美国的城市规划法规体系

时间: 2011-01-31 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
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美国的城市规划法规体系

在美国,联邦、州和地方等各级政府都采用了立法、行政、司法“三权分立”的模式,各级政府的规划活动都深深地扎根于这一政治体系之中。三权分立的运作机制,不仅把美国城市规划中的法规制定、行政管理、和执法监督三个相互制约的因素紧密地联系起来,而且使得规划活动在联邦、州和地方的每一个层面内,都能进行有效的自我修正和调整,形成良好的内部运行循环,不需要很多自上而下的行政监督和强制干预。
       
  美国采用的是联邦政府与各州分权而治的政体,与其它西方民主国家相比,美国各州政府对地方的影响比联邦政府相对要强。各州在政治、经济和法律等方面相对自治,各州有自己的宪法、法律和税收体系等。美国的国家宪法没有提及地方政府,地方政府是各州自己通过立法产生的,其权力(如征税、发行债券、法庭系统及规划法规等)也是由州立法赋予的;同时,地方政府也必须履行州立法所规定的责任和义务。因此,地方城市的规划法规基本上是建立在州立法框架之内的[1]。这是我们理解美国各级规划法规体系的重要前提。
       
  1.联邦规划法规
       
  1.1 联邦规划法规的内容
           
  根据《州分区规划授权法案标准》,各州可以授权地方各级政府进行分区规划:控制建筑的高度、总面积、体量、位置、用途等。最主要的特征是地方政府可将其管辖区内的土地按用途分成区。不同类的区规定的建设标准不同,而在同一类区则采用完全相同的控制标准。
           
  《城市规划授权法案标准》为各州授权地方各级政府进行总体规划建立了参考模式。法案包括六个方面:1)规划委员会的结构和权力,2)总体规划的内容:包括道路、公共用地、公共建筑、公用设施、分区规划,3)要正式通过道路交通规划,4)要正式批准所有公共投资项目,5)要控制私人土地的再分,6)建立区界,进行区域规划,由区域内的各地方政府(自愿)通过并采纳区域规划。
       
  1.1.1 两部规划法案
       
  从1900年到1920年之间,美国一些城市和州自发地进行了总体规划和分区规划。其中芝加哥市规划(1909),洛杉矶区划法令(1909),纽约区划法令(1916),威斯康星州的《城市规划授权法案》是早期比较著名的。这些规划引发不少城市和州的效仿。在20年代,从有利于经济发展的角度出发,美国的商业部(Department of Commerce)推动了两部法案的出台:即1922年的《州分区规划授权法案标准》(Standard State Zoning Enabling Act)和1928年的《城市规划授权法案标准》(Standard City Planning Enabling Act)。这两个法案为各州在授予地方政府规划的权力时,提供了可参考的立法模式。法案肯定了分区规划和总体规划的合法地位,并在全国范围内加以鼓励和提倡。事实上,美国所有的州都相继采纳了这些模式。70多年来,这两个法案成为美国城市规划的法律依据和基础。但是,两个法案也存在很多缺陷:例如,没有强制要求地方政府进行规划,总体规划的定义模糊,总体规划与分区规划的关系不明,没有考虑分阶段通过,使得一次性的工作量过大,规划制定的过程没有考虑政府官员和议会的积极参与和支持等等。1975年,美国法律协会(American Law Institute)颁布了《土地开发规范》(A Model Land Development Code),在一定程度上改进了联邦政府这两个规划授权法案的模式。

1.1.2 住房法案和都市复兴
       
  从30年代大萧条时期开始,联邦政府才开始真正介入州和地方的规划活动。联邦政府设立专项基金,资助州和地方政府建设相应的规划部门(包括人员、设备、规划经费等)。到了五、六十年代,联邦政府颁布了一系列住房政策,并为公共住房的建设提供大量的资金。《1949年住房法案》(The Housing Act of 1949)要求:州和地方政府在申请联邦政府的城市再开发(Redevelopment)基金时,必须有总体规划做参考。《1957年住房法案》对申请联邦的都市复兴基金(Urban Renewal)也提出了类似的附加条件。在争取联邦住房基金的利益驱使下,各地方城市掀起了制定总体规划的浪潮。
       
  都市复兴计划是由《1949年住房法案》发起的。简单地说,其内容就是地方政府通过申请联邦政府基金,加上相应的地方配套基金,以及行使州立法所赋予的土地征用权,在市区中心大规模地购买和清理土地,然后低价卖给开发商,吸引他们回中心区投资,搞再开发项目。截止1973年,都市复兴计划已经在全国范围内拆掉了约60万个住宅单元,搬迁了2百万居民(多数为中低收入),使成千上万的小型商业和企业倒闭,破坏了社区经济和社会肌理,遭到公众的强烈反对。因此国会终止了该计划,又出台了《1974年住房与社区建设法案》(The Housing and Community Development Act of 1974)和社区建设计划(CD Program),旨在加强对城市肌理的保护和改善,并通过各种附加条件强调中低收入居民的公众参与。
       
  1.1.3 环境法规
       
  除了住房政策以外,联邦政府还出台了一系列环境政策法规,其中对城市规划影响最大的是1969年的《国家环境政策法案》(National Environmental Policy Act, 简称NEPA)。该法案把环境规划(Environmental Planning)的概念引入到传统的规划活动中。一方面,法案要求各州政府根据NEPA制定自己的环境控制法案,并为此设立了鼓励环境研究和环境立法的联邦基金,另一方面,法案要求联邦政府在决策中要强调环境问题:凡是申请联邦基金资助的建设项目,一律要先做环境影响评估,提交“环境影响报告”(Environmental Impact Statement,简称EIS)。为确定EIS的具体范畴,政府部门要公开登出通知,召集相关的各政府部门、下属部门、准政府机构、社会团体、公众代表开会,对项目进行商讨。报告内容繁杂,对建设项目可能产生的环境影响要做出全面科学的论证。报告的初稿和正式稿都要分发给各有关单位和团体,征收意见后再由政府部门作出否决或批准的决议。环境影响评估的最大特点在于整个程序的公开性和透明性。它使得政府部门对影响环境的决策完全对公众暴光,无法私下进行;任何关心环境问题的个人或团体都可以提出意见,甚至诉诸法庭。在联邦法案的强制要求、基金拉动、和联邦政府的率先示范下,各州纷纷制定了自己的“小环境政策法案”,要求州和地方政府对建设项目做类似的环境评估。

1.1.4 其它
       
  其它对区域结构、城市形态和城市规划发生重要影响的联邦政策和举措还有:《1785年法令》(The Ordinance of 1785),将土地进行标准化的划分,廉价卖地,鼓励移民;国会从1862年起为修建铁路设立的土地基金(出卖铁路沿线的国有土地以筹集铁路建设基金);美国垦荒局(The Bureau of Reclamation)从本世纪20年代到70年代在西部兴建大规模的水利灌溉工程;联邦政府在1933年组建了唯一的区域规划机构——田纳西河谷局(The Tennessee Valley Authority),进行区域规划至今;国会从1956年起设立专项税收基金,统一修建全国高速公路网(共四万多英里,投资1290亿美元);从1935年开始,联邦政府为购房者提供住房贷款抵押保险(促成美国城市的郊区化)。这些国会出台的法案大都有一个共同的特点:均根据法案的目的和精神,颁布了一套相应的经济机制来进行调控;经济机制明确合理且操作性强,这是法案能得以有效的实施的关键。
       
  1.2 联邦规划法规的特点
       
  为了充分调动地方的积极性,有效地达到控制的目的,联邦政府的规划法规采取了以基金引导为主、以法规控制为辅的原则。基金引导就是通过发放联邦基金的附加条件(如:某类基金的使用必须有当地居民的公众参与,某类基金的审批必须有区域规划部门的推荐等),或直接设立专项基金(如:1959年的总体规划基金,1972年的水处理和水质量规划管理基金)来调控地方的规划工作。1990年,美国地方政府从联邦和州得到的基金达1500亿美元,约占地方总收入的三分之一。地方政府只有积极迎合基金的附加条件,提出具体的项目和措施,才能申请到基金。联邦政府一般不对获得某项基金的地方政府或机构进行监督,因为如果出现滥用基金的不合法现象,立刻就会有个人或社会团体提出诉讼。这样,有了各级法庭的监督和公开裁决,联邦法规就能得到良好的贯彻,无需进行额外的行政监督。联邦政府有时也出台一些强制性法规,其特点是要在规定时间内取得某种定性和定量的目标,例如:1970年的《空气净化法案》就对空气质量提出了一系列量化指标,并要求各州制订“州实施计划”(State Implementation Plan),在规定期限内达到目标。未达标者今后将得不到联邦基金的资助,经济损失很大。
       
  1.3 联邦规划法规的立法程序
       
  所有的联邦法案(规划法规也不例外)都是由国会制定的。国会由参议院和众议院组成。任何议员都可提出议案,议案的想法和内容可以来自议员本人、选民、利益集团、社会团体、和总统等。国会每年都有上万条议案被提出来。两个议院都采用委员会制,讨论不同类别的议案。委员会将大部分议案封杀,只把带有普遍性,能解决重要问题,或具有广泛公众支持的议案选出讨论。议案于所在议院至少要进行2次公开听证会:第一次听证后,委员会当即投票,决定是否送交本议院大会讨论;第二次听证后,本议院大会当即投票表决。议案如果通过,则送交到另一个议院,从头走同样的程序。只有当两个议院都通过议案以后,才能送交总统签字,成为法律。如果总统否决了议案,参众两议院如能均以三分之二的多数票再次通过议案,仍可使其成为法律,不必再经过总统。
       
  2.州规划法规
       
  2.1 州规划法规的内容
       
  美国早期的州政府规划只侧重对州内自然资源的管理。到了30年代,国家规划委员会(简称NPB)以联邦基金的支持和调控,大大推动了州规划活动的发展。40年代初,随着NPB的解体,各州的规划委员会纷纷解散。主要是因为规划委员会既不挂靠州议会,也不归州长管辖,在日趋完善的州长—议会的政治体制下,无法进入决策的主流,最后自身难保。到了60年代,在夏威夷州总体规划的带动下,各州的规划活动又蓬勃发展起来。联邦政府在1968年的法案中(The Intergovernmental Cooperation Act)规定:各地申请联邦基金,要有州和区域规划部门的审核和推荐,以保证项目符合全州或区域的总体规划目标。州规划部门的权利和地位由此得到进一步加强。与此同时,增长带来的压力使许多州集中精力从事全州的发展控制规划。90年代,州总体规划开始脱离单纯的自然资源和物质环境规划,逐渐向远期战略型规划(strategic planning)靠拢,侧重政策分析研究,提交预算报告,制定立法议程等。目前,大多数州规划部为州政府的一个分支,为州长及内阁提供政策咨询和建议。

2.1.1 州总体规划
       
  美国各州总体规划的名称、内容、形式、制定程序差异很大。在50个州中,大约只有四分之一真正制定了全州的用地规划和政策。有的州是提出一套规划目标和远景,指导州下属机构和地方政府的规划政策(马里兰);有的是把规划发展目标作为本州的法令通过,强制要求地方政府在各自的总体规划中贯彻体现(夏威夷);有的是通过复杂的公众参与和听证程序,由专门的委员会出台一套州规划目标,要求各区域和地方规划予以贯彻体现(俄勒冈);有的是州政府要求各地方政府首先制定发展规划,然后总结和综合所有的地方规划,形成全州的总体规划(佐治亚)。在总体规划的审批上也各有不同:有的是州长直接批准,有的是由州长递交州议会表决,有的是由专门成立的规划委员会审批通过,有的则由州专门机构的部长批准(专业技术性较强的规划)。
       
  一般来说,各州的总体规划都是根据自己的具体问题,在不同时期,各有侧重地制定一系列的目标和政策。比较常见的内容包括:用地、经济发展、住房、公用服务及公共设施、交通、自然资源保护、空气质量、能源、农田和林地保护、政府区域合作、都市化、公众参与、其它(敏感区控制、市中心区振兴、教育、家庭、历史保护、自然灾害等)。在总体规划之外,有的州还要制订专项规划,如交通规划,经济发展规划,电信和信息技术规划,住房规划等。结合总体规划,州政府要有公共项目的“投资建设计划”(Capital Improvement Program,简称CIP)——包括项目说明、预算开支、经费来源、工程时间、日常运营的投入产出、优先顺序及理由等。投资建设计划为期5年,但每2-3年一做,以利调整。投资建设计划由州长签字后呈交议会批准。通过后,对于未列入年度计划内的项目,州政府一律不得进行投资。
       
  2.1.2 州规划授权法案
       
  各州通过规划授权法案对地方政府的规划活动进行界定和授权。许多州都颁布了多个授权法案,由地方政府任选一个,作为地方规划的法律依据。此类法案名称不一,如:“规划授权法案”(Planning Enabling Act)、“规划委员会法案”(Planning Commissions Act)、“分区规划法案”(Zoning Act)等等。依据州规划授权法制定的地方总体规划,在原则上只要经过当地市长签署,市议会批准通过,即可作为法律开始生效。不需要上级政府审批的原因是:1)市长和议会是民选的,2)制定总体规划的过程有充分的公众参与,3)法庭对政府规划权限有监督和制约,所以在此基础上形成的规划应当是符合全社区人民利益的。
       
  在授权法案中,州政府对地方总体规划的控制可以通过以下几点要求来体现:1)强制地方政府做总体规划(违反者将受到州政府的经济制裁),2)制定全州的规划政策并要求地方在总体规划中贯彻体现,3)要求地方的总体规划与相邻市镇、县域、区域保持和谐统一,4)对地方的总体规划进行审批和认可。事实上,在目前50个州的规划授权法案中,只有11个州对地方规划有较强的控制(规定了以上4条中的2条),有22个州对地方的控制极为薄弱(以上4条内容一条都没有)。
           
  1998年的APA立法指南提供了州规划授权法案的最新模式。在该模式下,地方的总体规划应当包括以下的内容:
           
  1)强制要求的部分:问题与机遇,用地,交通,公用设施,住房,实施项目计划
           
  2)强制要求但(如果情况特殊)允许豁免的部分:经济发展规划,关键区和敏感区规划,自然灾害
           
  3)根据自身情况任选的部分:农田与林地保护,人文服务,社区设计,历史保护,其它专项规划等
           
  此外,建议地方总体规划5年一修编,如果10年不变,应自动作废。在地方立法机构准备通过总体规划前,建议送交相邻市镇、所在县域、区域、州规划部门进行审批。如果总体规划被州政府否决,地方政府可以向州总体规划上诉委员会申诉。

由于将近一半的州规划授权法案还是沿袭20年代联邦政府颁布的规划授权法案的老模式,一些重要的规划内容没有得到应有的重视和强制要求,不能适应目前的新形式,因此,美国规划师协会(APA)为了促进州规划法规的更新和改革,对各州进行了大量的调研和分析,并参考一些州的新法规和尝试,于1998年出版了一套最新的立法指南(Growing SmartSM Legislative Guidebook),旨在为各州规划立法提供标准的模式和语言。在书中,州规划授权法案的新模式提出了更明确细致的规划内容,引入了区域的观念,强化了公众参与过程,强调了对规划的定期评估和修编,提倡了对土地市场机制的认识与理解,注意了政府对地产所有者的侵权赔偿(taking)问题,建议强制地方政府进行总体规划,加强州对地方规划的控制。
       
  2.1.3 其他的规划法规及控制办法
       
  由于美国州政府在规划立法方面具有一定的独立性,所以各州还相继出台了一系列的专项法规,强调环境保护(Environmental Conservation)、历史保护(Historic Preservation)、建设发展的控制(Growth Management)、各地方政府之间的协调发展(Regional Planning),以及中低收入住房(Affordable Housing)等区域性问题,加强对地方用地建设的控制。
           
  华盛顿州的《发展控制法案》(Growth Management Act)要求:10年内人口增长达到某一速度以上的县必须根据该法案制定相关的总体规划,内容包括:制定县域规划政策,确立增长敏感区(农田、森林、河流等)及其保护控制法规,界定专门的城市发展区(Urban Growth Area),在规定日期以前通过一个新的总体规划。随法案产生的州发展战略委员会(Growth Strategies Commission)负责审查各地的总体规划是否与法案目标一致,并协调各市、郊、县、区在发展建设上的矛盾。
           
  在华盛顿州,各行政区必须根据州《海岸线控制法案》(Shoreline Management Act),为其辖区内的沿海地带制定一套总体规划和相应的控制建设法规。总体规划由州生态部审批。对于那些州一级的重要海岸线,生态部可以直接制定总体规划,取代地方规划。所有这些规划合起来就是全州的海岸线控制法规。如果地方政府在某沿海区颁发了一个建设许可,反对者可以向州海岸线听证委员会(Shoreline Hearing Board)上诉。
       
  州政府对全州的用地控制主要有五种形式:

  1)进行全州的用地和分区规划,由州政府直接颁发建设许可(只有夏威夷州采用了这一模式);

  2)针对州内的特殊地区(如环保敏感区、发展控制区、历史风景区),制定强制性的专项法规,控制地方政府在这些区域内的建设(如:佛罗里达州、华盛顿州);

  3)针对州内的特殊地区,制定鼓励性的建设指南,以实惠刺激和引导地方政府的规划建设(如:佐治亚州);

  4)根据州环境政策法案,某些地方建设项目要向州政府提交环境影响报告,由州政府审查其是否符合法案的要求(如:加利弗尼亚州、麻塞诸色州);

  5)在州内的特定地区,由州政府直接颁发建设许可,地方政府不得擅自开发建设(如:弗蒙特州)。
       
  除了以上的直接控制,有的州还采取了间接的控制办法:对地方建设项目的审批程序提出特别的要求。例如,一些州在其环境政策法规中规定:对环境有重要影响的建设项目,地方政府在审批程序中必须增加研究报告或公开听证等环节。这些环节所要耗费的人力物力和可能遇到的公众阻力,往往使开发商对此类建设望而却步。如果地方政府违反州规定的审批程序要求,任何个人或利益团体(如:环境保护组织)都可以将地方政府诉诸法庭。州规划立法的最终解释权在州最高法庭。

2.2 州规划法规的特点
       
  总之,大多数州规划法案是针对特殊地区(如:环保脆弱区、历史风景区、增长发展区)而制定的专项法规,往往不是全覆盖型的;相当于在地方政府的规划法规之外,增加了一个控制层面;二者在内容上一般不重叠,具有各自独立的法律效力。因此,特殊地区、特殊类型的地方建设项目要遵守州相关法案的规定,而州各下属机构的建设项目也要受地方规划法规的约束。伴随新的州规划法案出台,常会诞生新的委员会。委员会的主要责任有:1)保证某一规划法案的贯彻实施,向州立法机构提出相关的意见和建议;2)对法案所要求的地方规划进行审批;3)协调各市、县、区的矛盾;4)通过上诉听证的形式,对某一类地方规划活动进行监督。州规划立法对地方进行调控的总体原则是:制止或修正地方政府想要(允许)进行的建设,而不强迫地方政府进行某一类建设。
       
  2.3 州规划法规的立法程序
       
  州政府的组织结构与联邦政府基本相同,是州长、参众两议院、法庭三权分立的体制[8]。州政府的立法程序与国会大致相同(议案由委员会讨论推荐,分别得到两个议院通过后,送交州长批准)。
       
  此外,一些州的公民也可以直接参与立法。有20个州的公民可以通过“自发请愿”(Initiative)的形式参与立法,如果有一组公民提出一个议案,并获得规定数量的支持者签名,就可采取全民公决的方式成为法律。在美国,有24个州在立法上采用了“公民复决”(Referendum)的制度[9]:当一个议案被州立法机构通过后,如果此时有人提出反对的请愿,并获得足够数量的签名支持,就要对法案进行州内的全民公决。在公决中得到通过,法案才能成为法律。
       
  3.地方规划法规
       
  3.1 地方规划法规的内容和特点
       
  3.1.1 区域规划
       
  几个邻近的地方辖区往往会在社会、经济、政治、交通、环境、和自然资源等方面互为依托,因此有必要进行区域规划,以协调矛盾和共同发展。区域规划一方面可以指导各地方政府的规划,一方面可促进州、区域、地方在政策上的协调统一。在美国,区域规划机构主要有两种形式:一是由地方政府自愿联合并达成管理协议的“联合政府”(Council of Governments),二是由州立法授权或强制要求地方联合组建的“区域规划委员会”(Regional Planning Commission)。此外,有少量机构是由几个州之间签约成立的。这几种机构的组建均要由相应的立法机构批准或选民投票通过。不同区域规划机构的资金来源不同:可能是联邦基金、州政府资助、联合政府分摊,或私人赞助。区域规划机构的主要任务是:制定区域规划,向地方分配联邦基金,为下属地方政府提供信息技术服务,联系沟通地方政府与州和联邦政府,帮助各地方政府协商矛盾。有些权力较大的区域规划机构也要介入地方用地的日常审批管理,审查对区域环境有影响的建设项目,审批和认可地方总体规划等。
     
  区域总体规划(Regional Comprehensive Plan)的制定和修编应有各级地方政府和辖区公民的参与。总体规划应包括:1)一系列研究结果,如人口分析及预测,自然资源,区域经济,区域交通,住房调查,区域型公用设施,地质、生态、自然灾害,历史文化保护,农田调查,和用地分析等。2)综合考虑现有的州、区域、和各级地方政府的规划,3)提出区域发展的目标、政策、指导纲要、和建议,4)提供必要的文字、地图、和图表进行论证说明。在总体规划通过后,还可制定更详细的专项区域规划,如给排水、交通、住房、垃圾处理、公园绿地、和防洪等。

3.1.2 城市总体规划
       
  1909年的“芝加哥规划”(The Plan of Chicago)建立了美国总体规划的雏形。该规划由当地的商会自发筹款进行宣传及编制,后被市政府采纳。市政府为此专门成立了规划委员会,并通过积极的财政政策(财政拨款和发行债券)来实施规划。“芝加哥规划”标志着现代城市规划的开始,美国后来的总体规划就在这一模式之上逐渐发展和完善的。到了50-60年代,由于联邦基金政策的引导,大大小小的地方政府竟相出台总体规划。70年代以后,法庭对土地纠纷案的审判态度也发生了转变,没有总体规划的地方政府在土地纠纷中往往遭到败诉。于是,许多州纷纷改变了过去“授权”的做法,而是变成了“强制要求”地方政府进行总体规划。
           
  典型的总体规划一般由以下内容组成:
           
  1. 城市的现状和制定总体规划的意义
           
  2. 城市未来发展的策略
           
  a) 城市发展的总体战略目标、措施与政策
           
  包括用地,交通,公用设施,住房,经济发展,关键区和敏感区,自然灾害等[11]
           
  b) 城市特殊地段地区的发展规划
           
  3. 近期内的具体措施和优先项目,每项的开支预算,资金筹集等
           
  4.总体规划是由谁制定的,修改修编的程序。
       
  总体规划(The Comprehensive Plan,The Master Plan,or The City Development Plan)主要是由地方政府发起的,由规划局或规划委员会负责指导总体规划的编制工作。参加者包括:制定和实施分项规划的部门领导,市政府各局负责人,分区规划的审批管理者,市长班子,私人投资商,公众和社会团体代表等等。总体规划是由各地方政府自己制定和批准通过的,虽然没有编制程序和时间上的统一要求,但是,它一定要在州立法所规定的截止日期以前出台,并且要制定详尽的公众参与计划,形式包括公民咨询指导委员会、公众听证会、访谈、问卷调查、媒体讨论、互联网、刊物、社区讲座、以及社区规划的分组讨论及汇总等等。有些州还要求地方政府利用最后一次公开听证会,同时征集相邻市镇、县、区域、州等规划部门的意见[12]。总体规划经过多方面的辩论和修改以后,如能获得地方立法机构的批准,即作为法律开始生效。总体规划有效期一般为10年。总体规划的文本没有统一的标准,就其组成部分及格式要求而言,各州、各地方在不同个时期都有一定差异,比较典型的文本编制目录可参见附图。
       
  配合总体规划的制定或修编,规划部门一般会同时修编分区规划和土地细分规划,与总体规划一起呈交当地立法机构审批通过。许多州(如佛罗里达、弗吉尼亚)把制定配套的“投资建设计划”(Capital Improvement Program,简称CIP)作为总体规划的一个组成部分。有的州(如内华达)则规定没有CIP的城市不得对私人开发项目征收建设费(Impact Fee)。地方做的CIP与州政府的内容类似,也是公共投资项目(如市政中心、图书馆、博物馆、消防站、公园、道路管线、污水处理厂等)的5年财政计划。CIP一经当地立法机构批准后,第一年的计划自动构成下一年度的财政预算,以后每年进行审核调整。这时,政府才可以开始对项目拨款,进行可行性研究、征地、建筑与工程设计、发行债券、施工等工作。为实施总体规划,各政府机构之间,政府与社区团体、非赢利组织、私人公司之间往往会签定“开发协议”(Development Agreement)。有的州(如亚利桑那、科罗拉多)对合同的内容提出了具体要求,并要求必须经当地立法机构批准。在监督总体规划的实施效果上,有的州和地方政府(如俄勒冈、西雅图)进行了新的尝试,建立了“基准点体系”(benchmarking system),即一套具体的年度目标(多为量化指标)[13],定期跟踪统计,并向立法机构汇报,以调整对策。

, OR1, OR2, OR3, OTF
           
  3.商业类(6种):CN, CR, C1, C2, C3, CM
           
  4.工业类(3种):M1, M2, M3
           
  5.滨水区(4种):W1, W2, W3, WRO
           
  6.特殊地段地区(5种):如商务中心区、企业区,历史文化区等:PRO, PEC, DRO, EZ1, CRO
       
  分区规划(Zoning),是地方政府对土地用途和开发强度进行控制的最为常用的规划立法。它由两部分组成:首先是一套按各类用途划分城市土地的区界地图(详细到每个地块的分类都可查询),其次是一个集中的文本,对每一种土地分类的用途和允许的建设作出统一的、标准化的规定。分区规划是由各市、镇或郡自行制定和通过的,各地方可以根据自己城市土地使用的特点,灵活掌握分类的原则和数量,因此不仅在全国、即使在全州之内也没有统一的区划分类。但是,因为区划立法由州政府授权,区划法所引起的土地纠纷应当按照州法律进行审判裁决,所以,同一州内各个地方的区划法在内容和权限上具有一定的相似性。总的来说,区划法的文本内容应当包括以下四个方面:

  a. 地段的设计要求(如地块的最小面积和面宽、后退红线距离、容积率、停车位数量与位置、招牌大小等)

  b. 建筑物的设计要求(如限制高度与层数、建筑面积、建筑占地面积等)

  c. 允许的建筑用途

  d. 审批程序(如何判定建筑项目是否符合区划法的要求,以及必要的申诉程序等)。区划一旦由立法机构通过后,就成为法令,必须严格执行。如果开发项目需要修改或调整区划,则必须依照法定程序进行[14],其中最关键的一环是公开听证会。如果有人对区划审批机构在听证会上的决议(否决或批准)不满,可向独立的区划上诉委员会(Board of Zoning Appeals)提出上诉。对于符合现有区划的开发申请,则不需启动该程序,可直接申请建筑许可证。
       
  历史上,分区规划和总体规划一度是相互脱节、各行其是。直到70年代,法庭判案原则的转变(土地纠纷案的裁决要以总体规划为依据)和州立法的压力(强制要求地方政府进行总体规划),鼓励强化了二者之间的联系。概括地说,总体规划是一系列长期的目标、政策和指导原则,而分区规划是近期的具体的土地管理控制措施,是地方政府实施总体规划和控制用地发展的关键手段。
       
  政府为了保护公众利益(公共卫生、安全、福利等),有权约束个体的行为(包括土地的使用和开发),这就是分区规划作为法律存在的依据。因此,政府对于土地用途的控制带有强制性,一般不需要做任何经济赔偿。区划对土地的控制牵涉到每个土地所有者的经济利益,在很多情况下,与宪法对公民私有财产利益的保护存在着明显的矛盾,因此,围绕分区规划的法律纠纷自始至终都没有间断过。分区规划法是在几十年的立法、诉讼和法庭判决中不断探索、完善、发展的,并找到每一个时期的矛盾平衡点;有的时期法庭倾向于保护个人权益,有的时期倾向于鼓励政府控制。总之,地方政府在分区规划中可以享有的权限,是通过法庭的判案结果来把握和界定的。
       
  分区规划存在着局限性。比如说,它对地块严格统一的规定,限制了建筑师在地段设计上的自由和创造性;强制分离的用地造成工作生活环境的单调和不安全感;分区规划只能控制用地,而不能促成开发建设;对用地的控制为地区保护主义创造了条件等等。因此,一些新的区划形式出现了,如奖励式区划(Incentive Zoning),开发权转让(Transfer of Development Rights),规划单元整体开发(PUD),组团式区划(Cluster Zoning),包容式区划(Inclusionary Zoning),达标式区划(Performance Zoning),开发协议(Development Agreements)等等。

3.1.4 土地细分法
       
  土地细分法一般则用于将大块农业用地或空地细分成小地块,变为城市的开发用地。细分法在地段的布局,街区及地块的大小和形状,设计和提供配套的公用设施(道路、给排水等),保持水土与防洪,以及如何保持与相邻地段的开发建设一致性等方面规定了比较具体的设计标准。细分土地的目的之一是为了促使开发后的每一块房地产价格合理,能顺利出卖,因此该法规的一个重要职能是为地籍过户提供简便而统一的管理和记录办法。在保护环境和控制发展的压力下,一些州政府要求地方政府修改土地细分法的内容和审批程序,例如增加EIS报告,要求开发项目尊重现有的环境。对于涉及土地细分的开发项目,一切地段内的公用设施的铺设费用,以及因冲击现有城市资源和环境所造成的损失和经济负担,全部要由开发商自己承担。
       
  3.1.5 其它控制办法
       
  其它的控制手段还包括城市设计(Urban Design),历史保护(Historic Preservation),特殊覆盖区(Special Overlay Districts)等设计指导原则。设计导则是在分区规划的基础上,对特定地区和地段提出更进一步的具体设计要求;它们不是立法,而是建议鼓励性的原则。实施设计指导原则依靠两个办法:首先,市政府在做投资建设时,以设计导则为依据,通过公共项目的选点示范来带动和引导周围的私人建设。其次,在特定地区和地段的项目审批程序中再增加一个层面的审查。例如,在历史保护区内的翻建或新建项目,必须要经过历史保护委员会的审批。因为地价主是要由区划中的用地分类决定的,建筑外观方面的问题不会对地价和开发商的投资回报有太大影响,所以只要城市设计导则不干涉分区规划的内容,开发商的经济利益就不会有损失。在这种情况下,开发商一般都乐于采纳地方政府的意见,创造良好的合作气氛,尊重(乃至取悦)当地社区,节省审批时间。因此,双方以导则为标准,再加上审批中的沟通和协调,一般都能达成共识。
       
  3.2 地方规划法规的立法程序

  除了前面介绍的总体规划(含分区规划法和土地细分法)的立法程序之外,在允许公民直接参与立法的州,其下属的地方政府也实行与州类似的立法模式:即“自发请愿”(Initiative)和“公民复决”(Referendum)制度。例如,为适应城市发展带来的压力,西雅图地区提出了两个议案:一是建设区域轻轨系统,二是在毗邻市中心处兴建一个大规模的社区型公园(Seattle Commons)。在1995年的公民复决中,两个议案全被否决。议案经过修改,在1996年重新进行公民复决,轻轨议案得到市民的赞成并获得通过,但是社区公园的议案遭到多数人的反对,被再次否决。
       
  4.小结
       
  本文对美国各层次规划法规的主要内容、问题与特点、立法程序、负责机构进行了比较系统地概括,对各级规划法规的权限、纵向的调控管理、法规的实施监督做了相应的总结。从中我们可以看出,美国的规划法规体系是联邦制政体下的产物。其中,以州为框架的规划法规体系,自下而上的规划理念,三权分立的施政纲领,公开听证的准司法程序,以经济机制为主导的规划调控原则,以强大的法庭系统做支撑的规划监督体系,均使得美国的规划法规在立法和实施上能够较好地平衡各方的利益,具有针对性、可操作性、和创造性,并且能不断自我纠正和完善。其中一部分经验和手段对我国城市规划法规的改革具有一定的参考价值。


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