巴西阿根廷秘鲁国土资源情况(转)

时间: 2014-04-21 / 分类: / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
                       

南美三国的城市化发展、国土资源管理以及改革措施情况
巴西、阿根廷、秘鲁都实行土地私有制。巴西土地制度的最 大特点是土地高度集中。据统计,巴西占地1000公顷以上的农户仅占农户总数的1%,但他们却占有全国45.1%的土地面积;占地10公顷以下的农户数占 总农户数的49.7%,但这部分农户却只占有2.3%的土地面积。战后,巴西由于农村内部巨大的“推力”,经历了空前的农村人口向城市迁移过程,成为战后 发展中国家中城市化发展速度最快和目前发展中国家中城市化水平最高的国家之一。巴西城市化率由1960年的56%,提高到1980年的 67.6%,2000年为81.2%。
20世纪90年代,随着新自由主义政策的推行,阿根廷经历了一个土地集中化过程。其间,大农场进一步扩 大,中等农场被逐步吞并,而50公顷以下的小型和微型农场则基本保留下来。这个过程中,政府默许大农场主吞并中型农场,但对小农户则提供了支持。秘鲁则规 定,在国土资源产权方面,外国人,无论是自然人还是法人,与秘鲁人拥有同样的权利,但在距边界50公里的范围内,外国人不能购买、也不能拥有矿山、土地、 森林、水资源、燃料和能源等资源,但部长会议以最高法令通过的许可除外。秘鲁不允许剥夺任何人的产权,除事关国家安全或通过法律认可的公共需要之外,但事 先要给予补偿。
巴西、阿根廷、秘鲁三国在经济发展过程中,国土资源管理方面存在以下四方面问题:
1.建房用地、城市规划等没有考 虑低收入人群的要求。巴西贫困人口多数集中于城市。国际上采用基尼系数来衡量收入差距,以0.4为警戒线。巴西的基尼系数由1960年的0.5上升到 1995年的0.6。现在全国人均国民生产总值达到3500美元以上,但贫困人口仍占全国人口的34%,其中还有14%的人口未解决温饱。2000年,巴 西有4600万人生活在贫困线以下,即月收入低于80雷亚尔(35美元)。据巴西应用经济研究所介绍,目前在农村的贫困人口有1500万;城市贫民窟里有 80%的人收入在最低工资标准以下。低收入人群很难在城市获得建房用地和住房,但又不能退回农村,就非法强占城市公有土地(如山头、城乡结合部的公地)和 私人土地,搭建简陋住房,搞违章建筑,满足其住房需要。贫民窟的房地产商及非法交易的黑市也随之发展起来。
2.高度城市建设用地利用率和低度 的农地利用率并存。20世纪70年代以前,巴西大力推行工业优先发展政策,以图民族独立和国家强大。在传统工业部门没有得到改造的情况下,在少数大中城市 集中大量资金、人力、物力进行大规模工业化建设,城市化程度迅速提高,出现了所谓的“过度城市化”。到20世纪90年代初,其城市化率已达到75%。但在 重城市和工业的同时,却极度轻视农村经济和农业的发展,致使农村和农业发展资金严重不足,影响了土地资源的开垦和改良。据统计,巴西全国可耕地面积7亿公 顷,但用于种植业的土地仅5000万公顷,仅占可耕地面积的7%左右。
3.土地占有制度的不合理,进一步导致土地利用率的下降。巴西占农户总 数1%的大庄园主占有了全国登记注册土地面积的45.1%。产业结构的畸形发展,一方面造成大批无地和少地的农民涌入城市,导致农村劳动力严重不足;另一 方面,城市的发展,使土地价格不断上升。1978年,大庄园主占有的3.55亿公顷土地中,2.8亿公顷为可进行经济性开发的土地,其中只有1.35亿公 顷用于牧业和种植业,剩下的1.45亿公顷未进行任何形式的开发,占51.79%。
巴西实行大地产土地制度,绝大部分土地一直为少数大地主所控制,而广大农民只能在仅够维持生活的小块土地上耕作或作为无地劳动力在大庄园内干活。巴西战后一直没有进行过彻底的土地改革,这种极不平等的土地占有制 一直没有发生多大变化。2003年,巴西的土地占有结构是:面积低于10公顷的农户占全部农户的49.7%,他们的土地占全部土地的2.3%;而面积超过 2000公顷的农户只占农户总数的0.8%,但他们拥有的土地占全部土地的31.6%。全国大部分良田掌握在大庄园主手里,其规模最大的可以达到几万、十 几万公顷,土地占有严重不平等。
在现代化过程中,随着商品农业、出口农业的发展,巴西出现了以大中型农业企业为主的“企业集中过程”,这类企 业主要是大地产主,一部分是外资企业。国家重视出口农业,忽视面向国内市场的小农,对创汇农业的优惠政策和补贴也大都落入这类大企业手中。农村中小农户和 无地农民处境艰难,形成大量无地农民向城市的流动迁移。由于他们在农村丧失了土地,因此这种流动是单向的,不可能再回流农村。这种流动虽然推动了工业的发 展,但因超过城市工业发展提供的就业机会,一些人就由农村的无地农民转而成为城市的公开失业或隐蔽失业的贫困群体。现在,巴西农村仍有1000多万无地农 民,这是农村一些人口致贫的原因。
4.滥砍乱伐森林造成严重的生态破坏和水土流失。亚马逊热带雨林大面积被毁,仅1988年前的15年中,毁林面积就达25万平方公里,约占巴西境内亚马逊热带雨林面积的5%。巴西平均每年每公顷土地流失土壤达25吨。
为了改变土地占有和利用的不合理现状,巴西、阿根廷、秘鲁政府也采取了一系列改革对策和措施:
(1)实行土地制度改革,改变土地占有关系。1964年11月30日,巴西颁布了《土地法》,规定“政府有权依照法律条款通过公正赔偿征收农村地产”, 对荒芜土地进行征收,并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。当地产主不执行土地的社会职能时,政府有权按照法律征收其土地,并将征收的土地有偿分配 给需要土地的农业生产者。上世纪70年代中期以来,南美各国深入地进行了土地改革,进一步改善和调整了土地所有制结构,促进了传统大地产制的解体。以前土 地占有高度集中的大庄园与小农户并存的双重结构,逐步被以由现代资本主义农业企业与农民个体小生产为特点的新的双重结构所取代。土地改革使部分农民分得了 土地,有些国家通过扩大“农业疆界”,也部分缓解了无地和少地农民的土地要求,调动了农民的生产积极性。但是,应该看到,该时期的土改仍没有解决固有体制 的矛盾,得利者仍是大、中地产者,并没有使农民摆脱贫困的命运。据统计,20世纪70年代末,南美国家所征收的大地产土地仅占应征收的15%,土改的受益 者占应受益者的22%。
(2)采用多种手段,促进土地利用率和生产率的提高。首先,巴西于1979年颁布《农业土地税法》,对不同利用状况的 土地确定不同的税率,以迫使地产主提高土地的使用效率和效益。其次,通过移民垦植和允许居住在巴西的外国人、外资企业购买巴西农村土地等措施来促进土地开 垦。
(3)采取有限措施,改善生态环境。在上世纪70年代末期,巴西政府颁布法令,严禁乱砍滥伐森林,同时注意人工造林。此后也逐步制定了各种环保计划和政策,对保护生态平衡产生了一定效果。
(4)建立农业保护区,强化资源管理。巴西政府为实现资源的可持续利用,根据资源特点,对全国进行区域划分,规定不同区域种植不同作物,合理开发利用。 同时还划定若干资源保护区,在保护区内不许进行任何形式的开发。比如,要求较为干燥的塞拉多平原南部地区的农场主将其20%的土地永久地保持原样,规定亚马逊热带雨林地区严禁开发利用。全国共设立了5500万公顷的保护区。
(5)鼓励农民保护土地资源。巴西政府鼓励农民建设水土保持等水利设施 和工程,种植绿肥作物,进行土壤改良和土壤培肥,并为从事这一项目的农民提供贷款等帮助。还利用世界银行提供的贷款实行“提高小农生活质量”计划,进行小 流域综合治理。阿根廷应用免耕直播法,是其中一种效益很高的农业新技术。使用这种新技术,既能提高农业产量,又能有效地保护土地的自然环境。

 

 巴西、阿根廷、秘鲁给我们的启示是:失去了土地的农民如果在城里没有稳定的职业和收入,没有纳入社会保障体系,将成为一 大社会问题。在现在这个阶段,在城市化还不够的情况下,制度设计要考虑这一问题,这既有制度方面的因素(如户籍制度),也有发展方面的问题(就业容量不 够)。城市化太快也不行,我们要在保持稳定的前提下,让农民在“双向流动”中逐步选择,同时随着经济的发展逐步完善各项制度。这是保持社会稳定一个非常重 要的因素。
1.正确的经济发展道路(政策)和适当的经济发展速度,对于实现耕地有效保护、土地合理利用和农业可持续发展具有十分重要的作用。要准确理解城镇化的内涵,合理把握好城镇化进度,使城镇化的速度与经济社会发展的实际水平协调起来。
就城市化水平而言,巴西同经济发达国家之间的差距已经很小,已属于高度城市化国家,但就工业化水平和整个社会经济的发展水平而言,巴西是无法与这些国 家相比拟的。这说明,巴西城市化相对于工业化和整个社会经济发展水平而言是过度的。在巴西,由于越来越多的人口集中于少数大城市,也产生了城市人口过度集 中的问题。例如,上世纪70年代,圣保罗和里约热内卢集中了全国工业就业劳动力的50%。这两大城市的人口已占到巴西全国人口的38%左右。城市化的过度 发展和城市人口的过度集中,已使巴西染上了以城市人文、生态环境恶化为特征的“城市病”。
推进城镇化是促进我国经济快速增长、优化经济结 构、提高人民生活水平的基本途径,也是解决我国“三农”问题的根本出路。我国正处在城镇化加快发展的重要时期,为了促进城镇化的健康发展,必须认识到,城 镇化是一个重大的经济社会结构转型过程,不仅表现为农村人口转化为城市人口的过程,同时也是城市功能不断发展完善的过程。我国实现城市化将是一个比较长的 历史过程,要延续到2020年以后,不能急于求成。推进城镇化关键是逐步形成合理的城镇体系,促使大中小城市和小城镇协调发展。不能将城镇化片面理解为发 展大城市,也不能简单化为遍地开花发展小城镇。要有重点地发展县域中心小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引 导城镇密集区有序发展。城镇化的进程是不平衡的,各地区不可能齐头并进。城镇化率不宜作为各地发展指标互相攀比。
2.合理的土地制度,是实现农地有效利用的基础。巴西极不合理的土地制度,严重影响着土地利用率的提高。保持农民土地承包经营权的稳定,使农民在城乡之间能够“双向”流动,对城镇化的健康发展至关重要。
巴西的经验教训提醒我们,城镇化能否健康发展,与农村的土地制度有很大关系。巴西大量农民因土地被大地产主所兼并而破产,不得不流入城市,但被排挤出 土地的农民数量远远超过了城市就业能力的增长。一些人进了城,没有工作,又无法退回农村,从而就变为城市贫民,形成大量的贫民窟,成为一大社会问题。
我国的基本国情决定了在相当长的时期内,土地是农民最基本的生活保障。外出打工的农民,大多处于不稳定状态,在家乡有一块地,仍然是农民维持生计的最 后一道防线。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前,要保留这部分农民的土地承包权,让农民在城乡之间“双向”流动,有助于防止大量的无地农民 集中于城市,形成贫民窟,产生严重的社会问题。有承包地作为农村人口向城镇转移中应对不确定性及各种风险的生存保障,使农民进得了城,回得了乡,就不会既 失业又失地,变成没有回旋余地的社会问题。不能剥夺农民的土地承包经营权,只有农民向城镇转移后,有了就业、收入、住房等生活保障,自身感到有条件放弃承 包地了,才允许自愿放弃,这样既不束缚农民进城的手脚,又能使城镇化健康发展。不论是扩大农地规模还是推动农业产业化经营,都不能制造无地农民。
应当明确,在目前的发展阶段,土地作为农民生存保障资料的功能将在很长时期内不可能改变,要充分认识农村土地使用权流转和集中的长期性。农民土地承包 经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则,不能拔苗助长。农村劳动力在城乡之间“双向流动”的特点在相当长的时期内也不可能改变,从而稳定农民土地承包 经营权的政策也就不可动摇。
3.贫困问题是保护土地生态环境、提高土地质量的重大障碍因子。在巴西等国,生态环境的破坏在很大程度上是贫困 阶层为解决自身温饱问题而导致的。不解决农村贫困问题,对土地资源的掠夺性经营就难以避免。城市化并不能自动解决农民问题,关键还是为农民进城就业创造更 多的机会,为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。巴西的情况表明,并不是农村人口进了城就解决了农民问题,进城农民就不了业,没有社会保障,只不过是 由农村的贫困人口变为城市的贫困人口。
在中国,若城镇化率按年均增加1个百分点计算,2020年城镇化率将达到57%,城镇总人口8.28 亿,比2002年增加3.26亿(包括城镇人口自然增长0.37亿)。这意味着从现在到2020年,将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口 向城镇转移数量之大,是世界上任何一个国家所没有过的。要形成城市对农村发展的带动机制,关键是为农民进城创造更多的就业机会,使农民在城里有长期稳定生 存的手段,只有这样,城镇化水平才可能扎实地提高。要在注意发展高新技术产业的同时,充分利用国内外市场,继续重视发展传统工业,大力发展劳动密集型产 业,发展多种服务业,促进中小企业发展,充分发挥其在解决农村劳动力就业的作用。
4.要调整城市建设的思路,在城镇规划、住房建设等方面关注城镇低收入群众和进城就业的普通农民工。
巴西的情况表明,农村人口进城,除了就业之外,较大的问题是安居问题。巴西由于在一个时期内对农村流入城市找就业、生活出路的人口的居住问题置之度 外,缺乏安排,导致这些人除露宿风餐外,迫于无奈,在城市边沿占用公有土地和山头,自行搭建简陋住房,形成一片片与政府公共管理和当地社区分离的贫民窟, 酿成的社会问题越积越多。待到一定时期,政府改换政策,想要资助这些低收入人群,改善社会治安,除去种种犯罪毒瘤时,已是困难重重。
在集体 所有制的情况下,农民再不济都能够在地里刨到食,而在土地实行私有化的许多国家,失去了土地的农民,只能蜗居城市,形成贫民窟。阿根廷和巴西,他们国家的 农民人均耕地在10公顷(150亩)以上,在土地私有化后还是不可避免地掉进了“拉美陷阱”。如果实行土地私有化,人均耕地只有他们百分之一的中国,有什 么办法能够避免同样的后果。
我国也有相当一部分人,将是长期拖家带口在城镇就业生活的低收入群体,城市应当对他们的居住问题有制度性的安 排,防止那种贫民窟及众多社会问题的发生。这就需要从现在起就在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注城镇低收入群众和进城就业的普通农民工。城 市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待,把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划,让一部分外来人口逐步融入城 市,这样既有利于城市各种服务业的发展,也有利于城市社会的和谐。

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