部门及其公路管理机构发现在公路建筑控制区内违法修建建筑时,必须制止和纠正违法行为;对公路建筑控制区内违法修建的建筑物和地面构筑物,国土资源主管部门不予颁发土地使用证明,建设主管部门不得发放相关权属登记证明,规划部门不得在公路沿线两侧的建筑控制区内进行建筑规划等。相关部门违反公路建筑控制区管理规定,违法审批有关建筑物和构筑物的,应当按照《中华人民共和国行政许可法》等有关规定处理。需要指出的是,公路建筑控制区的划定主体只能是县级以上地方人民政府,包括省、市、县三级地方人民政府,乡级人民政府以及交通运输、国土资源等部门都不具有划定公路建筑控制区的权力。

(二)关于划定原则。本条例对《公路法》确立的保障公路运行安全、节约用地原则进行了补充,增加了保障公路发展需要的原则。主要考虑到随着经济的发展和人民生活水平的提高,汽车保有量持续增长,公路的技术等级和宽度也要不断地提高和增加。因此,县级以上地方人民政府在划定建筑控制区的范围时,还要充分考虑今后公路拓宽、扩建的发展需要,否则将会大大增加公路升级和拓宽的难度,国家不仅需要投入大量的拆迁费用,而且造成公路两侧建筑二次建设,影响居民生产、生活。

(三)关于划定规则。根据《公路管理条例》第三十条规定,公路建筑控制区的范围从公路边沟外缘开始起算。根据《公路法》第三十九条规定,公路用地是指公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米范围的土地,也从公路边沟外缘开始起算。这就造成公路用地和公路建筑控制区存在重叠,即公路边沟外缘起至少1米的范围既是公路用地,又是公路建筑控制区。由于现有法律、法规对公路用地和公路建筑控制区分别规定了不同的管理方式和强度,必然造成执法实践中难以适用的问题。据此,本条例重新明确了公路建筑控制区的划定规则,规定公路建筑控制区的范围应从公路用地外侧起向外开始起算。

(四)关于距离范围。《公路法》第五十六条规定,公路建筑控制区的范围,由县级以上地方人民政府依照国务院的规定划定。国务院的规定主要是指《公路管理条例》和本条例关于公路建筑控制区范围的规定,即:国道不少于20米,省道不少于15米,县道不少于10米,乡道不少于5米,其中高速公路不少于30米。这是国务院从行政法规层面规定的法定最小距离,地方性法规规定的建筑控制区范围以及县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区范围不得少于国务院规定的法定最小距离。需要指出的是,公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口是公路的组成部分,但考虑到其结构的特殊性,对安全视距等方面要求更加严格,这就要求县级以上人民政府在划定其建筑控制区范围时,不能“一刀切”地按照法定最小距离划定其建筑控制区的范围,而是应充分考虑安全视距等要求,适当扩大划定的距离范围。

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