德国的乡村规划及其法规建设

时间: 2012-01-11 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 1个评论 发表评论
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德国作为重要的西方发达国家,具有“法治国家”的称号。与英国早期城市规划起源于关注解决城市公共卫生等技术问题不同,德国的城市规划起源于公共部门对于城建事务中执法管理的关注。 其特色在于围绕土地利用问题,以法典化的形式建立一套尽量详细的法律框架系统,针对各项相关的城市建设与开发活动,从内容到形式都做出明确规定。这种处理 方式一方面能够削弱行政人员在规划执行过程中自由裁量权的作用,防止其带来过多的额外影响;另一方面成文法的客观化特点也在协调公共部门的内部关系、以及 管理私人有产者方面,增加了透明度,保障了法律的权威,使空间发展更加具有稳定性。

 1 乡村地区在德国空间规划法规体系中的定位

  1.1 规划法规中对乡村地区的定义

乡村地区本身是隶属于整个国土空间发展体系的一部分,伴随着德国工业化和城市化进程,乡村地区不再仅仅处于工业社会的边缘地带,而是发展成为与城市地 区在经济、社会各个方面高度关联的地区。相应地在规划的技术内容中,乡村地区的建设问题也就不再被视为城市地区建设问题的附属物,乡村地区获得了与城市地 区更加平等的地位。在行政体制方面,德国也不存在类似于我国受上级市、县行政机关管辖的乡和村的行政管理层,其小型乡村社区与附近的大城市的地方政府之间 是平级而非上下级的关系。

基于这种相对平等的政治地位和规划工作对城乡统筹关系的认识,1965年在指导空间整体发展的《空间秩序法》中,不再使用城市这一概念,而是改用“密集型空间”和“乡村型空间”对整个国土空间进行划分。

·密集型空间是由中心城市及其周边“城市化”的小城镇群所组成的地区。在形式上,密集型空间是指大规模“城市的”、或者至少是“近郊的”建成区。

·在“密集型空间”之外是被称为“乡村型空间”中的聚落地区。这些地区的农业经济地位大大降低,同时已经与工业化和后工业化的城市地区关系越发紧密。

 1.2 德国的空间规划法规体系

德国是具有分权传统的联邦制国家,有着三个具有不同管理权限的公共行政管理层级,即:联邦,州和社区(地方的城市/ 乡村层级),这三个层次共同引导着德国的空间发展方向。另外,由于作为公法的城市规划法规除了要引导和约束公共部门的活动之外,还不可避免的与涉及私法领 域居民财产权的建设开发活动发生广泛联系,综合这两个基本方面的法律要求,德国的空间规划法规体系具体由《建设法典》和《空间秩序法》两部法律组成,并体 现在规划法规的不同层次中。

与我国社会主义性质、单一制政体国家的情况不同,作为德国空间规划体系基石的城市规划部门具有双重的法律地位:一方面基于德国《联邦基本法》(宪 法),德国的城市规划事务首先属于地方自治的范畴,联邦、州政府不能直接干预其具体事务;另一方面又通过授权方式使城市规划的管理部门,成为受联邦、州政 府委托的派出机关并受其监督。作为地方自治原则的体现,德国的城市规划又称为“地方性规划”,其法律基础是《建设法典》。《建设法典》强调了城市规划作为 地方自治事务的属性,并对联邦、州政府行使监督权进行了严格的限制。《建设法典》规定,各个城市地方政府有权根据自身需要独立负责制定规划,并根据严格的 公众参与程序来保障规划在未来实施过程中的合法性;上级机关仅能对规划制定的程序而不是内容进行审查,审查的期限一般在三周以内,最多不能超过三个月。

为了平衡联邦、州和地方政府之间的权力,并协调不同地区在空间发展中的关系,在城市规划之上存在着被称为“跨地区规划”的一系列区域层面上的规划以协 调各个地区空间发展的规划,其法律依据主要是联邦制定的《空间秩序法》以及各州制定的《州域规划法》。首先是以整个联邦的国土发展为对象、具有纲要性质的 “空间秩序规划”,由联邦政府和各州政府共同依据国家的总体经济、社会发展政策制定相应空间发展方面的一些原则性要求。依据这些原则性要求,各个州负责制 定自身的“州域发展规划”,协调州行政范围内的具体空间发展问题。州内部又被划分为若干不同的地区,以州域发展规划为基础,每个地区编制“区域规划”。

除了《建设法典》和《空间秩序法》两部联邦的城市规划法之外,还有其他相关法律对各项专业规划、环境保护等工作做出规定,其中包括《田地重划法》、 《环境保护法》、《联邦公路法》、《联邦铁路法》等;依据两部联邦的城市规划法制定的行政规范,包括关于土地利用的《建设用地分类规范》和关于征用土地补 偿的《价值评估规范》等;以及由各个州制定的关于建筑单体的《建筑规范》等。

1.3 规划法规中针对乡村地区的特殊规定

在当今处于后工业化阶段的德国,除了那些远离中心城市、人口稳定甚至不断减少的乡村地区之外,在密集型空间周边的广大乡村地区,随着不断加强的郊区化 过程,正面临着城市居民外迁以及度假休闲活动带来的发展压力。地方规划管理工作的重点就是在利用这个发展机遇的同时对其进行合理的控制和引导。

面对这种情况,土地利用管理的技术性层面上,在《建设用地分类规范》中就专门增加了两类与乡村地区有关的建设用地类型:

第5条 村庄区:村庄区主要用于安置农业、林业生产单位,其中包括居住,也包括其他用地。

第10条 用于休憩的特殊区:可以分为三种主要类型:①周末度假住宅区;②度假住宅区;③野营地地区。

对旅游地区的土地利用和建筑许可,《建设法典》也规定,“整体……或者其某些部分主要以旅游为特点的城乡社区,可以在建设规划中或者通过另外的法令” 对按照《建设用地分类规范》规定的旅游用途的用地进行分类。同时规定,在此地区“住宅产权或者部分产权的创立或者分离”应该按照“旅游功能区域的现有的用 途规定,或者规划的用途规定”,与有序的城市建设发展相协调。

 2 当前德国乡村地区规划的概况

  2.1 乡村地区空间发展的特点

与我国处于快速工业化和城市化阶段,农村人口仍然占全部人口半数以上的情况不同,德国乡村地区人口所占比例很低且持续下降(低于2%),农业生产对于 整个国民经济的意义也不断降低。但是与此同时,乡村地区在环境、文化等涉及全社会福利方面的地位却在不断上升。在郊区化进程中,居民的机动化水平大幅提 高,除了大量居民迁居至小城镇甚至乡村之外,城市居民到周围乡村地区的休闲活动也不断增加,这使得乡村地区承担起与休闲娱乐活动相关的城市职能。同时受可 持续发展观念的影响,环境受到了前所未有的重视,因此,在服务于休闲娱乐活动的同时,维护当地的景观和文化认同就成为当前乡村地区规划的核心工作。

2.2 乡村更新规划的兴起

基于这一空间发展的新情况,在德国乃至欧盟范围内都发起了专门的乡村更新运动对其进行引导,并为之成立了专门的机构。按照欧盟农业、农村发展与渔业局 专员弗郎兹?菲施勒(Franz Fischler)的话来说,当前的乡村更新并不是单纯美学意义上的装饰性工作,而是一项全面的、基于经济问题,并以未来为导向的战略性工作,通过改善居 住条件、创造有吸引力的城市型生活空间来加强地方小型团体的经济力量,在不忽视当地特殊的历史和文化认同的基础上,通过提高现代的基础设施水平,改善全部 国民的收入和生活条件。

从这一目的出发,从1980 年代开始,德国的乡村地区开始了自上而下引入专业技术人员与自下而上社区同当地居民和有关团体广泛参与相结合的乡村更新规划。

 3 乡村更新规划的法规建设与公众参与活动

  3.1 乡村更新规划涉及的相关法规

作为一项战略性的空间发展任务,乡村更新规划的制定和实施是以相应的法规为基础的。其核心法规是《建设法典》和《田地重划法》。其中,《建设法典》的 任务是对规划范围内建设用地和农业用地上的各种建设活动进行约束,并保障由规划引起的建设用地产权关系得到相应调整;而《田地重划法》的作用,是在相关农 业用地上按照规划的要求,对产权关系进行必要的调整。

《建设法典》主要以土地利用问题为核心来规范各方的建设活动。《建设法典》管辖的主要内容包括,保障用于公共目的的建设用地及其征购;将公共和私人建 设项目纳入城市功能结构的整体设想;将公共和私人建设项目纳入城市形式的基本框架。这些要求反映在法定的“建设指导规划”中。

建设指导规划由城乡社区自己负责制定,规划分为两个层次。第一个层次是“土地利用规划”,主要是根据地方公共部门对于当地发展的设想,将全部行政区域 纳入规划范围,并对土地利用的各种类型做出初步规定。按照要求,在乡村地区政府行政范围内的居民点内部与外围的各项建设用地,以及其他的农业用地,都要通 过土地利用规划进行全覆盖的统一管理。但是在土地利用规划中对用地类型提出的要求,还不具备任何能够直接约束私人财产者建设活动的法律效力。只有在第二层 次的“建设规划”中的规定,才会产生影响私人财产者利益的强制性效力。因此,建设规划是一种在法律层面上精确落实规划意图的手段,它依据土地利用规划的基 本原则和要求,对建设用地上的各项建设指标给出非常详细的规定。这些规定也就能够成为当地规划管理部门进行建设项目审批的重要依据,在发生法律纠纷时,也 作为法庭做出判决的重要判别标准。

《田地重划法》的主要任务,是致力于有计划的重新组合乡村地区农业生产用地的空间结构,对所涉及区域内部的道路建设、水资源管理、相关的景观维护、自然保护以及一系列其他设施的新建与改建任务,与有关部门进行广泛协调。而其最初的目的仅集中于农业生产自身,通过合并农业生产用地,来改善农业机械化生产的基本耕作条件,更好地布置安排农业生产企业的院落;在必要情况下,也可以将生产设施迁出村庄,或者新辟乡村建设地块,因而与建设用地的调整有密切关系,影响到整个乡村型空间的发展。

 不同于城市规划作为地方性规划,强调地方自治的原则,田地重划规划的实施是由各州以自上而下方式加以推动的。一般 来说田地重划的管理机关分为三级,最高一级为州的相关管理部门,以下为区一级负责监督具体项目的管理部门,然后是最下一级的专门成立的执行部门,负责项目 的实施。由于田地重划工作常常超出单一行政区域的范围,往往由相关行政区域的区级管理部门之间协商确定具体的执行部门及其上级管理部门。

从1960 年代起,德国通过这两部法律以及其他联邦和各州制定的相关法规,使得建设指导规划和田地重划规划之间相互合作,服务于村庄更新建设的要求:一方面,通过新 建或者改建生产用房以改善农业生产的场院,改善村镇道路和集体设施以便为农业生产的机械化服务;另一方面,改善生活条件、交通条件和村庄的外貌形式,例如 建设休闲活动设施,重新利用已经荒弃的农业生产建筑,或者重新改造过去过于偏重道路通行而建设的过境道路等。

除了上述两部法律之外,基于《空间秩序法》和《州域规划法》的州域规划和区域规划也会对规划产生重要影响;各项基础设施的建设活动(例如道路、水利设 施、废弃物处理设施等),往往促使规划范围内的用地形状和设施分布发生重大变化。乡村更新规划必须对这些影响做出反应,对产权关系、用地类型和相应的建设 活动进行调整,以保障当地生产、生活的顺利进行。另外,各州颁布的规范单体建筑物的《建筑规范》,也会对规划产生一定的影响。

 3.2 乡村更新规划的法定程序与公众参与问题

乡村更新规划除了在内容上需要符合上述各项法规所做出的基本规定,规划的制定和实施还要符合这些法规在程序上的要求。这方面主要涉及到引入公众参与方面的内容。

对于公众参与问题,《建设法典》和《田地重划法》的要求是不同的。《建设法典》中对建设指导规划制定过程中进行公众参与的程序有着非常严格的规定,从 决定制定规划,到具体制定、介绍和修改规划方案,以及最后立法通过,每个阶段都要通过公示、召开代表会议等方式开展公众参与,接受各方质询,并按照当地惯 例公布结果。相邻的城乡社区的建设指导规划,也必须彼此之间相互协调。

相比之下,《田地重划法》对公众参与的要求则要低一些,由于田地重划工作直接服务于公共部门和参加规划的个人利益相关者,规划不需要面向全体社区居民,而是在公共部门和有关的个人参与者内部进行相应的公示和信息沟通即可。

由于乡村更新规划工作是一个整体性的工作,建设用地和非建设用地关系的调整往往相互关联,所以在规划制定和实施过程中的公众参与,基本是按照《建设法 典》中的要求进行,只有在涉及到某些单一农业用地调整的局部问题上,遵照《田地重划法》的程序要求。相对于一般在城市地区的建设指导规划,乡村更新规划对 地方优先性的要求更高,这是由于乡村地区居民人数有限,规划涉及的技术问题也没有城市地区那么复杂,这就使得更高程度的公众参与成为可能。

因此,在整个规划过程中,呈现出法定规划同非法定规划相互支撑,共同保障乡村更新规划制定和实施的局面。社区政府 成立由各方代表组成的乡村更新办公室负责协调规划的制定、实施和各方面的意见。非法定规划的工作旨在帮助提高公众在政治上的支持度,把社区政府同当地居民 和有关团体取得的共识确定为乡村空间发展的基本目标,并在相应的法定规划中予以确认。同时,广泛的参与也有利于规划的实施,从而更好地从乡村居民自身的角 度出发,改善居住条件,创造有吸引力的生活环境,提供现代化的基础设施,并且保护历史文化遗产和地方特色。

以巴伐利亚州的乡村更新规划为例,其制定和实施的程序以及相关负责机构如下:

·决定开始乡村更新规划  社区建立有关乡村更新办公室负责乡村更新;

·向社区议会和居民进行公示  由乡村更新办公室负责执行;

·筹备阶段 训练工作团队,在乡村更新办公室的帮助下由居民和社区政府的代表一起共同制定整个计划的基本模型和初步规划;

·制定整个计划的具体目标、关键手段以及落实到项目的具体工作  由乡村更新办公室负责制定;

·介绍乡村更新规划方案  由乡村更新办公室与社区相关者共同负责;

·建立由社区相关者组成的执行委员会  在乡村更新办公室的引导下建立;

·准备最终的实施规划和融资手段 由社区相关者和社区政府负责;

·执行具体措施  由社区相关者、社区政府和居民共同负责;

·土地管理 土地转让,制定、标记并踏勘有关地块的边界,划分出新的地块并进行地籍簿登记,并通过社区相关者转让相关所有权;

·最终清理工作  由社区相关者和社区政府负责;

·对整个工作进行总结  由乡村更新办公室负责。

4 乡村更新规划中关于用地调整的法律规定

   4.1 “规划权利区”的建立

乡村更新规划的核心是土地利用问题,如何引导和控制建设活动的发展方向、节约土地资源,成为社区政府必须处理的首要问题。不同于英国强调通过经济手 段,例如补偿(compensation)和改良(betterment),协调城市规划中公共利益与个人利益之间的矛盾,德国城市规划部门的活动属于主 权性地位(hoheitliche stellung)的范畴。这一地位决定了公共部门对与土地利用相关的各项建设活动进行管理的法律基础,因而,也对私人有产者的建设活动具有更强的限制能 力。除了规定社区政府有购买土地的优先权、规范土地征购以及与私人共同分摊开发费用等权力外,《建设法典》还特别引入了对保障城乡空间发展格局具有重要意 义的“规划权利区”的概念。《建设法典》规定了全覆盖的土地利用规划中要确定的三类规划权利区及其建设行为要求:

·“建设规划地区”:建设规划地区是新的建设指导规划生效的开发地区。开发项目必须严格依据建设规划的各项要求才能得到许可,并且还要确保提供地方性的公共基础设施,这一地区是受到社区政府认可、甚至得到鼓励的发展地区。

·“建成区”:建成区是历史上已经进行了开发的地区。其内部已经存在大量建筑和设施,新项目实际上是在已有的建筑之间的空地上建设的。所以新项目的建筑类型、建筑方式只有在与附近的环境特点相协调,并且不破坏这些现存建筑和设施的条件下,才能得到许可。

·“外围地区”:在建设规划地区与建成区之外 的地区称为“外围地区”,一般不允许进行城市建设活动。只有那些“具有优先权的”建设项目是被准许的,这主要包括农业生产建筑、属于遗产继承下来的乡村住 房和农业生产用房以及那些由于自身原因不便在建成区内建设的项目,如变电站、蓄水站、废弃物处理站或电站等。

4.2 《建设法典》对居民点内部土地产权关系的调整

在实施建设指导规划的过程中,当进行道路建设、重新整合公共绿地等工作,需要对有关属于公共和私人的地块进行调整时,《建设法典》提供了两个解决办法,即:“土地重划”和“地界调整”。

通过土地重划能够重新调整“特定地区中已建或者未建的建设用地的交通联系和空间形式,以形成符合建设或者其他功能利用要求,具有恰当大小、形状和位置 的建设用地”。进行土地重划,首先需要有一份建设规划,所有列入新的建设规划中的建设基地组成“用地调整的主体”,“根据建设规划从这些主体中裁取地区建 设需要的交通和绿化用地,划给镇、区或开发者”,余下的用地作为“分配的主体”,按照参加土地重划的份额(要么是土地数量的份额,要么是地产价值的份 额),重新分配给所有参加土地重划的房地产所有者。与参与调整的份额相比,重新调整后房基地的地块面积也许不那么精确,由此造成的有利或不利情况,可以通 过相应的金额按照征地的标准进行补偿。

相对来说,地界调整要更简单一些。地界调整允许:①当这种调整主要是为了公共的利益,相互交换相邻的地块、或者相邻地块的某一部分,以及②当这种调整 被公共利益所驱动,单方面地分割相邻的地块、尤其是相邻地块的某一部分或者碎块,从而裁直两个相邻地块之间犬牙交错的边界,或者改变与街道斜向交叉的建设 基地边界,使得至少在规划建设的用地范围内,建设基地边界能够与街道垂直。

4.3 《田地重划法》作用于外围地区推动乡村空间发展

与密集型空间相比,乡村型空间实际上更多受到外围地区的影响。虽然在外围地区没有什么工商业或者居住类的城市建设活动,但是各项农业基础设施建设与农 田、林地地块的调整,都会反过来影响乡村居民点内部的建设活动。因此,乡村地区一方面受《建设法典》对城市建设活动的约束,另一方面还受到《田地重划法》 的影响。

《田地重划法》对外围地区的农田、林地等非建设用地及其基础设施建设加以管理和调整。田地重划规划可以对有关地产的形状进行调整,并可以在相关者认可 的情况下予以置换。《田地重划法》与《建设法典》都要求双方密切合作,当由于建设指导规划而侵占了原先作为农业和林业用地的时候,社区负责对相关企业或个 人的损失进行补偿。《田地重划法》也要求,在外围地区,重新合并土地必须要与在《自然保护法》基础之上制定的景观规划的目标相结合。

5 结论

通过以上对德国乡村规划法规及其建设经验的总结,结合我国乡村建设的实际情况,提出以下关于乡村规划法规制度建设的五点建议。

(1)规划管理的行政组织形式强调围绕以地方需求为核心的区域性合作

相对于我国行政部门在乡村规划与管理方面长期存在的“条块分割”问题,德国的乡村规划与管理十分强调地方自身需求的优先性,以建设指导规划为核心开展 社区的规划建设,在超越社区职权范围的领域,通过逐级引入各个层次的区域规划措施,使社区自身发展与区域的整体空间发展目标相协调。

(2)注重法定规划与非法定的公众参与规划相结合

基于我国乡村地区以集体所有制为基础的特点,乡村地区与城市地区在规划法规体系中的首要区别就是当地居民依靠集体土地所有制获得的主体性地位。这一基 本法律地位应当在规划制定和实施中通过公众参与得到体现,实际上这一要求已经在《城乡规划法》中得到了初步确认。这就为乡村地区开展公众参与活动提供了基 本的法律前提。

以乡村更新规划为例,社区的具体目标都是通过非法定规划的公众参与方式制定出来的。地方政府、社团和居民在专家的指导下共同制定战略性的规划,一方面 适应州域规划等区域规划对自身所在地区的定位,另一方面以此为依据选择适合自身发展需求的具体目标。我国各地的发展水平差异极大,仅仅就内容设立一些硬性 的指标可能根本无法适应各地经济、社会发展的需求。先通过公众参与确定乡村发展战略目标,之后通过法定规划形成未来落实的基础,再通过《城乡规划法》对具 体程序予以约束,不失为推动地方依法寻求自身发展方向的合理途径。

(3)注重村庄发展规划的战略性功能,促进城乡协调发展

随着我国经济发展水平的提高,逐步消除城乡二元差距成为十分紧迫的任务。消除城乡差距,不仅仅是在建设层面将乡村看作获取城市建设用地的经济增长点, 而是应当逐步将乡村的空间发展同所在区域的整体空间发展战略相结合。引入战略规划工具,依靠自上而下引入专家队伍和自下而上参与,确定具体的发展需求,做 到因地制宜并使乡村地区发展更好地融入城乡协调发展的轨道,以促进城乡关系向着相对平等的方向发展。

(4)城市规划部门与土地管理部门的合作

乡村有别于城市地区空间环境的基本特征之一就是对居民点建设有着重要影响的周边非建设用地。因此,乡村地区的规划管理就不能仅仅依靠规划建设部门对村 庄居民点内部建设行为的管理,而是将非农建设行为和居民点以外的广泛农业生产活动以及基础设施、景观和旅游的发展有效结合起来。

德国在两方面协调的经验具体体现在《建设法典》与《田地重划法》的合作中。两部法律都在各自的章节中首先强调合作的必要性,并对合作的具体情况以及程序进行了规定:

·首先,受到一方具体工作在空间上的影响,另一方对管理边界、用地性质或者其他设施进行相应调整。

·其次,规划和行政管理在规划制定中进行合作,例如,田地重划规划早期工作阶段涉及到向包括地方政府和部门在内的各方面征集要求;在执行委员会中引入各方人员,并相互明确各自关注或者已经实施的规划工作,保持衔接,并借鉴有关方面的规划与研究成果。

·再次,规划和行政管理在执行的组织方面进行合作,例如田地重划规划在完成之后,大量公共设施的运行维护可以委托社区政府负责。

(5)对土地利用进行全覆盖管理,并确定允许和禁止建设活动的基本区域

《建设法典》对土地利用与城市建设活动的各项程序做出了详细规定。在土地利用与管理方面,土地利用规划以全覆盖的方式对行政范围内的每一块土地的基本 用途进行了规定。此外对建设活动在空间上进行了基本的分类——建设规划地区、建成区与外围地区,在外围地区的建设只能以特许的方式进行,除了农业、林业以 及基础设施之外,其他建设活动均不予批准。这两方面的法律规定,有力地保障了土地利用和建设活动都被约束在相应的框架之中,不会出现过度混乱的情况。

来源:《国际城市规划》2010年第2期 易鑫


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1个评论

  1. 小小
    2012/01/11 15:06:52

    层次很高,水平很高,有很多值得学习的地方,