关于房屋用途管理的规定

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《浙江省城乡规划条例》释义与应用 第三章 第三节

第四十七条 房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的,应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准,并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金。

申请临时改变房屋用途的,应当征求相关利害关系人的意见;其中,将住宅改为经营性用房的,应当征得相关利害关系人同意。

临时改变房屋用途影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的,城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准。

按照临时改变后的用途使用房屋的,应当依法办理房屋结构安全、消防安全、环境保护等相关审批、备案手续。

临时改变房屋用途的期限不得超过五年。期限届满确需延续的,可以在期限届满前六十日内向原审批机关申请办理延续手续,每次延续期限不得超过两年。

永久改变房屋用途的,依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规执行。

 

【释义】 本条是关于房屋用途管理的规定。

一、规定房屋用途管理缘由

实践中,房屋使用人改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的情形很多,主要有两种情形:一种是住宅房屋的使用人将住宅改变为商业用房或者办公用房,作为商业经营场所或者单位办公场所;另一种是工业企业将工业厂房改变为商业用房,开设专业市场或者从事酒店、旅游、娱乐业经营等。对房屋用途的规划管理加以规定是本条例具有地方特色的内容之一,规定该内容的主要原因有三点:一是用地性质规划管理的延伸和必然要求。不对房屋用途进行规划管理,用地性质的规划管理将流于形式。二是为了防止国有资产的流失。由于工业用地和商业用地价值有较大差异,如果以工业用地性质出让取得土地使用权的业主,将厂房擅自改造成商场,将企业办公楼改造成酒店对外营业,或者改造写字楼对外出租,必然导致国有资产的大量流失,实践中这样的事例屡见不鲜。三是为了保护利害关系人的合法权益。物业周边环境(包括周边房产用途)及基础设施和公共配套对物业价值影响很大,因此,业主购买物业时往往会关注物业周边的配套、环境和交通等因素,也会关注周边房屋的用途。而周边房屋用途的改变,如将小区内住宅改成餐饮、娱乐等经营性用房,会影响周边业主的正常生活秩序,也会对周边物业价值造成影响,可能损害周边业主的利益。

二、房屋用途分类

本条规定,房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋,这意味着城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时,应当明确该建筑的用途。但由于目前尚无权威的房屋用途分类标准,实践中存在建筑用途与用地性质间的关系难以完成对应情况。用地性质是针对该地块的指导功能,而主导功能需要多种辅助功能来配套,特别是随着用地功能的复合化、综合化趋势,一个地块往往包括了多种用途的建筑,如工业用地内的研发大楼、职工宿舍;教育用地内的商业用房等。因此,城乡规划主管部门在加强房屋用途管理过程中,应当把握好以下几点:一是制定有关房屋用途分类标准时,要紧密结合土地用途分类,着眼土地价值差异较大和周边居民影响较大的用途类别。二是在出让或者划拨各类土地使用权,特别是在出让工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地时,对该地块上主导功能以外其他相关用途房屋建筑面积要尽量细化明确,如旅游用地或者住宅用地上配套的商业用房面积要具体明确,对于工业用地地块上的房屋用途,即使部分是用作内部办公或者职工集体宿舍等,应当全部明确规定为工业配套用房性质,不能认定为经营性的办公用房或者住宅用房。三是在执法中,要着重查处工业用地和教育、科研、文化、卫生、体育等公共设施违法改变房屋用途对外从事商业经营的行为,着重关注对周边利害关系人造成不良影响的房屋用途改变行为。

三、临时改变房屋用途的审批程序及土地收益金的补交

本条规定确需临时改变房屋用途的,应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准,并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金。由于规定的是房屋用途的临时改变,而不是性质的永久性改变,因此,与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》关于改变土地使用性质的管理规定有所区别:一是关于审批主体,本条例规定由城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准,没有要求按照土地管理法和城市房地产管理法规定由城市、县人民政府批准。二是关于收益补交,本条例规定了补交土地收益金,没有按照土地管理法和城市房地产管理法规定调整或者补交土地出让金。三是关于改变期限,本条例规定临时改变房屋用途期限不得超过五年,每次延续期限不得超过两年,没有按照土地管理法和城市房地产管理法规定出让土地的剩余年限内的一次性改变。

四、征求利害关系人意见或者征得同意的程序

改变房屋用途在不少情况下会对周边房屋用途功能产生影响,对利害关系人造成损害,为此,本条第二款对申请临时改变房屋用途应当征求相关利害关系人的意见或者征得同意的程序作了规定。理解该款规定,要注意把握以下四点:一是当事人应当在申请改变房屋用途前征求利害关系人意见或者征得同意,将征求意见或者征得同意的结果一同报城乡规划主管部门。二是在征求意见过程中,利害关系人既可直接表明同意或者不同意,也可以附条件同意,要求申请人事先采取相应措施。三是征求利害关系人意见和征得其同意,在程度上有明显区别。规定住宅改变用途要征得利害关系人同意,是根据物权法规定作出的,这也是考虑到住宅改变用途对周边居民的生活将直接造成较大影响。四是相关利害关系人的范围应当根据改变房屋用途的影响范围和程度以及周边远近等因素确定。

五、城乡规划主管部门不得批准的情形

由于房屋用途改变可能影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等,为此,本条第三款对城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准改变房屋用途的情形作了规定。城乡规划主管部门审查是否允许临时改变房屋用途的主要标准应当是近期建设规划或者控制性详细规划,交通、市容、安全等方面的内容也应当着重从控制性详细规划实施的角度来考虑。

六、办理其他相关审批手续

城乡规划、国土资源、建设、消防、环境保护、工商、卫生等部门都是按照法律、法规规定行使相关行政管理职能的,城乡规划主管部门对于临时房屋用途改变的批准只是表明从规划公开的角度予以同意,并不能代行其他相关部门的行政管理职能。因此,本条第四款规定,当事人按照临时改变后的用途使用房屋的,应当依法办理房屋结构安全、消防安全、环境保护等相关审批或者备案手续。

七、永久改变房屋用途的管理规定

房屋用途性质和土地用地性质密切相关,二者的要求尽管难以完全相同,但该用地上的主要建筑物或者建筑物主要部分的用途性质和该地块用地性质应当一致,永久改变房屋用途实质上意味着用地性质的改变。而对于用地性质的改变,土地管理法和城市房地产管理法都有相关管理规定。如《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定:“建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国房地产管理法》第四十三条规定:“以出让方式取得土地使用权的,转让房地产后,受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得原出让方和城市、县人民政府规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金。”为此,本条第六款规定,永久改变房屋用途的,依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》等法律、法规执行。

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