寻求制度升级,应对复杂局面(转)

时间: 2015-04-19 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论

寻求制度升级,应对复杂局面

作者:刘家海    来源:法律放光彩_法律博客

我们的南宁市规划管理局设立至今已差不多有30年的历史。我到规划局也快有20年 了。在我的印象中,差不多每两三年就会有一次类似学习整顿或者改革之类的活动,有时是自己安排开展的,有时是上级规定开展的,有时是根据中央部署开展的。 每次活动也大致都会要求制定、完善一批规章制度。但是,实际上我并没有实实在在地感觉到我们的内外管理水平随着这些活动的完成而得到切实有效的提高,从而 使工作状况显得比较有序,相反,这么多年来整个工作状况时好时差,总体上依旧是一片忙乱的时候较多,有时候甚至觉得是更加的忙乱了。究其原因,这些规章制 度应景之作的成分较重,其制定和实施始终无法逃脱因为领导人、领导人的注意力改变而改变的命运,缺乏能在较长时间内支撑其稳健运行的稳健力量。所以,规章 制度虽然不断翻新了,但是这些规章制度在内在品质上并没有因此而得到真正有效的提升;有些看起来挺不错的规章制度,随着公务人员的流动和领导干部的轮换,也水土不服了,形同虚设般的废了。
前几年我参加《物权制度下的行政管理模式建设》学习考察团在德国考察,当地的法官在给我们介绍完他们的房地产登记制度和实务后告诉我们,他们的房地产登记的 法律是普鲁士时代留下来的。这让我们非常吃惊。稳健的法律在穿越历史汹涌的波涛和战乱弥漫的硝烟之后还能这么清新耀眼地呈现在我们的面前。在国内的兰州, 有一座黄河铁桥,是清朝末年涉及建造的。前些年我到那里旅游,当地的导游告诉我们,这座桥是德国设计的,在这座桥快一百年的时候,兰州政府收到一封德国设 计公司寄来的信,说这座桥设计寿命一百年,到时就不能再使用了,于是政府就不让在桥上走汽车了,改为只给人行。当时我有一种毛骨悚然的震撼。我震撼的不是 德国人对一百年设计寿命的自信,而是其对这一百年承诺的负责任的精神和落实这种承诺及精神的行动,是其支撑这种精神和行动的德国法律。出门在外,导游的任 务是逗游客开心,虽然有时候会想他们的话未必可以全信,但这次在我心灵上的震撼却是始终挥之不去。
是不 是可以这么说——法治的素养直接体现一个民族的精神和品质?规章制度再多,花样再怎么翻新,如果缺乏足够的法律支撑,缺乏足够稳健强大的法治精神和力量支 撑,那是不会有太大意义的。有些人调侃说“跟着宣传部,总是犯错误”就是这个样。因为没个准,总是在变,你会无所适从,结果就是造就出两种“人才”:一种 是唯领导之命是从的,一种是投机钻营的。所谓社会风气不好,党风政风不好,我看跟这个有极大的关系。唯领导之命是从的人看起来很威风,其实风险也很大:一 是大家会比较鄙视,没有朋友;二是领导也不是“万年青”,跟错了人说不定哪天就完蛋了,弄不好锒铛入狱不算,甚至可能连小命也会搞丢掉。投机钻营者虽然大 家也很鄙视,但伪装的好的话,是很受人欢迎、很吃得开的。“高尚是高尚者的墓志铭,卑鄙是卑鄙者的通行证”,如果不下决心实行真正的法治,社会的公平正义 就很难得到有效的保障,社会风气和党风政风就不可能有根本性的可持续的好转。中国有很多的“兵法”,却还没有像样的“宪法”。“兵法”就是两条,一是讲 势,强势者可以摧枯拉朽,所向披靡;二是讲“诈”,正面说是使计谋,反面说就是使诈,虚虚实实,真真假假,或者把你搞得晕头转向,或者神不知鬼不觉,收拾 你,消灭你。对敌斗争用“兵法”无疑是智慧的,但是用“兵法”来管理人民、处理人民内部矛盾是很成问题的,是会失民心的。失民心是很危险的,小者可致犯众 憎,使自己迷失在是非之中;大者可致政权兴替,千秋功业也会灰飞烟灭。所以,“政务论”要求我们每一个公务人员都要对此保持应有的觉悟性和警惕性。
在 分局的层面上搞制度升级,可以作为的空间并不大,但这不妨碍我们跳出分局来思考和研究,甚至在分局的试验田上做一些探讨和尝试。我们的努力方向,是要探索 实行有利于依法行政、依法办事的制度,探索实行有利于有效规范权力运行的制度。这种探索和努力是要以《物权法》、《行政许可法》和《城乡规划法》等法律赋 予公民的权利为基础的,是要有利于公务人员有效自律的。背离这个基础和方向的大胆所为包括美其名曰的改革创新,从稍为大尺度一点的时空背景来看,充其量都 不过是折腾而已,搞得越起劲就会在错误的道路上走得越远。尤其在感觉自己有点权力、有点能耐的时候,特别要保持头脑清醒。如果你觉得感觉自己无所不能了, 可能就离坏事不远了,离无恶不作不远了。在无所不能与无恶不作之间有时候是会划上等号的。
我们分局的双 人审核制,既是促进科员之间业务融合培养人才的需要,也是贯彻《行政许可法》依法行政、依法办事的需要。我们的重要案件实行分局领导双层审核制,是领导之 间分工制约与配合的需要。下一步我们考虑能不能对重要的审批案件引入听证制度,采取听证制度和业务会制度相结合的办法,让业主单位和设计单位参与我们业务 会的审议讨论,是我们的规划和审批更加的科学民主化和公开透明化。还有就是考虑对重要事项在我们内部试行表决制,以培养和锻炼科员的决策意识和决策思维, 同时也弱化分局长的个人权力,适当避免行政首长负责制的一些弊端,培植基层民主。
当前我们规划管理的现实与《物权法》、《行政许可法》和《城乡规划法》等法律的要求还有较大的差距,这有我们内部管理上的问题,也有外部管理上的问题,归结起来主要是由于我们 规划部门自身的工作与上级领导的决策需求之间有差距造成的。这种差距在我们可以预见的未来可能还要长期存在。必须正视这种存在。领导对法律的精神、法律的规则,对规划部门工作的特点和规律,要给予恰当的理解和尊重规划部门也要提高正确理解和贯彻领导的工作意图和工作部署的敏感性和能力,在执行法律法规方 面与服务领导决策方面找到正确的结合点,找到自己恰当的位置。
当前我们许多地方的政权运作主要还是以服 从政治权威为基础,以领导推动和投资拉动型经济增长为要务的模式。经济增长压力越大的时候,按年、按季度、按月来要经济数据,要开工和固定资产投资的数 据,规划部门越是不可能按照《规划法》赋予的职权和按照自己的节奏来按部就班地工作。我感觉《规划法》原来立法时所赋予的规划部门职权已经有点“国破山河 在”的意味了。法律还在,部门还在,但是“一书两证”制度中以规划《选址意见书》制约项目立项、以《建设用地规划许可证》制约项目征地和供地、以《建设工 程规划许可证》制约建设开工许可的主要职能基本上已经被外力所摧毁或自己所异化了。“一书两证”职能的强化导致所谓的“部门主义”,无法有效支撑领导决策,就会被视为经济发展的“障碍”。被动地服务和服从领导决策,会弱化和瓦解自身的地位和价值,甚至还可能会变成权力的附庸、腐败的帮凶。邕宁撤县建区后 有许多以前造成的历史遗留问题,我们今天有条件地消化处理掉一些。而我们这几年在加快发展的过程中也可能有些问题还要继续遗留给后面更聪明的人来消化处 理。我们现在看来也许觉得很聪明的一些做法,说不定在后面的人看来会觉得你简直是愚不可及。这是没有办法的事。我们要重视这个问题,做事尽量避免留尾巴, 但也不应过于焦虑,因为历史遗留问题而对当前的工作造成大的影响和干扰。
要克服领导决策中的消极因素和 对部门的惰性,对领导的素质和能力还有很大的依赖性,但是从根本上说要依靠市场主体和公众的有效参与。我讲的是有效参与,社会公众不仅仅是看规划画得漂亮 不漂亮,提点意见;企业也不要为了赶速度做给领导看而让设计单位随便做个东西来糊弄我们。对于自身权益受到影响或损害的,企业和居民应敢于通过法律的途径 来处理,而不是一味地迁就忍让或者非理性的发泄和报复。稳健的制度和良好的秩序需要各方主体理性、平和以及负责任地参与和表达、维护。我们规划部门的同志在科学理性的参与和表达方面有示范和引导的功能、责任,同时也要提升在外界非理性参与和表达的环境中有效应对和自我保护的能力。
规划部门长期成为社会矛盾和社会舆论的热点和焦点,可能跟“全能式”规划的误区有关。在规划部门成长和权力扩张的过程中,逐步形成了什么都想管,什么都要管的格局。这有符合规律的一面,我们南宁市规划部门的权威性也 得到过阶段性的彰显。但是管得太多太细,好事变坏事的问题就来了。比如《建设工程规划许可证》核发,附加了对《土地证》和施工图审核把关的功能之后,许多 原本符合《建设工程规划许可证》发证条件的项目发不了证,规划管理人员在发证审核中还要不断地跟开发商和设计单位捉迷藏,项目推进慢了还要被指责规划审批 环节多时间长,背黑锅。当然要改革这种局面不容易。作为一个部门来说,不管是主动地改革还是被动地改革,前人好不容易获得的权力在自己任上丢掉是要背骂名 的,特别是如果自己部门改了,别的关联部门不改,导致自己削弱了,别人加强了,就会成“卖国贼”。所以,要摒弃“全能式”规划,得靠整体的改革,改革的结 果也不能是权力的此消彼长,而应当是凤凰涅槃——政府职能的有效转变和规划功能的有效提升。政府和规划部门对此都要有清醒的意识和必要的准备。
规 划分局与所驻的城区之间的关系,现在也面临着新的情况。城区完成换届两、三年之后,各路诸侯都站稳了脚跟,慢慢地对我们也知根知底了,在显示他们自己权力 和权威的过程中与我们之间的显性的或隐性的冲突逐渐地多了。八尺江的水养鱼,养人,也养王八。我们与城区之间的“蜜月期”可能已经过去了,是否还可以再造 一个“蜜月”不一定。对此,我们也要头脑清醒。据说德国有句谚语,叫做对你的邻居好,但不要拆掉篱笆。用国土部门有位同志的话来说,我们是外来户。邻居再 好,毕竟不是一家人。一家人还有兄弟相残,父子反目的呢!有些城区部门没有什么权力,对我们很客气,很诚恳,很尊重,本来可以办可以不办的事情,只要有条 件我们也想方设法给他们帮忙办了。“恶掌不打笑面人”嘛。我们的原则是与人为善,不惹事,不怕事,坚持市级规划管理主体部门的职责,坚持服务好城区建设的 职能。两个坚持,两者都坚定不移,我们就不失职、不误事,就能立于不败之地。

 

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