社区规划——理论、实践及其在我国的推广建议

admin13年前城市规划论文1824

社区规划——理论、实践及其在我国的推广建议 作者 钱征寒 牛慧恩 【摘要】社区规划是近年来出现的新的规划类型。本文首先从社区规划的理论入手,探讨了其内涵和特性,以明确社区规划的工作理念和要求;同时,回顾检讨了社区规划在我国的实践,分析了工作中所存在的障碍和问题。为在符合我国国情的前提下普及推广社区规划,本文对几个前提性问题提出了自己的观点,并在此基础之上,提出了物质型社区规划和综合型社区规划两种推广模式以供参考。 【关键词】社区 社区规划 物质型社区规划 综合型社区规划 1社区与社区规划 1.1社区 1.1.1概念 “社区”的概念来自于社会学,最初是指一种较为抽象和理想的社会关系,人与人之间存在感性的、自然的、不带任何功利色彩的友好互助[1]。这种关系有别于社会学中以理性标准判别社会关系的“社会”、“阶层”等概念,人与人之间基于自然意愿的社会关系是建立在共同的地域归属感和认同感之上的。在上述理解基础上,衍生了许多社区的定义。一般认为,社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体[2],有一定的地理区域和一定数量的人口,居民之间有共同的意识和利益,并有着较密切的社会交往。在这一概念下,社区既可以用以描述社会关系,也可以形容某一具体空间。社区作为社会组成的单元,其本身具有相对完整的社会功能。 1.1.2组成要素 社区是社会与空间的统一体,地域性和社会性是社区最基本的本质属性。根据不同的研究需求,社区在空间尺度上可大可小,但其分析社会关系的尺度应与空间尺度保持一致。但无论在何种尺度上,社区作为一个体系,都包含以下要素[3]:  社区成员:社区行为的主体;  共同意识:有关社区互动的社区道德规范、价值判断及控制的力量;  社区组织:维系社区内各类组织与成员关系的权利结构和管理机制;  物质环境:社区的自然资源、公共服务设施、道路交通、住宅建筑等硬件环境。 1.1.3类型 在进行社区研究时,由于组织管理体制上的差异,国外更多地以由居民感知而界定的邻里单元(Neighborhood)为地域范围,而国内则更多地依托基层行政单元(如街道、社区等)。 根据分类标准和研究需求的差异,社区的分类也有多种方式[4]。例如根据功能上的差异,可分为居住社区、商业社区、工业社区、政治社区、科技社区、文化教育社区等;根据形成机制的差异,又可分为传统型社区、分配型社区、商品型社区、转制型社区和混合型社区等。由于居住所形成的社会交往较为稳定,地域归属感也较为浓厚,所以社区多数时候与居住等概念联系在一起,一般所说的社区大多指居住社区。 1.2社区规划 1.2.1起源 社区规划是伴随世界性的社区发展运动而产生的。二战后,联合国积极倡导社区发展运动,旨在“通过人民自己的努力与政府当局合作,以改善社区的经济、社会和文化环境,把社区纳入国家生活中,从而对推动国家进步做出贡献”。许多国家和政府纷纷制定“社区发展计划”,将社区发展引导到正常的发展轨道上。同时,城市规划学科也在检讨自身基于建筑师理念发展起来的学科缺憾,希望从城市问题的本质出发去理解城市空间布局,社区规划正是在此背景下发展起来的。 这一时期的社区规划是联系自上而下发展要求和自下而上发展需求的重要政策工具,它既是政府有关机构与非政府组织和民间的合作纽带,也是指导社区建设与发展的综合行动纲领,更重要的是,它还是社区获取政府资助的重要手段。战后欧洲各国的建设成就充分证明了这一工具的重要性和有效性。 1.2.2类型与内涵 1960年代以来,各国根据自身不同的国情,丰富了社区规划的内涵。例如,在理念上,社区规划可分为温哥华模式和台湾模式两大典型流派。温哥华模式强调社区规划是一种规划的理念和方法,在理念上尊重和吸纳民间发展意愿,在方法上高度重视公众参与,同时可应用在任何类型、尺度的规划中。在台湾,社区规划虽然也强调尊重基层意愿,关注公众参与,但其是一种以明确空间边界的社区为对象的物质型规划类型,目的是以社区物质环境的改善促进社区团结,推动社区可持续发展,并为此专门建立了社区规划师制度。 在工作组织操作模式上,当今的社区规划还可分为政府主导型和民间自发型两种。前者由政府统一组织,提供经费,自上而下开展,例如美国纽约就借助有官方背景的社区工作委员会开展社区规划。后者则纯粹由民间社区根据需要自己委托开展,作为自治自理的参考,甚至在有的时候,还作为与政府进行沟通和争取社区发展权益的手段。 值得注意的是,社区规划虽则不可避免地包括物质形态规划,但这只是促进社区可持续发展的一种手段。因此,“真正意义上的社区规划”应该是基于自下而上理念、综合考虑社区各个方面发展需求的综合发展规划。同时,为避免与其它规划类型产生混淆,将社区规划作为一种有明确空间范围的规划类型较为合适。 1.2.3过程要求 社区规划的工作要求较为深入,工作内容较为细节化,同时也强调工作的针对性和操作性。此外,由于社区的行为主体是感性人群,社区成员的感知直接决定社区环境的建设要求,这就决定了社区规划工作过程较为琐细。根据国外经验,社区规划在工作过程要求方面可以抽象为几个阶段: (1)组织策划和前期准备; (2)调研与信息搜集; (3)设立愿景(社区成员对社区发展所向往的前景); (4)创建目标; (5)制订行动计划; (6)实施与评估。 1.2.4社区规划与城市规划的比较 物质空间环境是社区利益的焦点和矛盾的冲突点,因此空间与物质环境建设始终是社区规划的重要内容,这决定了社区规划与城市规划之间的紧密关系。然而,由于工作理念和目的的不同,社区规划与城市规划还是存在较为显著的差异: (1)在规划类型上,城市规划属于较为刚性的控制和引导型规划,而社区规划相对较为柔性; (2)在组织方式上,城市规划基本上自上而下部署开展,并已形成树状的规划体系,而社区规划更多的是视需求自下而上开展,尚不存在体系; (3)在工作方法上,社区规划更为关注从城市问题的社会本质去理解城市建设与空间布局,更加强调非物质层面内容的研究分析,其工作所需的知识背景和专业素养已远远超出城市规划学科本身; (4)在规划效用上,城市规划重视的是规划成果及其实施成效,而社区规划则在关注规划成果的同时,十分重视公众参与与利益协调,关注规划制定的过程; (5)在价值判断上,城市规划更多地从社会经济综合指标进行成果评判,而社区规划的最终评判指标是公众满意度,一个使社区居民都十分满意的社区规划就是好的社区规划。 2社区规划在我国的实践 社区规划工作在我国开展较晚。在原有计划经济体制下,社区在社会发展中的作用受到忽视,直到1980年代,在民政部组织下,呼应行政体制改革的趋势,开展了全国性的社区建设运动[1],但缺乏规划界的介入,尚不成为真正意义上的社区规划。进入21世纪以来,随着“公民社会”、“和谐社会”等理念的提出,民生问题和社区民主自治得到高度重视,与之紧密相关的真正意义上的社区规划也开始逐步开展。 2.1工作特点与特色 2.1.1工作范围不断扩大 已有典型的社区规划工作主要在大城市的成熟社区进行,例如孙施文等[5]和赵民等[3]在上海开展的以街道为载体的社区规划研究、杨敏(2006)在南昌进行的社区规划实施研究工作[6]。但随着对社区概念了解的深入,以及宏观形势的发展变化,尤其是随着“建设社会主义新农村”口号的提出,规划师的工作触角逐渐伸向小城镇和农村,例如刘君德等在上海真如镇的城市边缘社区研究[7]、方明等在北京八达岭开展的农村社区规划工作[8]、汪克田在重庆开展的农村移民社区规划[9],等等。 2.1.2工作理念与方法日益贴近真正意义上的社区规划 已有许多社区规划是受政府委托部署开展的,尤其是在社区氛围较浓的上海等大城市[10][11]。然而随着政府行政管理体制改革的深入,规划师开始主动介入自下而上的社区规划工作。社区规划绝不仅仅是自上而下任务和指标的分解、落实,张京祥等明确提出,社区规划必须立足“问题导向型”,有针对性地发现问题,解决问题[12]。公众意愿的表达、基层组织的诉求开始逐步成为此类社区规划的重点考虑对象,社区经济发展、社会关系演变、人性化的设施安排和微观环境塑造等成为社区规划的重点研究内容。与此同时,规划师在自身专业背景之上,引入了大量社会学的工作方法和技术。例如社会调查、社会空间结构研究、社会心理学和行为学分析等等,部分工作还吸纳了社会学家和社会工作者参与,使规划研究工作更体现了以人为本的精神内涵。 2.1.3辅助性研究不断深入 由于先前社区规划工作开展较少,相关支撑性研究基础薄弱。这一局面在近期也得到了显著改观。诸多学者在实践中积累了一些思考和认识,并将其加以整理、推广。例如徐一大等对社区规划公众参与机制的研究[13]、张大维等对社区公共服务设施标准的研究[14]、杨贵庆等对社区尺度和规模的研究[15][16],等等。这些研究成果解决了社区规划中面临的诸多困惑,填补了以往城市规划未涉及的空白领域,为以后更有效地开展相关工作打下了良好基础。 2.2工作中存在的问题 2.2.1工作组织机制尚不完善 在已有实践中,较为贴近真正意义的社区规划均是独立开展的,或是基层组织根据需求委托,或是政府开展试点工作,尚未形成稳定的工作模式,也缺乏类似法定城市规划的稳定的组织机制,从而导致工作要求不明确、工作经费无保障、工作成果没有科学的评定方式等等,进而直接影响规划的实际效用。 2.2.2工作范围有待进一步拓展 已有的社区规划实践工作范围尚存在局限性,主要表现在两个方面:一是研究对象——社区的类型尚不够丰富;二是研究内容较为局限于传统的城市规划物质空间内容。 社区的概念绝非仅仅限于城市社区,而目前的社区规划主要集中于成熟型城市社区,工作内容也主要关注社区物质环境整治。虽然也有部分工作延伸到边缘社区、农村社区,但由于其涉及的问题更复杂,工作深度和广度尚嫌不足。尤其是对于快速城市化背景下出现的“村改居”转制型社区,目前尚未有深入的研究。 社区规划在原则上应包括物质与非物质两个组成部分,但从目前实际操作来看,物质规划部分一直是社区规划的核心,对非物质层面因素的考虑较浅,关注的焦点是人的普遍行为及其活动的场所,而非人群间的社会关系和互动行为。换言之,城市规划中“见物不见人”的通病在社区规划中仍不同程度地存在。 2.2.3工作方式尚处于摸索阶段 公众参与是社区规划的灵魂,规划师与社区成员、社区组织之间的良好互动才能编制出一个合理有效的社区规划。然而目前由于基层民主自治不发育,公众参与存在着组织、技术上的种种障碍,很难实现充分动员、充分参与。 此外,社区规划的工作要求已超越了规划师的知识素养范围,在吸引外力、外脑参与的同时,规划师还需不断改进自身的工作理念和方法。社区规划是“问题导向型”规划,在社区规划中如何去判断、理解人的需求,如何将社区群众的感性诉求梳理成为理性的规划要求,如何在被动解决现有问题之外挖掘发现新的问题,等等,都是规划师未来所面临的难点问题。 2.2.4规划实施和评估环节被忽视 总结评估现有的社区规划实践可以发现,很少有文献涉及到规划实施后效与评估等内容。在规划编制组织机制不完善的情况下,出现规划实施机制的空白是必然的。许多社区规划在完成之后或仅仅作为基层工作的政绩,或面临现实的经费、体制障碍而难以实施,而规划实施评估更无从谈起。社区规划缺乏实施后效的评估检讨,在一定程度上也限制了社区规划自身的普及推广。 3对社区规划推广的思考 经过二十多年的改革开发和经济快速发展以后,我国逐渐进入了一个“矛盾凸显期”。在社会和民生问题日趋激化的情况下,中央提出了建设“和谐社会”的理念和口号。社区规划是推进和谐社会建设、强化基层管理的重要工具,也是促进社会健康和谐发展的积极举措,对于规划学界而言,它还是完善现有规划制度、方法的重要尝试。正是鉴于这些重要意义,社区规划的推广十分必要。 从以上的综述可以看出,现有的社区规划实践工作在内容上已经突破了传统城市规划的范畴,但尚处于探讨和摸索阶段。社区规划为谁而做、怎么做、怎么用等问题依旧未得到清晰的解答。不解决这些问题,社区规划的推广也就无从谈起。 3.1几个前提性问题的分析 3.1.1规划理念的问题 无论在哪个国度、何种体制下,社区规划自下而上的工作理念与政府自上而下的工作需求都存在着事实上的冲突,这就要求规划师在从事社区规划中必须明确价值取向问题。 以往规划的委托方多为政府,规划官方色彩较浓,这一则影响了规划师在编制社区规划时的工作思路和方法,二则也使得其不容易获得社区基层的认同。事实上,在行政力缺乏制约的情况下,政府在基层工作存在着不少滥用职权、不尊重民意的现象。从另一个方面讲,在发展过程中总会存在整体利益与局部利益难以协调的问题,社区规划事实上包括了政府与基层之间的利益博弈过程。无论从工作需求出发还是从职业道德出发,规划师都有责任为社区争取合法权益。因此,社区规划的特性,决定了社区规划工作的价值取向应偏向与社区基层一方,成为社区的代言人。从某种程度上说,这一角色比较类似于律师。 3.1.2工作对象的问题 从概念上分析,社区并不是一个有明确空间概念的实体,其范围和尺度均有弹性,视不同的研究要求而定。而现有的社区规划实践,其工作对象主要还是有明确行政边界的行政社区,或以街道办事处管辖范围为载体,或以社区居委会管辖范围为载体。由此引发了社区规划工作对象应是行政社区还是自组织社区的问题。 事实上,内地在进行城市管理采用的是纵向的垂直管理体系,行政区管理和社区管理不可分割;农村虽然垂直管理的色彩淡薄一些,但也是进行自上而下管理的。而且,居委会和村委会是法定的群众自治组织,其作为社区基层代言人有法定依据。因此,在行政力十分强大的前提下,以行政社区为单元开展社区规划是符合我国国情的。至于行政社区在范围上不符合社区地域归属感的问题,可以通过调整行政社区范围来解决,其关键还在于行政社区怎么划分。 3.1.3工作边界的问题 社区规划的工作内容包括物质和非物质两个层面。视规划需求的不同,这两个工作内容之间的主次关系可能也存在不同。在物质内容为主的社区规划,也必须涉及到组织、管理等各类非物质问题;而物质内容与非物质内容并重的社区规划,则应将各类非物质层面的问题按其自身体系加以梳理、解决,当然也不能忽略这两方面内容之间的内在逻辑关系。 根据实际情况的不同,各个社区发展中面临的问题也不同。例如城乡结合部的社区面临着环境整治和治安改善等问题,乡村社区面临设施配套和重建等问题,新的居住社区面临开发问题,而老的居住社区又面临社区氛围塑造问题,等等。作为问题导向型的社区规划,其落脚点应是找到社区迫切需要解决的问题及其根源,并提出系统性的解决方案,而非社区长远发展定位和策略;同样,其在规划时限上也应以近期(五年左右)较为合适。 需要注意的是,社区规划需解决的问题应是社区尺度上的问题,对于在社区层面无法解决的宏观问题,如体制问题、政策问题,应通过其它途径予以反映、解决。 3.1.4规划效用的问题 从国外实践来看,社区规划要么其处理的事务基本都在法律许可的基层民主决策范围内,要么作为基层代言文件作为参考和建议(包括向政府争取权益),并非一种有强制力的法定规划。 从我国国情来看,城乡规划是一种政府进行宏观调控和城市管理的重要工具,并正在日益演变为一种自上而下管理的公共政策,强调其权威性和强制力。这一定位要求与社区规划的内涵和理念存在很大冲突。此外,如考虑将社区规划纳入城乡规划体系,还面临着如何与现有控制性详细规划如何衔接的问题。社区规划并不适宜纳入现有的城乡规划体系。 因此,社区规划应自成体系、扁平化开展,其工作成果在本社区范围内产生效用。而政府的主要工作是提供技术和经费支持、加以引导,并可视其为推进基层民主自治的重要载体。 3.2社区规划的推广建议 在考虑社区规划的普及推广时,必须对社区规划的工作内容进行分类,同时结合现有的政府管理模式进行考虑。根据前面的分析,在我国开展社区规划,可以将工作类型分为两类:物质型社区规划和综合型社区规划。 3.2.1物质型社区规划 顾名思义,物质型社区规划的工作重点是社区微观层面物质空间的改善,主要包括社区住房、商业、交通、公共配套、绿化游憩等各类设施的完善和景观环境的整治提升等内容,其目的在于塑造宜人的社区感知空间和人居环境。 这种类型的规划并不脱离规划师常规的工作框架,但在工作中也应充分体现“以人为本”的理念,在充分了解、分析人群需求(尤其是特殊人群)的基础上进行。同时,在规划内容上应保持与详细规划等蓝图式规划之间的距离,在尊重发展蓝图的前提下,着眼于蓝图实现的路径,关注近期、关注动态调整。 由于社区物质环境空间大部属于公共物品,在政府提供公共服务的职能范畴之内,因此物质空间型规划在推广时可采用自上而下的组织形式,在地方政府社区建设规划(或计划)的框架下开展。在具体操作方式上,可由政府机构(主要是发改部门、民政部门和规划部门)和社区基层组织联合委托,政府机构主要进行宏观层面的指导和经费控制,将更多权力下放给基层组织。规划成果可作为社区级公共设施和环境建设的项目实施依托和拨款依据。 3.2.2综合型社区规划 综合型社区规划应对物质层面和非物质层面的内容并重进行研究,其工作范围不局限于规划师擅长的物质空间方面,还应对社区经济、社会、组织管理等各个方面加以研究,提出问题解决方案。一般说来,此类社区规划的工作可从产业与经济、人口与社会、组织与管理、物质与空间四个方面的线索入手,其目的是挖掘发现社区发展各个方面的问题,提升社区软硬环境,创造和谐宜居的社区可持续发展氛围。 作为问题导向型的规划,综合型的社区规划并不是事无巨细解决社区发展中的所有问题,工作重点应该放在困扰社区发展的关键问题和核心问题。这些问题可能互为交织,存在内在的逻辑联系,也可能互相独立,需要平行解决。由于涉及大量社会学、经济学、管理学等方面的内容,此类工作必须吸纳规划师之外的相关专业人士参加,并强调内容的针对性和操作性。 由于综合型社区规划更为接近本文所述的“真正意义上的社区规划”,因此由社区基层组织自下而上自发组织开展较为合适。考虑到我国社区尤其是城市社区缺乏开展民主自治方面的有效财政保障,政府可安排专项资金或者基金,由社区自行申请经费开展工作。规划成果仅在本社区范围内有效用,可作为街道办或者社区组织开展社区工作的指引性文件和工作计划。 表1:两种模式的社区规划推广建议 4结论与展望 对我国规划师来说,社区规划尚是新鲜事物,还处于探讨和摸索阶段,社区规划的真正普及开展还有待时日。本文所提的两种社区规划开展思路和模式,也仅是供业界从事相关工作的参考。显然,所提供的两种选择中,物质型社区规划较为贴近目前政府工作的实际情况和规划师的实际工作需求,较易被接受;而综合型社区规划虽然更贴近社区规划的本意,但需要体制环境等外力的推动才能顺利开展。基层民主自治的建设是个长期而艰巨的任务,而社区规划工作机制的完善和作用的发挥,也应该是一个逐步推进的过程。在现阶段开展社区规划工作,重要的不是在规划成果和形式上尽善尽美,而在于更多地体现社区规划“自下而上”、“以人为本”的这一工作理念。 参考文献 [1] 胡伟.城市规划与社区规划之辨析[J].城市规划汇刊,2001(1):60~63. 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