为持续提升用地保障服务能力，近期内蒙古自治区自然资源厅在广泛调研走访、征集问题的基础上，系统梳理了基层、企业、群众普遍关心的用地问题，推出建设用地审批管理系列知识问答。问答主要分为基础知识篇、用地预审与先行用地篇、土地征收篇、耕地保护篇、生态保护篇、能源保障篇及节约集约用地篇等7个专题。

节约集约用地篇

一、土地使用标准的相关法律规章

《中华人民共和国土地管理法》第五十二条  建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

中华人民共和国国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》第十七条 建设项目用地审查、供应和使用，应当符合建设项目用地控制标准和供地政策。

二、用地标准行业规范的项目类型

自然资源部（原国土资源部）自行或会同住建部和行业部门修订的土地使用标准、国家标准：

1.限禁目录；

2.《工业项目建设用地控制指标》（自然资发〔2023〕72号）；

3.《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）；

4.《煤炭工程项目建设用地指标—露天矿、露天矿区辅助设施部分》（建标〔2011〕145号）；

5.《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕157号）；

6.《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标〔2011〕209号）；

7.《体育训练基地建设用地指标》（建标〔2011〕214号）；

8.《电力工程项目建设用地指标（火电厂、核电厂、变电站和换流站）》（建标〔2010〕78号）；

9.《公共图书馆建设用地指标》（建标〔2008〕74号）；

10.《文化馆建设用地指标》（建标〔2008〕128号）；

11.《新建铁路工程项目建设用地指标》（建标〔2008〕232号）；

12.《煤炭工程项目建设用地指标—矿井、选煤厂、筛选厂及矿区辅助设施部分》（建标〔2008〕233号）；

13.《城市社区体育设施建设用地指标》（建标〔2005〕156号）；

14.《城市生活垃圾处理和给水与污水处理工程项目建设用地指标》（建标〔2005〕157号）。

住建部会同相关行业部门，制修订并发布实施了多项工程项目建设标准（包括但不限于以下）：

1.《监狱建设标准》（建标〔2010〕144号）；

2.《石油储备库工程项目建设标准》（建标〔2009〕78号）；

3.《拘留所建设标准》（建标〔2008〕50号）；

4.《中医医院建设标准》（建标〔2008〕97号）

5.《综合医院建设标准》（建标〔2008〕164号）

6.《强制戒毒所建设标准》（建标〔2005〕188号）；

7.《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标〔2002〕102号）；

8.《看守所建设标准》（建标〔2002〕245号）；

9.《粮食仓库建设标准（修订本）》（建标〔2001〕58号）；

10.《海港通用码头建设标准》（建标〔1996〕188号）；

11.《河港通用码头建设标准》（建标〔1992〕836号）；

12.《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104-2008）。

相关行业规范，各地在建设用地预审和审批中参照执行。一是依据建设标准中规定的建筑标准，建筑面积控制指标，结合当地土地利用的投资强度和容积率，建筑密度或建筑系数等控制要求合理推算建设用地控制指标。二是对于推算的控制指标，要结合当地实际严格审定是否符合国家相关产业政策和供地政策，是否符合集约节约用地原则，符合方可执行。

三、建设项目开展节地评价的相关规定

（一）评价范围是什么。

自然资办发〔2021〕14号规定，对确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，应当通过节地评价严格把关。对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，应当通过节地评价合理确定建设项目用地功能分区和规模。

（二）可不列入评价范围的对象有哪些。

自然资办发〔2021〕14号规定，对水库和水电工程项目淹没区用地、矿山企业开采区用地、通信和输电线路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地、涉密工程用地、小型工程用地、小于0.2公顷的工程项目用地，以及未确定用地主体、以招标拍卖挂牌方式供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，可不列入建设项目节地评价范围。另外，按照（内自然资字〔2021〕571号）规定，已建成或已开工建设的项目可不列入评价范围，但需由项目所在地自然资源主管部门出具无法核减用地面积的证明。

（三）谁是建设项目节地评价的实施主体。

根据《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》要求，用地单位是项目节地评价的实施主体，由其自行或委托技术单位编制节地评价报告，并在建设项目用地报件中附具节地评价材料。对于用地单位没有按照要求开展建设项目节地评价的，自然资源主管部门在用地报件申请受理、审查过程中，应当退回材料，由用地单位开展节地评价。

四、低效用地再开发和高效利用

（一）工业低效用地开发利用。

对因扩大生产、增加产能等原因，在自有工业用地上新建、扩建生产性用房或利用地下空间提高容积率的，不增收土地价款。对于传统工业企业转为先进制造业企业以及利用存量房产兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创新创业平台、“互联网＋”、大数据等国家和自治区支持的新产业、新业态建设项目，可执行 5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期满需办理改变用地主体和规划条件的手续时，可采取协议方式办理。

（二）采矿用地高效利用。

鼓励开采矿山对依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地复垦为耕地的，腾退的建设用地指标可在自治区范围内流转使用。矿山企业将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在自治区域内新采矿活动占用同地类的农用地；支持采矿沉陷区、关闭退出矿山工业场地发展风电光伏发电等项目，提升矿山用地利用效率；各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

五、建设项目施工临时用地审批

（一）界定临时用地。

根据自然资规〔2021〕2号规定，临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建(构)筑物，使用后可恢复的土地(通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态)。临时用地具有临时性和可恢复性等特点,与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地,不得使用临时用地。

（二）临时用地选址和使用期限。

根据自然资规〔2021〕2号规定，建设项目施工、地质勘查使用临时用地时应坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或者少占耕地。临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。

（三）谁是建设项目临时用地审批的主体。

根据自然资规〔2021〕2号规定，县(市)自然资源主管部门负责临时用地审批,其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。

（四）临时用地能否占用永久基本农田和生态保护红线。

根据自然资规〔2021〕2号规定，临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。需要注意的是：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，不得占用永久基本农田。

根据自然资发〔2022〕142号规定，生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。

六、建设项目节约集约用地论证分析专章规定

依据《内蒙古自治区自然资源厅关于推进规划用地“多审合一、多证合一”改革工作的通知》（内自然资字〔2023〕317号），经依法批准的国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外的交通、能源、水利等基础设施建设项目，在可行性研究阶段，整合规划选址、耕地踏勘、永久基本农田补划、生态保护红线不可避让论证、节地评价等论证事项，统一编制节约集约用地论证分析专章（以下简称专章），从项目概况、方案比选、功能分区和用地规模的合理性、节地水平的先进性、占永久基本农田的必要性、合理性和补划的可行性，涉及生态保护红线的不可避让性等方面予以论证。编制专章的建设项目，在办理用地预审和规划选址时，不再单独编制相关技术报告。交通、能源、水利之外的单独选址项目可参照执行。

七、建设项目涉及违法占地依法不予行政处罚、应当从轻或者减轻行政处罚、应当从重处罚的相关规定

（一）依法不予行政处罚情形。

《内蒙古自治区自然资源行政处罚裁量权基准适用规则》第八条  有下列情形之一的，依法不予行政处罚：

1.违法行为轻微并及时改正，没有造成危害性后果的；

2.当事人有证据足以证明没有主观过错的；

3.违法行为超过行政处罚追诉时效的；

4.法律法规明确对违法行为责令限期改正、汇交资料、治理等，逾期不改正、汇交资料、治理等才实施处罚的情形中，经责令在期限内改正、纠正违法行为的；

5.不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；

6.精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗；

7.其他依法不予行政处罚的。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，自然资源主管部门应当对当事人进行教育。

第九条  初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

（二）应当从轻或者减轻行政处罚情形。

《内蒙古自治区自然资源行政处罚裁量权基准适用规则》第十条  有下列情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚：

1.受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

2.主动供述自然资源主管部门尚未掌握的违法行为的；

3.配合自然资源主管部门查处违法行为有立功表现的；

4.行政处罚决定下达前，主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

5.已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；

6.尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的；

7.法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻的情形。

（三）应当从重处罚情形。

《内蒙古自治区自然资源行政处罚裁量权基准适用规则》第十一条  有下列情形之一的，应当从重处罚：

1.违法占用或破坏耕地特别是基本农田的；

2.无正当理由拒绝、拖延提供证据或者提供虚假材料以逃避处罚的；

3.经责令停止违法行为仍拒不停止致使违法后果进一步扩大的；

4.经依法制止、教育、劝导后仍不改正的；

5.违法行为被行政处罚后，当事人二年内再次发生同类违法行为的；

6.违法行为侵害国家利益、社会公共利益或性质恶劣，造成严重危害后果或社会负面影响较大的；

7.以暴力或其他方式威胁、抗拒、阻挠执法的；

8.其他依法应当从重行政处罚的。

八、建设项目涉及违法用地处罚标准

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量非法占用土地的，由旗县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地。对违反国土空间规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合国土空间规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，依法给予罚款处罚的，按照下列标准执行；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）非法占用农用地以外的其他土地的，罚款额为每平方米100元以上400元以下；

（二）非法占用耕地以外的农用地的，罚款额为每平方米400元以上800元以下；

（三）非法占用永久基本农田以外的耕地的，罚款额为每平方米800元以上1000元以下；

（四）非法占用永久基本农田的，罚款额为每平方米1000元。

九、违法用地补办手续项目需提交要件材料

2022年11月，按照《内蒙古自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于开展“优化职能职责优化工作流程”专项行动服务大局提质提效的通知》，现在违法用地审查时须附送如下违法案件处理材料：

（一）土地违法案件行政处罚决定书；

（二）涉及对有关责任人员进行处理的，附行政处分警告、记过、记大过、降级、撤职、开除决定书；

（三）涉及没收地上建筑物的，附没收地上建筑物接收监管文件或证明；涉及退还土地的，附退还土地接收证明；涉及拆除违法建筑物和其他设施的，附拆除前后图片佐证或相关证明等；

（四）涉及处以罚款的，附罚没收据复印件；

（五）现场查看记录。

十、建设用地审批地类认定规定

依据《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），规定建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。

现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的，凡上一年度国土变更调查为耕地且未落实耕地“进出平衡”的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。

现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批；无合法来源的,按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡。

现状为未利用地的，按照未利用地地类报批。

《内蒙古自治区自然资源厅关于做好土地审批中地类审查的通知》（内自然资字〔2022〕507号）明确：

对现状为建设用地的报批用地，应根据其来源合法性进行地类认定。有合法来源或1999年12月31日之前形成建设用地的按建设用地认定；2000年1月1日后形成的建设用地，有合法来源的按建设用地认定；无合法来源的要在申请用地审查报告中说明建设用地无合法来源且未进行过土地转用和报批，地类面积按形成建设用地前一年度国土（土地）变更调查数据库地类面积进行认定。

十一、城乡建设用地增减挂钩内涵

依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。即城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

十二、哪些项目用地必须使用增减挂钩节余指标

依据《内蒙古自治区自然资源厅关于做好2023年土地利用计划管理工作的通知》（内自然资字〔2023〕281号），各地属于房地产开发性质的住宅和商住用地（保障性住房、棚户区改造、房地产历史遗留等项目除外），使用集体农用地的，安排“增减挂钩”指标，实行有偿使用。增减挂钩指标缺乏地区，可通过自治区公共资源交易中心公开竞买，交易资金用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴工作。

十三、城乡建设用地增减挂钩节余指标挂牌出让交易流程

（一）出具出让申请文件。

具备节余指标出让条件的旗、县（市、区）人民政府为出让人。出让人就具体单宗或多宗节余指标挂牌出让向自治区公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）出具出让申请文件。出让申请文件应包含下列内容：

1.项目区名称、项目区编号、节余指标面积、复垦地类、质量等别、粮食产能；

2.交易方式、起始价（有无保留底价）、增价幅度；

3.委托人、出让人的联系人及联系方式；

4.其他需要在出让申请书中明确的事项。

出让人、委托人变更和中止、终止委托的，应当以书面形式函告交易中心。交易中心接收出让申请文件后认为存在不合理内容，可能影响交易公开、公平、公正进行的，应当在收到出让申请文件2个工作日内函告委托人，委托人须在收到函件3个工作日内答复。

（二）公告发布。

交易中心在出让人出具出让申请文件或委托人确认出让申请文件后2个工作日内编制并发布出让公告。公告信息在自治区自然资源厅门户网站、自治区公共资源交易平台及门户网站发布，公告期为5个工作日。出让公告应当包括下列内容：

1.委托人、出让人和交易中心的名称、场所；

2.节余指标简要情况，包括项目区名称、项目区编号、节余指标面积、复垦地类、质量等别、粮食产能等；

3.出让方式、起始价（有无保留底价）、增价幅度；

4.竞买人资质条件及其他相关要求、CA数字证书办理方式；

5.交易的时间、地点、竞价方式；

6.确定预竞得人的标准和方法；

7.风险提示；

8.对交易异议的处理方式；

9.其他需要公告的内容。

（三）网上报价（竞价）。

交易中心通过内蒙古自治区网上交易系统组织挂牌报价、限时竞价，挂牌期为2个工作日，系统根据交易规则自动确定预竞得人。

（四）预竞得人资格确认。

预竞得人上传资格确认材料2个工作日内，交易中心进行资格确认。

（五）结果公示。

交易中心编制并发布交易结果公示。公示信息在自治区自然资源厅门户网站、自治区公共资源交易平台及门户网站发布，公示期2个工作日。公示期内有异议的，属于项目问题由委托人按照法定时限作出答复，属于交易组织问题由交易中心按照法定时限作出答复。如需共同作出答复，由交易中心委托人协商解决，一事一议。

（六）成交确认。

公示期满，无异议或异议解除，交易中心在2个工作日内将交易结果函告委托人和出让人，并向竞得人发布《成交通知书》。竞得人持《成交通知书》与委托人、出让人办理相关手续。

十四、新增建设用地有偿使用费缴纳相关规定

依据《国土资源部<关于加强新增建设用地土地有偿使用费收缴管理工作的通知》(国土资发〔2000〕124号)</span>

新增建设用地有偿使用费缴纳范围

（一）城市建设用地范围内批次用地收缴范围。

1.圈内新增建设用地，包括农用地和未利用地，一律纳入计费面积。

2.圈内分批次用地按新增建设面积收缴有偿使用费，而不能只按有偿使用的具体建设项目收缴有偿使用费。

3.圈内个别分批次用地为一个具体的划拨用地项目，也要按标准收取有偿使用费。

（二）城市建设用地范围以外，单独选址建设项目用地收缴范围

1.按规定属于划拨方式供地的，不收有偿使用费

2.按规定不能采取划拨方式供地的建设项目用地，不论实际供地方式如何都按标准收取新增建设用地有偿使用费。

新增建设用地有偿使用费缴纳主体

新增建设用地土地有偿使用费由旗县、市（区）人民政府财政部门负责缴纳。

缴纳标准

十五、哪些项目需要做土地复垦方案

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

依据《土地复垦条例》以下项目应编制土地复垦方案：

（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地。

（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；

（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；

（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

十六、建设项目申报用地时地质灾害危险性评估相关规定

（一）提交地质灾害危险性评估报告范围：

《关于印发<内蒙古自治区自然资源厅建设用地审查报批三级责任及要件材料清单(试行)>的通知》：

一是除63个有地质灾害易发区旗县（市、区）外，其他旗县不需要提供相关材料。

二是63个旗县内不涉及地质灾害易发区区域也不需要提供。

（二）地质灾害危险性评估报告有效期规定：

按照《地质灾害危险性评估规范（GB∕T 40112-2021）》，地质灾害危险性评估工作结束后两年内未进行工程建设的，应重新进行地质灾害危险性评估工作，或由用地单位核实建设规划、工程建设方案、地质环境条件是否发生变化，并出具书面说明。

来源：内蒙古自然资源厅