城市规划博客

城市管理应当“建管分离”

　　随着城市化进程特别是城市群的兴起，城市管理的各种问题、矛盾越来越多和复杂，总体上城市管理滞后于城市发展。城市管理存在的主要问题有：
　　（一）城市管理理念滞后。城市管理的观念与意识，滞后于城市的发展。一方面是由于改革开放以来，城市建设和发展速度很快，出现城市管理水平跟不上城市发展的速度状况：另一方面，由于传统发展观的影响，各地城市政府重视城市经济GDP的增长这些显性指标，但对城市管理这些相对隐性的指标，重视不足，城市管理“重建轻管”的观念仍然普遍存在。
　　（二）城市管理体制不完善。城市管理涉及到规划、建设、环保、交通、治安、环境卫生、市容市貌、园林绿化、城市设施、公用事业等方方面面。这些日益复杂的城市管理工作需要有一个综合性的统筹、协调与管理机构，以便形成管理的合力。但从目前的管理体制与机构设置来说，已经不能适应城市发展的需求。
　　1.一是建管不分，专业化程度低。目前城市管理体制大部分城市仍沿用“大建委”模式。这种管理模式是将规划、建设、管理三种职能合一，建委系统既是城市建设的实施主体，又是城市管理的执法主体。这种管理体制的弊端是：“建管不分”混淆了不同的政府职能，城市管理依附在建设系统下面，影响了城市管理系统独立行使其职能；二是造成管理层次增加，影响了行政效率；三是建委职能规定的宽泛性，降低了城市管理的专业化水准。
　　2.各地城市管理体制不一，由于城市管理基本上是属地管理，各自为政，加上沿用的仍然是大建委形式，城市管理只是附属职能，存在权威性不足，指导协调不力的情况。在各地实际城市管理部门中，存在着体制不一、职能不一的混乱情况。
　　3.城市管理基层力量薄弱。基层街道社区是最基本的城市管理单位，但由于长期以来计划经济与权力集权制模式的影响，社会发育程度不足，城市管理普遍存在基层街道社区管理力量薄弱的现象，缺乏相应的管理资源与力量。
　　（三）城市管理法律法规不健全。各地城市管理条例基本上以政府令和通告的形式颁布，权威性不足；综合执法大多来源于各部门的委托授权，散乱且常互相矛盾；城市综合执法机构本身的法律根据、执法能力和执法手段处于尴尬地位。
　　（四）专业人才与相关研究不足。城市管理专门人才与城市管理教育科研机构缺乏。城市管理方面的专门人才不足，有关城市管理方面的理论研究也很少。导致在城市管理实践中，缺乏系统性、条理性、战略性的思考；在管理活动中，投入多而效率低，易反复，城市管理上不了档次。
　　（五）城市管理设施与技术装备不足。城市管理基础设施的完备，是城市管理顺利开展的基础条件，如路网设计的合理顺畅，人行过道布置，红绿灯、停车场、公共卫生设施、农贸市场的布局等；现代科技与电子信息的发展已经可以为城市管理提供先进高效率的技术平台，监控与反应系统，城市地理信息系统等管理手段。但大部分城市这方面设施不足，使各地城市管理工作受到局限。
　　（六）缺乏城市管理咨询机构、民间组织与公众平台。城市管理民主化和社会化的不足，容易造成城市管理违背市民意愿和利益，难以获得社会大众的支持，甚至造成政府与社会的矛盾，这也是当前城市管理投入大、效率低、易反复的原因之一。
　　针对上述问题，笔者提出如下对策与思路。
　　（一）建立完善城市管理法律法规体系。从法律法规上确立城市管理机构和城市管理执法主体地位及职能范围。形成比较完整、统一的城市管理与执法工作法律体系。做到城市管理机构依法设置。依法管理、依法行政。以法治城。
　　（二）建立独立的城市管理系统。按照“建管分离”与城市管理专业化原则，单独组建城市管理局、研究制定将与城市管理有直接关系的部门如市政、环卫、园林绿化等职能和部门归并到城市管理局；统辖城市管理综合执法，统一负责城市管理的法规条例、政策、规划的研究与制定、组织实施执行；协调、指导与监督全市的城市管理工作，确立城市管理在城市中的重要地位。
　　（三）成立城市管理咨询组织。借鉴香港等城市管理经验，成立城市的管理咨询机构，就城市管理的政策、法律法规等提出意见，充分体现和反映市民公众对城市管理的利益和意愿，以便使城市管理获得公众的支持。
　　（四）建立城市管理数字化系统，建成城市管理对象、管理过程和管理评价数字化的城市管理决策支持、执行支持、监控支持系统。实现城市管理数字化。
　　（五）建立城市管理运营市场化机制。深化改革，做到“政企分离、政事分离、事企分离、管养分离”4分离；引进市场机制，改革公用事业。探索运用市场机制改造城市公用事业的路子，通过特许或委托等方式，实行对公用事业或自然垄断行业特许经营或委托经营的方式和办法。
　　（六）建立城市管理社会化机制，实行公众参与机制，促进与培育城市治理多元化主体。充分采用分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法，发挥各方面的积极性，形成城市管理的合力。推进管理程序法定化、管理信息公开化、参与管理便捷化。
　　最后，建立城市建设、管理投入新机制。建立基础设施投资服务体系，实行专款专用，建立城市管理费用良性增长积累机制。
　　（作者是广东省城市管理研究会秘书长）