行政许可与行政审批的区别
2006年7月11日中国医药报
一、行政许可的概念及特征
行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
它具有以下特点：
第一，行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括对民事权利、民事关系的确认。例如，植物新品种权的授予，组织机构代码、商品条码的注册，产 权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等不是行政许可；而城市规划管理中选址意见书的批准，土地管理中对国有土地使用权出让的批准是行政许 可。
第二，行政许可是行政机关的外部行政管理行为。但外交部门对地方政府外事办公室护照签证自办权等的审批不是行政许可，因为它不是外部行政管理行为。
第三，行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。例如，某人要申请开办零售药店，其将有关申请材料提交至 当地药品监管部门，药品监管部门再根据《行政许可法》等法律法规的相关规定，经审查后做出其是否可以从事零售药品经营活动的决定。由此便可知，行政机关采 用检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。
二、可以设定行政许可的事项
根据《行政许可法》的规定，可以设定行政许可的事项有以下六个方面：
1.直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
2.有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
3.提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
5.企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
6.法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
同时，该法又规定，上述所列六种事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
1.公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
2.市场竞争机制能够有效调节的；
3.行业组织或者中介机构能够自律管理的；
4.行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
三、行政许可的设定权限
《行政许可法》规定，行政许可的设定权限有：法律、行政法规可以设定行政许可，国务院可以采用发布命令的方式设定行政许可，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定其权限范围内的行政许可。除此之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
四、行政审批的概念及特征
行政审批是指有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审查批准。以下事项为典型的行政审批：
第一、有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批。每一个行政机关通常都承担特定的社会管理职能，属于管 理者；但同时它们也是被管理者，国家对行政机关的人、财、物等实行集中统一管理，由指定的行政机关负责审批、划拨和监督等项工作，以保障国家财政资金运转 的效率、人事任用的公正，促进行政机关的协调运转。例如，每个部门都有自己的部门预算，这些预算是本级财政预算的组成部分，这些预算只有经财政部门批复之 后，才可以执行。财政、外事部门对这些事项的审批，虽然符合行政许可的定义要求，但它行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的行政机关，而不是非特定 的公民、法人或者组织。
第二、上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。这种审查批准，是一种内部行政法律关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可。
第三、行政机关对直属事业单位有关事项的审批。我国的法人组织中有企业、事业单位和国家机关。其中事业单位不同于企业法人，是为发展特定的事业而设立的法 人组织，通常不以营利为目的，致力于发展社会公共事业。如学校、医院、科研单位和文艺团体等。这种审批权来源于国家出资，来源于资金划拨，不同于行政机关 对一般性社会事务的管理。
五、行政许可与行政审批的区别
行政许可与行政审批的区别主要体现在以下几个方面：
第一、行政许可是一种行政法学上的概念，一般更多的是在法律意义上使用；行政审批是一种行政管理学上的概念，更多的是在行政管理意义上使用。
第二、行政许可是一种外部行政行为，它不包括有关行政机关，或者直接管理的人事、财务、外事事项的审批；而行政审批则主要是内部行政行为，包括上述审批。
第三、二者的救济途径有所不同。行政许可是一种具体行政行为，行政相对人如果认为该行政许可侵害了自己的利益，可以以行政复议或者
行政诉讼的方式救济；而对行政审批不服通常不能提出行政复议和行政诉讼。
郑州大学法
行政审批与行政许可
西安市人民政府西安市人民政府公报2004年9期
当前，在学习贯彻《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）中，不少同志以提请全国人大常委会审议的行政许可法草案说明中解释的行政许可“就是通常所说的行政审批”为由，认为行政审批就是行政许可，把行政审批与行政许可完全等同起来，这种认识是不对的。
行政审批与行政许可，都是一种具体行政行为，它们之间有着十分密切的联系，但两者并不完全等同。请看《法学词典》的解释：行政审批行为，指国家行政机关审 核并决定是否批准相对一方某种要求的行政活动。如上级国家行政机关对于下级国家行政机关请示报告的审批行为等。行政许可行为，指国家行政机关对不特定的一 般人依法负有不作为义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许他作为的行政活动。行政许可法对行政许可的立法界定是“指行政机关根据公民、法人 或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”由此可见，行政审批是按审批主体所作的界定，即由行政机关做出的审批行为，面比较宽。而行 政许可的主体是行政机关，对象是公民、法人或者其他组织，内容是准予申请人从事特定活动。因此，行政审批和行政许可不是一种等同关系，而是一种包容与被包 容的关系。那种行政许可“就是通常所说的行政审批”，应理解为便于认识行政许可现象所作的一种通俗解释。
现实中对行政许可的认识有两种倾向：一种是认为把行政许可的概念解释得大一些好，这样行政许可法的适用范围就广一些，就能够规范和解决一些问题；另一种是 认为把行政许可的概念解释得小一些好，可以把本部门的审批事项排除在外，不受行政许可法的规范和调整。这两种倾向都不利于正确发挥行政许可法的规范和调整 作用。如果把行政审批行为与行政许可等同起来，实际上执行不了。在行政管理中，如何划分许可和非许可审批项目，很有必要搞清楚这个问题。根据行政许可法有 关行政许可的定义和特征，立足于对现行审批制度的规范管理、平稳过渡，对行政审批项目区别“许可”和“非许可”两类管理，是符合行政管理实际的。对许可类 审批项目严格按照行政许可法的规定实施；对非许可类审批项目暂不受行政许可法的规范和约束。
根据行政许可法对行政许可的立法界定，行政许可有以下特征：一是行政许可是依申请的行政行为。行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件；二是行政许 可是一种经依法审查的行政行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查，审查的结果是颁发或者不颁发行政许可；三是行政许可是一种 外部管理型行政行为。行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人，即公民、法人或者其他组织；四是行政许 可是一种授益性行政行为。行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事某种活动，使其取得利益的行为，因此是授益性行为；五是行政许可 是一种要式行政行为。行政许可除了要遵循法定程序外，还应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准。行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政 许可证件的，应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或其他许可证书。由于行政许可现象十分复杂，有关行政许可的理论和认识还在发展完善之中，实践中对某 一行政行为是否属于行政许可，还需要对行政许可行为相近或相似的行为予以识别和鉴别。
行政许可法第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”根据这一规定，内部行 政审批行为不属于行政许可。在实践中，内部行政审批包括两个方面：一是在政府内部，有关行政机关对其他机关（包括行政机关、国家权力机关、司法机关以及政 党、团体等组织）人事、财务、外事等事项的审批。人事、财政、外事工作等主管部门对其他机关的人事、财务和外事事项的审批，虽然也符合行政许可的一些特 点，但他行使的不是社会管理职能，其对象是特定的国家机关，而不是非特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可。二是在行政机关内部，上级 行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关或者直属事业单位有关事项的审批。在日常行政管理工作中，我国各级行政机关经常受理下级行政机关对工作中一些重要 计划、规划、决策以及贯彻执行国家法律、法规和国家方针政策中有关请示报告事项的审批，作为有隶属关系的上级国家机关要予以审查批准。另外，我国的行政部 门有不少还直接管理着一些国家出资兴办的事业单位，也少不了要对这些事业单位的各种事项进行审批。但这种审批是一种内部行政法律关系，是基于行政机关对这 些事业单位的直接隶属关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可。同时，行政机关对下属事业单位在管理中的有 关事项的审批，其审批权来源于国家出资，也不同于行政机关对一般性社会事务的管理。因此，这些审批不属于行政许可，不适用行政许可法。但在上级对下级报批 事项的审批中，也有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经同级行政机关审查提出意见后，报上级行政机关审查批准，这种 审批属于行政许可决定程序中的一个环节，适用于行政许可法。
弄清了什么是行政审批和行政许可，就不会把本不具有行政许可性质和特点的审批项目纳入行政许可法的调整范围。如国家税务总局在贯彻实施行政许可法的准备工 作中，全面清理了税务行政审批项目，经国务院最终确认，在保留的54项税务行政审批项目中，其中行政许可项目6项，非许可审批项目48项。对于非许可类的 行政审批项目暂不受行政许可法的约束。这样确定，有利于正确发挥行政许可法的规范和调整作用，增强行政许可法的执行效果，树立行政许可法的法律权威。
浅谈税务非行政许可审批制度
中顾网
2004年《行政许可法》颁布实施之后，在税务
行政执法中出现了税务行政许可和非行政许可审批两种概念，部分同志对这两种概念的认识存在一定的误区和 分歧。笔者在研究我国行政审批制度改革进程的基础上，结合自身工作实践就上述两种概念的关系及如何正确规定、实施非许可审批做如下探讨，仅供大家参考。
一、行政审批制度改革和《行政许可法》出台的背景
1994年我国确定了依法治国的基本方略，1999年将依法治国写进了宪法，建设社会主义法治国家成为基本目标和原则，从此法治从原来的手段、工具变 成了治国的基本原则和方略。依法治国的核心是转变政府职能、依法行政，而行政审批是行政机关最重要的职能，因此对现行审批制度进行改革成为必然。2000 年，国务院行政审批改革办公室(以下简称国审办)开始运作。2001年，国审办总结了现行审批制度的六大弊端：一是审批范围不清;二是审批设定权不明确; 三是审批环节多、周期长;四是重审批轻监管，或说只审批不监管;五是审批权寻租收费，或者说搞贪污腐败;六是只有权利没有责任，出了事不负责任。因为存在 这六大弊端，就必须痛下决心进行改革。
判断审批制度改革的方向和道路是否正确，主要取决于两个方面，一是通过改革，改变现在管理方式落后的行政机关;二是通过改革机构，使政府走向发展比较 规范的正确道路。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出来今后十年法治建设的基本目标是“推进依法行政，建立法治政府”。 法治政府的涵义主要有六点：一是有限政府;二是透明政府;三是高效政府;四是诚信政府;五是责任政府;六是政府的运作应该是由规则来导向。总结过去审批制 度的种种弊端，展望政府的未来发展方向，可以发现《行政许可法》的重要意义正是在于同时满足了这两者的要求。2001至2003年，共进行了三轮改革。在 2001和2002年的两轮行政审批改革中，审批项目边改边增，为避免反弹，巩固改革成果，就必须用法律来作为保障，在这样的背景下，2004年《行政许 可法》正式颁布实施。
二、行政许可的概念
要明确行政许可的概念，首先要明确权利产生的渠道。法学界认为主要有三种渠道：一是与生俱来的，如生存权;二是法律赋予的，特别是宪法，如选举权和被 选举权;三是在民事交往中设定的，如商品交易产生的民事权利。上述三种渠道，没有一种表明权利是行政机关赋予的，也就是说行政许可不是政府机关赋予行政管 理相对人权利的手段，而是保障相对人的权利能得到正常行使和享有所必备的一种管理关系。政府在行使行政许可权力的过程中，其目的是保障公民、法人、其他组 织能够正常、充分的行使权利，不受不当的限制。这是正确理解行政许可法立法原则的一个基础性认识。
基于对权利取得的反思和对行政许可认识的进一步加深，《行政许可法》对行政许可的概念定义为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审 查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征概括为四点：一是外部性。行政许可是行政机关针对相对人的外部管理行为。二是管理性，行政许可是行政机关和 相对人之间的管理行为。三是依申请，在许可过程中，行政机关一直处于被动的地位，不能主动的赋予相对人以行政许可。四是行政许可是行政机关准予公民、法 人、其他组织从事特定活动的行为。对于特定活动，理论界现行比较一致的观点是从以下三个方面来认识：一是特定活动的主体是行政管理相对人;二是特定活动不 是一次性的行为，而是一系列的活动;三是特定活动本身属于行政管理相对人的自由和权利，是行政管理相对人能够完全由自己控制的活动，不需要行政机关的协 助。
三、行政审批与行政许可的关系
在行政审批制度的改革过程中，行政许可与行政审批的概念变化经历了一个前后转换的变化过程。2001年以前，对行政许可的概念包括行政审批、登记、核 准、认可等，审批只是许可的一种。2001年进行行政审批制度改革时，明确了行政审批就是行政许可。2003年8月，国务院开展贯彻《行政许可法》的准备 工作时，发现有一些行政审批项目按照行政许可的定义在法学理论上不能纳入行政许可范围，得出的结论是行政审批的概念比行政许可的概念大，在行政审批中不仅 包含行政许可，而且包括非许可性审批项目。在此种情况下，国审办创造了一个新概念：非许可性审批。在清理行政许可项目时，所有的清理工作以行政审批项目为 基础进行，在其中挑选出行政许可项目、非行政许可审批项目和应取消的项目。目前，我们的实务操作中就分成这两类，一类是行政许可审批，另一类是非行政许可 审批。
四、税务行政许可与非行政许可审批
明确了行政许可的概念、特征以及行政许可与非行政许可审批的区别后，我们审视一下现行的税务行政审批项目，探讨一下为什么绝大多数税务行政审批项目不属于税务行政许可。
大体上，税务行政审批项目共分为四类：第一类是税款征缴，包括延期缴纳、延期申报、核定征收等;第二类是减免税，这是我们最大的审批项目;第三类是退税;第四类是征管方式与发票管理。
按照行政许可的定义，尽管大部分税务审批事项都具有外部性、管理性和依申请的特征，但在审批之前并不是可以由相对人自主控制的活动，不符合行政许可关 于特定活动的特征，因此大都排除在行政许可范围之外而成为非许可性审批。例如一般纳税人资格认定，在认定之后，可以抵扣进项税，能够开具增值税专用发票 等，但如果没有一般纳税人资格认定制度，这些行为仍然不能进行，因为抵扣进项税款，开具发票等行为仍然要跟税务机关发生必然的联系，需要税务机关的协助。 再如减免税，不属于行政许可的原因主要有三点：首先其活动主体是行政管理相对人与税务机关双方。根据西方财政学理论，减免税还有一种称谓叫“税式支出”， 其本质相当于财政拨款，是国家对符合政策规定的纳税人进行的一种财政支出，而财政支出是政府从国库中将支出款项拨付给管理相对人，而不是相对人自己从国库 拿钱，因此其主体是政府与行政管理相对人双方而不单是相对人自己;其次减免税不是一系列的活动，而是一次性的行为;再次减免税不是行政管理相对人能够完全 由自己控制的活动，假如没有税务机关的审批，不可能由相对人自主决定任何减免税事项。
通过对全部税务行政审批项目的清理，经国务院历次发布，目前税务系统共有以下4项为行政许可项目：一是指定企业印制发票，增值税专用发票的印制由国家 税务总局指定，普通发票的印制由省级税务机关指定，与地市以下税务机关无关;二是印花税票代售许可，为地税系统许可项目;三是对发票使用和管理的审批，包 括两个子项，临时经营申请使用经营地发票的许可和印制有本单位名称发票的许可;四是增值税防伪税控最高开票限额的审批。对于非行政许可审批项目，由于尚未 得到上级文件明确，笔者根据《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》(国发2007[33]号)，结合新《企业所得税法》的相关规定，对国家税 务总局2004年下发的《税务行政许可与非行政许可审批项目表》进行比对和删定，目前税务系统共有33项非行政许可审批项目，其中总局直接审批和地税系统 负责审批的项目共有9项，涉及省以下国税机关的审批项目共有24项(见附表)。
五、正确规定、实施非行政许可审批
(一)正确规定非许可审批。这里之所以提到“规定”非许可审批而非“设定”，主要是由于设定权与规定权是两种截然不同的概念：设定是对新的权利与义务 关系的创设，本身没有上位法的依据，具有创设性。规定是在法定权力范围内，对上位法的实施性和执行性做出的具体规定。对省以下税务机关而言，对审批或许可 在法理上没有任何的设定权，而只有规定权，其主要表现就是制定税收规范性文件。笔者认为，省以下税务机关制定税收规范性文件应符合以下四个原则：一是制定 税收规范性文件的主体应符合法定要求。省以下制定税收规范性文件的主体包括：省级、市级和县(区)级税务机关。各级税务机关的内设机构和税务分局(所)无 权制定税收规范性文件;二是制定税收规范性文件必须以税收法律、税收行政法规和税务部门规章为依据，在税收法律、税收行政法规、税务部门规章的明确授权范 围幅度之内或者应符合税收法律、税收行政法规、税务部门规章的立法原则和本意;三是制定的税收规范性文件，其执行时间应与所依据的上位法相符;四是制定税 收规范性文件必须遵循法定程序和合法性、合理性、必要性原则。
(二)正确实施非行政许可审批。对于税务行政许可的实施，《行政许可法》和总局、省局有关文件都作了明确，而对非许可性审批的实施暂时还没有专门的规 定，而是散见于个别单行的文件之中。因此，部分税务机关和税务干部对非行政许可审批事项的受理、审批、时限以及对纳税人公示等方面重视程度不高，加之对税 务行政审批的认识不到位，认为是税务机关的特殊权力，导致违法审批、不按规定程序和时限审批的现象时有发生，甚至发生权钱交易、索贿受贿等违法乱纪案件， 大大提高了发生税收执法风险的系数。随着国家法律法规的日趋完善，非行政许可审批的相关规定也必将随之更加严密和规范。而在现阶段，笔者认为各级税务机关 在实施非许可审批时，应本着建设服务型政府和维护民生的原则，合理行政，公正执法，除国家有特殊规定的外，其受理、审查、决定等各环节都要比照行政许可的 有关规定执行，同时把严格落实现有审批制度与建立健全行之有效的监管、内控制度相结合，扩大集体审批的权限和范围，加强对审批权限的监督制约，最大限度避 免因个人和部门审批的局限性带来的隐患，维护纳税人的合法权益。各级税务机关的工作人员在实施非行政许可审批的过程中，不应抱着怀疑和敌视的态度审视申请 人，随意曲解审批条款，变相增加审批难度，甚至以权谋私、以税谋私，应进一步转变观念，以全心全意为人民服务的精神，设身处地的为纳税人着想，为纳税人提 供全面高效优质的税务服务。
涉及市局的税务行政许可和非许可审批项目目录
(根据国发[2007]33号整理)
一、行政许可项目目录
序号项目名称法律依据实施机关
1指定企业印制发票法律。《税收征管法》(1992年9月4日七届全国人大常委会第27次会议通过，2001年4月28日九届全国人大常委会第21次 会议修订)第22条规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制;其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家 税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。”增值税专用发票由国家税务总局指定;
其他发票由省级税务局指定。
2对发票使用和管理的审批1.申请使用经营地发票。《中华人民共和国发票管理办法》第三章第十八条“临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单 位和个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关申请领购经营地的发票。临时在本省、自治区、直辖市以内跨市、县从事经营活动领购发票的办法，由 省、自治区、直辖市税务机关规定。”所在地区、县税务机关，直属分局主管税务机关。
2.印制有本单位名称的发票。部门规章。《发票管理办法实施细则》(国税发[1993]157号)第7条规定：有固定生产经营场所、财务和发票管理制 度健全、发票使用量较大的单位，可以申请印制印有本单位名称的发票;如统一发票式样不能满足业务需要，也可以自行设计本单位的发票式样，但均需要报县级以 上税务机关批准，其中增值税专用发票由国家税务总局另定。所在地区、县税务机关，直属分局主管税务机关。
3对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批部门文件。《国家税务总局关于加强防伪税控开票系统最高开票限额管理的通知》(国税发明电[2001]57 号)规定：为充分发挥金税工程在税收征管方面的作用，严格防伪税控系统开票限额的审批管理，使用百万元版发票的，须省级税务机关批准;使用十万元版专用发 票的，须地市级税务机关审批。2007年9月1日起，全部由县区级税务机关审批(国税函〔2007〕918号)
4印花税票代售许可部门规章。《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》(1988年9月29日财税[1988]255号)第32条：凡代售印花税票 者，应先向当地税务机关提出代售申请，必要时需提供保证人。税务机关调查核准后，应与代售户签订代售合同，发给代售许可证。当地税务机关
二、非许可审批项目目录
(删总局直接审批与地税系统权限审批后的项目)
序号项 目 名 称 设 定 依 据
1对纳税人延期缴纳税款的审批法律。《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年9月4日七届全国人大常委会第27次会议通过，2001年4月28 日九届全国人大常委会第21次会议修订)第31条规定：纳税人、扣缴义务人按照法律、行政法规的规定确定的期限，缴纳或者解缴税款。纳税人因有特殊困难， 不能按期限缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但最长不得超过三个月。
2对办理税务登记(开业、变更和注销、验证和换证、停业和复业、外出经营报验)的核准法律。《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年9月4日七 届全国人大常委会第27次会议通过，2001年4月28日九届全国人大常委会第21次会议修订)第十五条：企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产、经 营的事业单位自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。税务机关应当自收到申报之日起三十日内审核并发给税务登记证件。本 条第一款规定以外的纳税人办理税务登记和扣缴义务人办理扣缴税款登记的范围和办法，由国务院规定。第十六条：从事生产经营的纳税人，税务登记内容发生变化 的，自工商行政管理机关办理变更登记之日起三十日内或者在向工商行政管理机关申请办理注销登记之前，持有关证件向税务机关申报办理变更或者注销税务登记。
行政法规。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(2002年9月7日国务院令第362号发布)第十二条从事生产、经营的纳税人......。前 款规定以外的纳税人，除国家机关和个人外，应当自纳税义务发生之日起30日内，持有关证件向所在地的主管税务机关申报办理税务登记。个人所得税的纳税人办 理税务登记的办法由国务院另行规定。
第十八条除按照规定不需要发给税务登记证件的外，纳税人办理下列事项时,必须持税务登记证件：(一)开立银行帐户;(二)申请减税、免税、退税; (三)申请办理延期申报、延期缴纳税款;(四)领购发票;(五)申请开具外出经营活动税收管理证明;(六)办理停业、歇业;(七)其他有关税务事项。
第十九条税务机关对税务登记证件实行定期验证和换证制度。纳税人应当在规定的期限内持有关证件到主管税务机关办理验证或者换证手续。
第二十一条从事生产、经营的纳税人到外县(市)临时从事生产、经营活动的，应当持税务登记证副本和所在地税务机关填开的外出经营活动税收管理证明，向营业地税务机关报验登记，接受税务管理。
3对纳税人延期申报的核准法律。《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年9月4日七届全国人大常委会第27次会议通过，2001年4月28日九 届全国人大常委会第21次会议修订)第27条规定：纳税人、扣缴义务人不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，经税务机关核准，可 以延期申报。
4对企业汇总缴纳增值税的审批行政法规。《中华人民共和国增值税暂行条例》(1993年12月13日国务院令第134号发布)第22条规定：总机构和分支机构不在同一县(市)，需由总机构汇总缴纳的，需国家税务总局及其授权税务机关批准。
5对办理扣缴税款登记的核准行政法规。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(2002年9月7日国务院令第362号发布)第13条：“扣缴义务 人应当自扣缴义务发生之日起30日内,向所在地的主管税务机关申报办理扣缴税款登记,领取扣缴税款登记证件;税务机关对已办理税务登记的扣缴义务人,可以 只在其税务登记证件上登记扣缴税款事项,不再发给扣缴税款登记证件。”
6对纳税申报方式的核准行政法规。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(2002年9月7日国务院令第362号发布)第30条规定：税务机关应 当建立、健全纳税人自行申报纳税制度。经税务机关批准，纳税人、扣缴义务人可以采取邮寄、数据电文方式办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告 表。”
7对纳税人变更纳税定额的核准行政法规。《税收征管法实施细则》(2002年9月7日国务院令第362号发布)第四十七条第三款规定：“纳税人对税务机关采取本条规定的方法核定的应纳税额有异议的，应当提供相关证据，经税务机关认定后，调整应纳税额。”
8对吸纳下岗失业人员达到规定条件的服务型、商贸企业减免税的审批党中央文件。《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中 发[2002]12号)第8、9条规定：对吸纳下岗失业人员达到规定条件的服务型、商贸企业，经劳动保障部门认定，税务机关审核，给予减免税收优惠;对主 辅分离辅业转制的经济实体，经有关部门认定，税务机关审核，给予免征企业所得税的优惠。
部门文件。《国家税务总局、劳动和社会保障部关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》(国税发[2002]160号)第6条“对下岗 失业人员从事个体经营的审核程序：下岗失业人员从事个体经营的，领取税务登记证后，可持下列材料向其当地主管税务机关申请减免税”。(根据《财政部国家税 务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》财税[2005]186号，政策审批时间截止到2008年底)
9对增值税一般纳税人资格认定的审批部门规章。《增值税一般纳税人申请认定办法》(国税发[1994]059号)规定：增值税一般纳税人资格和即征即退，均需经税务机关审批或审核。(县以上)
10对企业汇总缴纳消费税的审批部门规章。《中华人民共和国消费税暂行条例实施细则》([93]财法字第038号)第二十五条。“纳税人总机构与分支 机构不在同一县(市)的，应在生产应税消费品的分支机构所在地缴纳消费税。但经国家税务总局及所属税务分局批准，纳税人分支机构应纳消费税税款也可由总机 构汇总向总机构所在地主管税务机关缴纳。”
11对企业技术开发费集中提取的审批部门规章。国家税务总局《企业技术开发费税前扣除管理办法》(国税发[1999]49号)第四条规定：纳税人要及 时向所在地主管税务机关提出……申请，所在地主管税务机关审核无误后层报省级税务机关审核确认;集团公司及所属企业在同一省的，集中提取技术开发费，由总 部所在地省级税务机关审批;跨地区的，由国家税务总局审批或授权省级税务机关审批。
12外方以优惠利率贷款给我方取得利息免征预提所得税的审批部门规章。《国家税务总局关于外国企业减征免征预提所得税管理程序的通知》(国税发 [1993]050号)第二条第三款和《财政部关于我国公司企业购进设备或租赁设备由对方提供贷款的利息征免所得税问题的通知》((84)财税字第61 号)规定：外国银行按优惠利率贷给国家银行的利息，以及我国公司、企业、事业单位购进技术、设备、商品，由外国银行提供卖方信贷，我方按不高于对方国家卖 方信贷利率支付的延期付款利息，以及对于我国企业购进设备或以租赁贸易方式租赁设备，我方延期付款的利息和租赁费中所包含利息，如果贷款利率低，经申请， 所在地税务机关批准，可以免征所得税。
13出口货物免抵退税审批部门规章：《国家税务总局关于印发<出口货物退(免)税管理办法>的通知》(国税发〔1994〕031号)第1 条规定：有出口经营权的企业出口和代理出口的货物，除另有规定外，可在货物报关出口并在财务上做销售后，凭有关凭证按月报送税务机关批准退还或免征增值税 和消费税。
14外国政府和国际组织无偿援助项目在华采购物资免税审批部门文件。《财政部、国家税务总局、外经贸部关于外国政府和国际组织无偿援助项目在华采购物 资免征增值税问题的通知》(财税[2002]2号)附件《外国政府和国际组织无偿援助项目在华采购物资免征增值税的暂行办法》第5条。第5条：“国家税务 总局接到购货方和项目单位的免税采购申请和对外贸易经济合作部出具的证明材料后，通过供货方所在地主管税务部门对免税申请所购货物的有关情况进行核实。如 主管税务部门出具的证明材料与对外贸易经济合作部出具的证明材料的相关内容相一致，国家税务总局向供货方所在地主管税务机关下发供货方销售有关货物免征增 值税的文件，同时抄送财政部、对外贸易经济合作部和购货方。”
15外汇借款项目以税还贷企业名单与限额审批部门文件。《财政部、国家税务总局关于“十五”期间对1994年12月31日前外汇借款项目继续实行部分 以税还贷政策的通知》(财企[2002]368号)第2条。“(一)“十五”期间，外汇借款项目所在企业当年应退税额在下一年度报经批准后办 理。......(三)省级财政厅(局)、国家税务局、专员办对本辖区上一年度外汇借款项目以税还贷政策的企业名单和退税还贷限额审核后，于当年7月底前 联合上报财政部、国家税务总局审批。
16民政福利企业增值税优惠资格认定及退税、部门文件。《国家税务总局 民政部 中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》(国税发〔2007〕67号)，第一条资格认定。第二条减免税申请及审批。
17协定国居民申请享受协定待遇的审批部门文件。根据《财政部税务总局关于执行协定若干条文解释的通知》([86]财税协字第015号)规定：缔约对 方国家居民(包括个人和法人)取得来源于我国的有关所得时，应在提交居民身份证明时，填报申请享受协定待遇申请表，“经我国当地税务机关审查确认后”，才 能享受。
18外商投资企业在优惠期内因不可抗力提前解散免予补税的的审批部门文件《财政部国家税务总局关于对外商投资企业征收所得税若干政策业务问题的通知》 ((87)财税外字033号)第八条，享受企业所得税优惠的企业提前解散应当补缴已减免的企业所得税，但对因自然灾害等不可抗力遭受严重损失，无法继续经 营而宣告解散的，经省自治区直辖市税务局批准，可免予补税。
19新发生出口业务企业退税的审批部门文件：《国家税务总局关于出口货物退(免)税若于问题的通知》(国税发[2003]139号)第八条规定：新成 立的内外销销售额之和超过500万元且外销销售额占全部销售额的比例超过50%的生产企业，如12个月内不办理退税确有困难的，经省国税局批准，可实行统 一的按月计算办理免抵退税的办法。
20对企业财产损失企业所得税税前扣除的审批部门规章。依据《企业财产损失所得税前扣除管理办法》(国家税务总局令第13号)第七条规定：企业因下列原因发生的财产损失，须经税务机关审批才能在申报企业所得税时扣除：……
21对企业总机构向下属企业税前提取总机构管理费的审批部门规章。《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》(94)财法字第003号第25条规定：纳税人按规定支付给总机构的与生产、经营有关的管理费……，经主管税务机关审核后，准予扣除。
22国家银行和金融机构在境外发行债券所得利息符合优惠利率标准免征所得税审批《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)，实施机关省、自治区、直辖市国家税务局。
23对企业所得税减免税的审批部门规章《企业所得税减免税管理办法》(国税发[1997]99号)第4条规定：一、地方级企业的减免税，由各省、自治 区、直辖市和计划单列市地方税务局审批或确定。二、中央级企业的减免税，属于纳税人遇有风、火、震等严重自然灾害及国家确定的老、少、边、穷地区新办的企 业，年度减免所得税额达到或超过100万元的，由国家税务总局审批;其余企业的减免税，由各省、自治区、直辖市或计划单列市国家税务局审批或确定。
24对外国政府等在我国设立代表机构给予免税待遇的审批部门文件。《国家税务总局关于加强外国企业常驻代表机构税收征管有关问题的通知》(国税发 [1996]165号)第1条规定：外国政府、民间机关等在我国设立的代表机关，需要免税的，在提供对方税务当局的证明后，报总局批准。下放至省、自治 区、直辖市国家税务局实施。
由于掌握资料有限，仅供各位同仁参考。
论非行政许可审批现状及其规范必要性
2011-10-28 杭州市人民政府法制办公室法规处 徐扬眉
“行政许可”法定概念产生前，实务中更多的是运用“行政审批”概念。随着行政许可事项的剥离，目前，我国行政管理实践中仍存在大量的非行政许可审批事项。 原因在于我国政府职能转变尚未完成，市场经济体制有待完善，配套制度建设仍然滞后，某些领域中根据《行政许可法》的规定清理出来的行政审批项目不可能在实 践中马上取消，出于对行政管理真空的担心，这些事项以非行政许可审批事项的形式得以继续存在。由于缺乏制度约束，“非行政许可审批”概念在行政管理实务中 广为应用且较为混论，甚至有成为包囊除行政许可外多种行政管理行为的大箩筐的趋势，将部门一般行政管理行为纳入其中的情况比比皆是。笔者认为，面对这种非 行政许可审批事项管理现状，法学理论上应当加强对该概念的研究，法律实务上应当加强清理规范。
以杭州市为例，市本级非行政审批事项有477项，认定标准较为宽松，各区、县（市）非行政许可审批事项由于没有统一的法律规范，地区之间更是不平衡，存在 设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题，有关部门正着手开展统一清理规范的工作。本文试图从目前现状中存在的问 题着手对规范非行政许可审批的必要性进行论证。首先从国务院和某些城市的相关规定获取要素，认为非行政许可审批事项的内涵有待进一步界定，然后结合杭州市 情况对目前实践中问题较多的两类非行政许可审批事项进行剖析，对其削弱行政许可法律制度实施效果的现状进行反思，最后总结得出规范非行政许可审批事项的意 义。
一、非行政许可审批事项的内涵有待明确界定
2002年、2003年、2004年、2007年、2010年国务院先后五次取消和调整行政审批项目[1]，从其中目录中可以看出来国务院历来将行政许可 项目和非行政许可审批项目都纳入行政审批项目中。从字面上看，“非行政许可审批”是相对“行政许可”而言的，后者在《行政许可法》中有明确定义，指行政机 关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。而对于前者，该法只在条文中通过“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理 的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”的规定为其留出了法律空间。《行政许可法》出台之初，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室 主任李玉赋称有约500多项审批项目属于内部行政行为，涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在该法的调整范围之内，但却是政府实施管理的必要措施和 手段，其中有不少审批事项涉密程度高，政治性和政策性强，关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目，以内部文件的方式予以保 留。[2]在2004年《行政许可法》施行前后，国务院出台了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）和《国务院办 公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），分别对两类审批项目进行了清理规范。其中后者对不符合行政许可法规定的211 项其他行政审批项目暂予保留，并明确这些项目主要是政府的
内部管理事项，不属于行政许可；随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或作必要 的调整。其中包含了“非行政许可审批主要是指内部行政审批”的意思，该文件第一次以规范性文件的形式出现了“非行政许可审批”概念，并成为地方政府清理非 行政许可审批项目的重要标准和依据。
地方政府在非行政许可审批事项清理规范实践中，试图对其概念、种类、设定权限等内容进行界定，如深圳市、成都市都出台了相关政府规章，杭州市、苏州市等地 出台了相关规范性文件。这些政府规章和规范性文件都对非行政许可审批和登记做了类似的定义，即指由行政机关实施但不适用《中华人民共和国行政许可法》的审 批和登记。很多地方政府相继清理公布了非行政许可审批项目的数量、名称、实施机关等。从公布的数据来看，各地保留非行政许可审批项目的数量差别较大。杭州 市为477项，[3]深圳市为348项，[4]青岛市为共116项，[5]厦门市为128项（另有法定备案项目93项），[6]成都市为137项（另有登 记14项），[7]黑龙江省为189项（其中省级政府及其部门有权实施132项，市级政府及其部门有权实施86项）。[8]
从国务院和各地方政府实际公布的非行政许可审批事项来看，大量事项并非行政机关内部行政审批，有些事项甚至完全符合《行政许可法》规定的行政许可事项特 征。以国务院公布的事项为例：资源综合利用企业（含电厂）认定、民族特需用品生产定点企业认定、暂住证核发、文物系统风险单位安全技术防范工程设计方案审 批和工程验收、破产企业无法清偿的社会保险费欠费核销、影响古树名木的建设工程避让和保护措施审批、廉租住房申请的审核登记、大型医用设备配置许可证核发 等事项的适用对象明显不属于政府的内部管理事项。而学生饮用奶定点生产企业资格认定，渔业污染事故调查鉴定机构资格认定、开办保安服务企业审批等事项属于 特殊行业资格、资质和管理事项审批，也符合《行政许可法》第十二条第三项规定的“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、 特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”的特征。而各地公布的非行政许可审批事项数量差异较大，究其原因，可能存在一些地方没把垂直管理部门的事项纳 入，一些地方没有将登记、备案事项纳入等多方面原因。但最大的原因在于非行政许可审批没有法定概念和设定权限规定，各地具体认定标准上不一，随意性较强。 同一事项在有的城市作为非行政许可审批项目，在有的城市却作为行政许可项目或者不作为审批事项。当然还存在一些地方通过捆绑、合并的“技术处理”方式精简 行政审批项目等原因。
应该说以下几类事项虽然超越了内部行政审批的范畴，但因其确实不属于行政许可法调整的范围，而行政机关审查批准的职能客观上也不可少，是目前普遍较为认可 的非行政许可审批事项：行政管理中的控制性计划和规划的审批；行政机关作为产权人进行资产管理等非行政权性质的审批；行政机关关于民族、宗教等政策性行政 管理事项审批；行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，在特定情况下赋予其一定的物质权益或精神利益（即依申请的行政给付、行政奖励），或 者对法律地位、权利义务和相关的法律事实予以确定、认可、证明、登记并宣告。由于缺乏法定的标准和强制性规范，各地公布的非行政许可审批名目更为繁多，大 大超出了上述种类，在设定和实施非行政许可审批时随意性很大。这种非行政许可事项在国家法律法规层面上没有概念界定、在具体规范性文件中与行政许可事项之 间界线不清的情况，客观上使得从中央到地方部分行政许可事项以非行政许可审批项目的名义，游离于《行政许可法》的适用范围之外，规避《行政许可法》的监管 制约，使行政许可法的立法目的难以完全实现。同时，也使大量一般行政管理服务事项以非行政许可审批事项之名加强对相对人的行政管制，增加社会管理成本。因 此，迫切需要在法律意义上对非行政许可审批进行更明确的内涵定义，只有厘清非行政许可审批的界限和种类，并针对不同性质的非行政许可审批项目设定不同的规 范要求，宜严则严、宜简则简，才能从根本上规范非行政许可审批，更好地规范行政权的行使、保障公民的合法权利。
二、常见非行政许可审批事项属性有待重新辨识
《杭州市人民政府关于非行政许可审批和登记管理的若干意见（试行）》（杭政〔2008〕9号）对非行政许可审批和登记做了笼统定义，即由行政机关实施但不 属于《中华人民共和国行政许可法》调整的行政审批和登记，列举了七类事项，其中将各类年检、备案事项单独列为一类。笔者认为，在杭州市公布的非行政许可审 批事项中有两类常见事项的属性有待重新辨识：
（一）年检、备案事项
对行政许可年检的规范一般引用《行政许可法》第六十二条的规定，即行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要 设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。该条款将“定期检验”作为行政许可监督检查的一种手段，虽然其是否为排他性条款 问题尚有争议，但进一步印证了年检的性质：年检本身并非一个独立的行政许可行为，是行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律、法规 及规章或者是否符合法定条件等的情况进行了解的一种主动监督行为，是会给相对人带来行政处理后果的一种行政检查具体行政行为。这同样适用于对非行政许可审 批事项年检的性质理解。目前，杭州市477项事项中年检事项有14项，大多为社会团体、民办非企业单位登记前置审批与年检、福利企业资格认定初审（含年 检）、物业管理企业资质年检等事项。笔者认为，不论是行政许可事项的年检还是非行政许可审批事项的年检都不应再单列为一项非行政许可审批事项。
备案，按照字面的意思，就是存档备查。一般理解为有义务让行政主管部门知道某件事，但不需要他们的批准同意。《行政许可法》施行后，备案已经成为地方立法 中最常用的行政管理手段之一。根据备案的时间要求，可以分为事前备案和事后备案。事前备案要求备案人在开展业务之前将相关材料报备，事后备案要求备案人在 开展业务之后一定期限内将相关材料报备。杭州市477项事项中备案事项有125项，占到1/4以上。以市建委为例，该委共有38项非行政许可审批事项，其 中大部分涉及备案、登记。如工程开工安全生产措施备案、
施工图设计文件审查合格书备案、
房地产开发项目转让备案、招标文件备案、工程建设项目自行招标备 案、建设工程担保备案、建设工程劳务分包合同备案、外地企业自行承接建设工程业务登记备案、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案等。
笔者认为，备案本质上是相对人对行政主管部门的一种告知义务，对备案事项的规范应当从两方面着手：一方面是要防止通过备案变相设定行政许可。《行政许可 法》对行政许可事项的设定权限和范围有了严格的规定，而目前对备案的设定权限尚没有限制，实践中容易通过设定严格的备案程序以及相应的处罚措施来规避《行 政许可法》的适用。比较容易引起争议的是附处罚措施的事前备案，即对于不按规定事前报备的行为设置相应的处罚措施或者纵然名称中含有“备案”，但是在具体 规定中，不进行“备案”则禁止从事特定活动，这种名为备案却是一种事前许可，是以“备案”管理之名行“行政许可”之实，属于变相设定行政许可；另一方面是 要把备案事项在非行政许可审批事项和一般行政管理事项间进行区分。正是由于备案设定程序的简便性，行政机关很容易用要求相对人备案取代日常管理服务，备案 事项数量的不断增加也说明了这一点。
因此，要对现有备案事项进行清理，剔除隐性的行政许可事项外，其他大部分备案事项则应当作为部门管理服务事项。仍以市建委为例，2009年由非行政许可事 项调整为部门管理服务事项的备案项目就有四项，分别是杭州市建设新产品（技术）推广应用项目备案，建设工程质量检测机构异地设立分支机构备案，建筑业新技 术应用示范工程备案和建设工程项目档案备案。从设定依据、备案要求等来看这四项备案与其他作为非行政许可审批事项的备案事项并没有本质区别。因此，从行政 审批制度改革的趋势来说，今后作为非行政许可审批的备案事项应当大量减少。
（二）初审事项
初审项目是目前非行政许可审批事项的主体之一，杭州市477项事项中初审事项有47项，而到区、县（市）上报非行政许可审批事项时该类事项的数量又翻了一 番多。根据审核事项性质和法定依据不同可以分为不同情况，现以杭州市安监系统为例予以说明（市安监局7个非行政许可审批事项中有6个属于初审项目）：
1、行政许可事项的法定初审项目：核发烟花爆竹安全生产许可证和安全生产评价机构资质许可属于省级安监部门的行政许可事项，根据《烟花爆竹安全管理条例》 （国务院令第455号）和《安全评价机构管理规定》（国家安监局令第22号），设区的市的安监部门对这两项许可事项实行初审，杭州市将其作为非行政许可审 批事项。笔者认为，这类初审属于行政许可的法定实施环节，对其的规范应列入规范行政许可事项范畴，不宜也没有必要单独列为非行政许可审批事项。
2、行政许可事项的非法定初审项目：核发甲种危化学品经营许可证、
危险化学品生产、储存定点批准书和安全生产培训中介机构资格认定也属于省级安监部门行政 许可项目，省级安监部门通过《浙江省危险化学品经营许可证管理实施办法》(浙安监管危化〔2006〕156号)等部门规范性文件将初审权授予市级安监部 门。而像非煤矿矿山企业安全生产许可证初审事项并没有任何文件明确市级初审职责。笔者认为，这类初审没有通过规章以上层级的文件予以规范，并非行政许可法 定环节，如将其单列，根据行政许可法的规定有增设行政许可环节之嫌。市、区、县（市）各级管理部门如果实际上负责接收申请材料并签署审核意见，应当理解为 履行上级交办事项，属于内部代理行为，对外应受《行政许可法》调整，不宜层层作为非行政许可审批事项予以单列。
3、非行政许可审批事项的初审：这是从
2011年初杭州市区、县（市）非行政许可审批事项清理规范工作中发现的问题。区、县（市）安监部门负责接收某些市 级安监部门非行政审批事项的申请材料，虽然没有文件依据规定其对这些项目具有初审权限但事实上其签署了审核意见，因此将这些初审项目作为非行政许可审批事 项上报。这些市级安监部门非行政审批事项大多属于前述省级安监部门行政许可事项的初审项目，如危险化学品生产、储存定点批准书初审，区、县（市）安监部门 的初审实质上是“初审的初审”。而从事第二类、第三类非药品类易制毒化学品生产、经营单位备案初审则是“备案的初审”。
从安监系统的非行政许可审批事项清理规范工作中，可以看到，层层初审，层层设置审批是导致各级非行政许可审批事项大量增加的重要原因。目前来看，各级初审事项不宜单独剥离作为非行政许可审批事项，而应当按照初审所对应项目的性质，纳入其对应的管理规范中。
各类年检、备案事项和初审事项的属性争议就其本质还是要从是否属于《行政许可法》调整的范畴来理解。作为非行政许可审批事项的条件之一首先应当是“不属于 《行政许可法》调整的行政审批和登记”，行政许可事项的检查手段、审查环节本身不能作为非行政许可审批事项应当是明确的。国家如出台规范制度，除了列举各 类非行政许可审批事项外，更重要的是对这些事项予以排除。
三、规范的意义：防止非行政许可审批事项的膨胀导致审批制度改革成果化为乌有
非行政许可审批是作为与行政许可并列的概念，二者各自对应着政府行政管理的特定事项，理论上其范围没有交叉。《行政许可法》作为行政审批制度改革的阶段性 成果，明确了行政许可事项的种类和设定程序，该法施行前各级政府通过清理工作削减了大量行政许可事项，而该法对行政许可事项设定程序的严格规定有效控制了 行政许可事项数量的增长。但如前所述，受立法本身局限性和社会发展阶段的制约，立法理念和创新制度与社会实践的要求之间不一定能完全契合，理论上的完美要 求与现实中的务实态度会形成双重标准。“非行政许可审批”的概念正是为不符合行政许可法要求的审批事项继续存在提供“依据”，既逃避行政许可法的规范，又 以“审批”的形式维护审批事项的权威性。长此以往，行政审批制度改革难以得到实质性进展，只是在各类项目数量上增增减减，此消彼长，行政许可法将被架空。
因此，非行政许可审批事项的概念不能游离在制度之外无限应用。地方政府各自规定非行政许可审批和登记事项设定标准，相对比较温和，甚至在实际执行中任意突 破，缺乏有力约束。国家层面有必要出台相关规范，从正反两面严格界定现阶段非行政许可审批事项范畴，一方面让应当纳入行政许可法调整范畴的事项坚决予以纳 入，以行政许可的标准予以清理、规范，让隐性行政许可事项无处藏身，另一方面让日常行政监管回归管理本质，改变以审批代监管，不审批无监管的状况。
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[1]详情参见《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理 方式的决定》（国发〔2003〕5号）、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）、《国务院关于第四批取消和调整行 政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）和《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）。
[2]参见《瞭望新闻周刊 》2004年6月14日第24期相关报道。
[3]参见《杭州市人民政府关于公布全市非行政许可审批事项的通知（杭政函〔2009〕101号）和《杭州市人民政府关于公布调整部分非行政许可审批和登记事项的通知》（杭政函〔2010〕294号）。
[4] 参见《深圳市人民政府关于发布深圳市非行政许可审批和登记事项清理结果的通知（深府〔2008〕7号）。
[5] 参见《青岛市人民政府关于公布〈青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案〉的决定》（青岛市人民政府令第202号）。
[6] 参见《厦门市人民政府关于公布行政审批项目及实施机关的通知》（厦府〔2007〕377号）。
[7] 参见《成都市人民政府关于公布继续实施、取消和调整的非行政许可审批和登记项目的决定》（成都市人民政府令第151号）。
[8] 参见《黑龙江省人民政府关于保留和取消行政审批（许可）事项的决定》（2010年省政府令第1号）
