城市之惑：何为管理创新的前提？ 在西奥克·帕克（Theodore Parker）看来，“城市四一直是文明的壁炉，在黑暗中散发出光和热。”而史蒂夫·麦奎因（Steve McQueen）却不无悲哀地说，“我情愿醒来以后无处可呆，也不愿居住在世上的任何一座城市。” 西奥克·帕克和史蒂夫·麦奎因的个性差异，虽然表现的是他们对城市认知的强烈反差，但却或多或少地反映了人们对于城市复杂而矛盾的情感。 的确，城市促进了生产和贸易，为居民提供了丰富的商品和服务，提高了人们的生活水平。但是，城市化水平的提高，同样也带来贫困、拥挤、污染及犯罪等问题。 这是城市的两面，居住其中的人们在两面之间的夹层中日渐迷惑。 尽管如此，没有人能够否认城市是人类文明进步的成果，城市产生于人类不断改造自然界的过程中，由于人口、非农产业、住宅和建筑物以及街道的聚集，与乡村便分离开来。城市化也成为工业化和现代化的重要标志，反映了经济社会综合发展的进程和水平。 但是，城市化的复杂性和特殊性在我国经济社会转轨期的当下表现得尤为突出。比如，农村土地征用、城市建设拆迁、流动人口管理、交通拥挤、环境污染等问题，给城市化的健康发展带来挑战。 从霍华德的“田园城市”到柯布西埃的“城市集中论”、伊利尔·沙里宁的“有机疏散理论”，再到《雅典宪章》、《马丘比丘宪章》，城市建设规划的思想从“乌托邦”到可持续发展，我们究竟需要什么样的城市？城市政府又应如何管理我们的城市？ 采访刘勇时，他对于我国城市化发展的路径选择谈了许多看法，包括都市圈城镇群城市带的作用、城乡统筹发展的实现、高度集约化的发展，以及中长期目标的确立等，这都是关乎城市化发展的宏观问题。 具体到城市管理这一子命题，不难发现它与城市规划建设之间的紧密相关性。城市规划、设计、建设是百年大计，关系到城市的未来，联系着社会的方方面面。城市规划的核心内容是对城市土地使用的综合研究及在土地使用组合基础上的城市空间形态的规划，所处理的内容涉及到一个巨大的社会系统，科学理性的规划建设无疑是良好的城市管理的前提，这在对叶裕民的采访中可以说是深有感知。 不久前，一位美国规划师对于北京“像十几岁的孩子般莽撞行事，还穿上一身俗气的洋裤褂”令业界震惊。对这一判断虽说是见仁见智，但他提出的建立公正规划程序却点到了要害。史玉龙在接受我们采访时就指出，如果只把规划视为一个技术性的工作，它在操作规范、工作流程上存在的问题并不很突出。在转型时期，规划一方面要加快现代化进程，城镇要赶超；另一方面，规划还要体现政府和百姓的共同意志，特别是为地方政府领导所接受，“给规划赋予了许多它所不能承受的重 任”，这是城市规划当前面临的主要问题。 受各种因素影响，我们目前城市管理模式是“经济主导型”，而非“社会主导型”。城市管理者把主要精力放在了追求城市工农业产值增长、经济发展速度的提高和经济规模的扩张上，造成城市基础设施建设、文化教育等公共事业发展缓慢，与经济发展严重失衡。 这几年，“经营城市”为许多地方政府所提倡。经营城市原本是地方政府为了适应职能转变的要求，不再直接干预当地企业的经营活动，转向为当地经济发展提供各种公共基础设施和服务，以创造良好的经营环境。同时，在城市基础设施建设和公共服务中，也越来越多地借助社会的力量。这一初衷和趋势虽然正确，但由于地方政府职能转变并未完全到位，有关法规体系尚不健全，导致许多地方政府在“经营城市”的实际工作过程中行为过于商业化，对城市规划造成严重冲击。城市规模盲目扩展，城市成了“大工地”，城市功能要么过于单一，要么混乱不清，城市建设规划“纸上画画、墙上挂挂”缺乏约束性。此外，“经营城市”使地方政府盲目借债经营，城市建设大刮“攀比之风”，政绩工程、形象工程泛滥，带来城市基础设施建设质次价高等一系列问题。 “经营城市”实质上涉及政府职能定位，城市政府的主要职责是经营城市还是规划城市。 “郊区是开发者砍倒所有的树木去盖房子，然后以树的名字命名街道的地方。”为了躲避人潮的拥挤，为了呼吸新鲜的空气，我们把居所搬到了郊区。然而，出行不便、交通不畅以及社区建设不配套等现实问题不仅提高了我们的时间成本，也从另一方面降低了我们的生活质量。像摊馅饼一样，城市一圈圈地摊开去，无边界的发展带来的是土地利用管理问题和人口爆炸、高速路爆炸、郊区爆炸。城市发展的这种无边界与目前的行政区划与“市管县”政府行政体制不无关系。 哥德说，“什么是最好的政府？那就是指导我们去治理我们自己的政府。” 一个城市的发展战略固然与经济发展唇齿相依，但也离不开城市管理的创新。在城市管理问题上，迫切需要的是城市发展与管理模式的变革。 长期以来，我们的城市发展与管理在认知上存在着两个方面的局限性：一是把城市发展中的“发展”简单地理解为经济增长（economic growth）和物质性扩张；二是把城市管理中的“管理”简单地理解为政府单一主体的行为，所谓城市行政（urban administration）。而２０世纪９０年代以来，以可持续发展（ sustainable development）和新公共管理（new public managment）和良好的治理（good governace）为内容的人类发展思想，中国的城市发展与管理需要实现多个方面的变革，即把对“发展”的理解从主要追求城市经济增长转变为强调城市经 济、社会、环境复合系统的可持续发展，把对“管理”的理解转变为由政府、社会组织共同参与的城市治理过程（urban governace）。 中国的城市化需要在把可持续发展理论和新公共管理理论结合起来的基础上，建立起具有整体性的大都市发展与管理的新模式。而这种模式建立的基础，则是政府职能的真正转变，强化社会公共事务管理职能，从注重经济转变为关注经济社会的协调发展，增强城市的活力，使城市得到发展，而不是萎缩倒退。 这才是城市管理创新的前提。